解文敏

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 210098)

前 言

自2007年貴陽(yáng)、云南等地建立環(huán)境法庭開(kāi)始，我國(guó)環(huán)境公益訴訟經(jīng)歷了從試點(diǎn)先行、到立法確立再到全國(guó)推行的過(guò)程，目前我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟已經(jīng)發(fā)展地較為完善[1]。與此相對(duì)，我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟起步較晚，制度也不夠完善。受實(shí)用主義的影響，我國(guó)環(huán)境公益訴訟中司法權(quán)較為能動(dòng)，司法實(shí)踐中，法院常常占據(jù)主導(dǎo)地位，行政機(jī)關(guān)成為輔助者，協(xié)助配合法院處理案件。這就導(dǎo)致了環(huán)境公益保護(hù)上行政權(quán)與司法權(quán)分工模糊，司法權(quán)超越其職能范疇，介入到行政權(quán)領(lǐng)域。另外，雖然最高人民法院的相關(guān)司法解釋突破了原有的“無(wú)損害無(wú)救濟(jì)”理念，但司法實(shí)踐中訴訟的提起對(duì)象仍然主要是造成實(shí)際環(huán)境損害的行為，環(huán)境公益訴訟的功能更偏向于環(huán)境公益損害的事后救濟(jì)。救濟(jì)方式上，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，環(huán)境污染者或破壞者依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》相關(guān)規(guī)定承擔(dān)責(zé)任，實(shí)踐中，環(huán)境公益訴訟救濟(jì)方式多為要求環(huán)境污染者或破壞者支付環(huán)境損害賠償金。這表明我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟被納入到侵權(quán)法的范疇，損害賠償遵循民事?lián)p害賠償?shù)脑瓌t。環(huán)境公益訴訟當(dāng)前的發(fā)展模式和功能定位不僅使其在理論上遭受諸多學(xué)者的批評(píng)，也使其在實(shí)踐中遇到諸多困難。下文通過(guò)研究法律制度較為成熟的域外國(guó)家立法和實(shí)踐情況并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)環(huán)境公益訴訟結(jié)構(gòu)和功能的完善提供幾點(diǎn)啟示。

1 美國(guó)環(huán)境公益訴訟制度

環(huán)境公益訴訟在美國(guó)又被稱為環(huán)境公民訴訟，是世界環(huán)境公益訴訟制度開(kāi)山鼻祖。上世紀(jì)中期，隨著不斷加劇的環(huán)境問(wèn)題而爆發(fā)的多起環(huán)境運(yùn)動(dòng)讓美國(guó)政府意識(shí)到需要賦予公民對(duì)環(huán)境管理的監(jiān)督權(quán)，讓民眾參與到環(huán)境公益保護(hù)中。1970年，美國(guó)參議院在《清潔空氣法》修正案中加入了公民訴訟條款，確立了環(huán)境公民訴訟制度。根據(jù)該法規(guī)定，“任何人”有權(quán)代表自己對(duì)任何人(包括合眾國(guó)、聯(lián)邦環(huán)保局和其他相關(guān)政府機(jī)構(gòu))提起訴訟，有關(guān)聯(lián)邦法院必須受理而不論糾紛涉及的金額和當(dāng)事人的公民籍[2]。此后頒布的多部聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法律均規(guī)定了公民訴訟條款，包括《海洋傾廢法》《噪聲控制法》《安全飲用水法》等。

立法上，公民訴訟條款中對(duì)原告資格采用了“任何人”這一表述，但司法上法院并未采用這一規(guī)定，而是依據(jù)美國(guó)憲法的“起訴資格”原則來(lái)認(rèn)定原告訴訟資格。據(jù)這一規(guī)則，公民訴訟的原告需要與糾紛具有真實(shí)利益關(guān)系，原告須表明其受到的事實(shí)損害，損害與被告行為的因果關(guān)系以及法院判決能補(bǔ)救其損害等[3]。雖然公民訴訟的原告須與案件有利益關(guān)系，但訴訟目的不是為了個(gè)人而是為了督促政府保護(hù)環(huán)境公益[4]。因此環(huán)境公民訴訟屬于公益訴訟而非私益訴訟。

美國(guó)環(huán)境公民訴訟依據(jù)被告的不同可分為兩種，一種是以排污企業(yè)為被告，要求企業(yè)遵守環(huán)境法律相關(guān)規(guī)定，適用于只需要法院對(duì)簡(jiǎn)單、客觀的法律要求進(jìn)行判斷的情形，對(duì)于技術(shù)性較強(qiáng)，需要法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷重新評(píng)估的情形則不適用；另一種是以行政機(jī)關(guān)為被告，要求行政機(jī)關(guān)履行相應(yīng)的環(huán)境管理職責(zé)。在法律救濟(jì)上，主要有罰款和禁止令兩種方式。禁止令又稱強(qiáng)制令，是由法院發(fā)布的關(guān)于執(zhí)行環(huán)保法律規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、許可證或者其他環(huán)境管理要求的命令[5]。禁止令是美國(guó)環(huán)境公民訴訟中最早規(guī)定，也是最常用的一種救濟(jì)方式。罰款又稱為民事罰款，在最早確立公民訴訟的《清潔空氣法》中并沒(méi)有關(guān)于民事罰款的規(guī)定。后來(lái)，《清潔水法》《資源保護(hù)和再生法》等環(huán)境法律加入了罰款這一規(guī)定，但其適用范圍較窄，只有少數(shù)環(huán)境法律規(guī)定了這一救濟(jì)方式。另外，罰款僅適用于以企業(yè)為被告提起的公民訴訟，不適用于行政機(jī)關(guān)。

美國(guó)在司法對(duì)行政審查上采用“窮盡行政救濟(jì)”原則，當(dāng)事人需要在窮盡一切行政手段皆無(wú)法保障利益的情況下才能提起訴訟通過(guò)司法途徑救濟(jì)權(quán)益。這一原則在環(huán)境公民訴訟制度中也有所體現(xiàn)，美國(guó)公民訴訟規(guī)定了兩個(gè)前置程序，第一個(gè)是訴前通知程序，即公民在訴訟提起前需要以書(shū)面形式通知違法企業(yè)和行政機(jī)關(guān)，并且在通知到達(dá)之日起60日或90日(具體根據(jù)法律規(guī)定)后才能提起訴訟。這一程序存在例外情形，即出現(xiàn)緊急情況時(shí)可不經(jīng)過(guò)訴前通知程序直接起訴。第二個(gè)程序是政府執(zhí)法優(yōu)先程序，是指在訴前通知期間，若行政機(jī)關(guān)已經(jīng)采取對(duì)污染行為者提起訴訟或?qū)ζ溥M(jìn)行相應(yīng)處分等措施制止違法行為、糾正自身過(guò)錯(cuò)，那么公民訴訟就不能提起。

2 日本環(huán)境公益訴訟制度

上世紀(jì)五六十年代日本的環(huán)境問(wèn)題十分嚴(yán)重，一度被稱為“公害列島”，尤其是四大公害訴訟的出現(xiàn)，促進(jìn)了日本環(huán)境立法的發(fā)展。最初，公害糾紛的解決途徑主要是提起民事訴訟，處理結(jié)果多為民事賠償，但這種救濟(jì)方式屬于事后救濟(jì)，具有一定局限性，公害事件仍然層出不窮，政府意識(shí)到預(yù)防公害發(fā)生才能從源頭上解決公害問(wèn)題。因此，環(huán)境立法朝著公害控制的方向發(fā)展，形成了一整套的公害法體系。在這種制度建設(shè)下，日本的環(huán)境公益訴訟集中于行政訴訟，其環(huán)境公益訴訟某種程度上指的就是環(huán)境行政公益訴訟。

日本的環(huán)境行政公益訴訟制度并沒(méi)有單獨(dú)規(guī)定在環(huán)境法中，而是參照行政訴訟法相關(guān)規(guī)定。日本行政公益訴訟稱為“民眾訴訟”，由行政訴訟法規(guī)定。根據(jù)《行政事件訴訟法》第5條，民眾訴訟是一種行為訴訟，通過(guò)司法途徑糾正政府和行政機(jī)關(guān)的違法行政行為和不作為，這一訴訟類型是為了保障國(guó)家公共利益而設(shè)置的。

日本環(huán)境公益訴訟主要有撤銷訴訟、課以義務(wù)訴訟、國(guó)家賠償訴訟和居民訴訟四種類型。受“撤銷訴訟中心主義”傳統(tǒng)觀念影響，日本學(xué)界認(rèn)為撤銷訴訟反映了行政訴訟的本質(zhì)特征，在行政訴訟的類型中居于首要地位，這一觀念在日本《行政案件訴訟法》中得到充分體現(xiàn)[6]。因此，撤銷訴訟是日本環(huán)境行政公益訴訟中最常見(jiàn)的一種類型。撤銷訴訟指的是對(duì)于行政機(jī)關(guān)或者行使相關(guān)公權(quán)力的機(jī)構(gòu)作出的行政處分，主張?jiān)撔姓幏诌`法并請(qǐng)求取消該處分的行政訴訟[7]。由此可見(jiàn)，在日本環(huán)境行政公益訴訟中，最常見(jiàn)的法律救濟(jì)方式是判決撤銷該行政機(jī)關(guān)的處分及其他行使公權(quán)力的行為。

日本環(huán)境公益訴訟訴前程序主要體現(xiàn)在居民訴訟中。根據(jù)日本《地方自治法》的相關(guān)規(guī)定，居民認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為造成或可能造成環(huán)境公共利益損害時(shí)，不能直接提起訴訟，而是要告知監(jiān)察委員會(huì)，請(qǐng)求監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行審查并采取一定措施，若監(jiān)察委員會(huì)及時(shí)采取措施，糾正行政機(jī)關(guān)不當(dāng)?shù)男姓袨?，達(dá)到了維護(hù)環(huán)境公益的效果，居民就無(wú)法提起公益訴訟。

3 德國(guó)環(huán)境公益訴訟制度

德國(guó)的環(huán)境公益訴訟指的是環(huán)境團(tuán)體訴訟。德國(guó)最早確立團(tuán)體訴訟是1896年在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中賦予手工業(yè)協(xié)會(huì)訴權(quán)。到20世紀(jì)70年代，德國(guó)經(jīng)濟(jì)法上的團(tuán)體訴訟制度已較為成熟，艾卡德·雷賓德教授提出將其引入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，賦予環(huán)境保護(hù)團(tuán)體針對(duì)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境管理行為提起行政訴訟的權(quán)利。1979年，不來(lái)梅州率先確立了環(huán)境團(tuán)體訴訟制度，隨后有多州效仿。德國(guó)聯(lián)邦一直到2002年才在《自然保護(hù)法》中賦予環(huán)境團(tuán)體行政公益訴權(quán)，標(biāo)志著環(huán)境公益訴訟制度在聯(lián)邦層面的正式建立?！堵?lián)邦自然保護(hù)法》第64條規(guī)定了：若行政機(jī)關(guān)的行政決定涉及被認(rèn)可的環(huán)境團(tuán)體組織章程規(guī)定的活動(dòng)范圍，并且該行政決定違反該法條文、以該法為基礎(chǔ)新制定的條文或已生效條文、各州自然保護(hù)法或其他以環(huán)境保護(hù)和景觀管理利益保護(hù)為宗旨的法令條文，環(huán)境團(tuán)體可以對(duì)其提起行政訴訟[8]。

德國(guó)對(duì)環(huán)境團(tuán)體提起公益訴訟采取謹(jǐn)慎態(tài)度，只有行政訴訟。在環(huán)境團(tuán)體訴訟中，環(huán)保團(tuán)體不能直接對(duì)環(huán)境污染或破壞的責(zé)任人提起訴訟，只能起訴行政機(jī)關(guān)，請(qǐng)求法院撤銷行政機(jī)關(guān)的相關(guān)行政決定或者判決行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)。由此可見(jiàn)，德國(guó)的環(huán)境公益訴訟屬于環(huán)境行政公益訴訟，限縮在公法體系范疇。2007年德國(guó)頒布了《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》，該法第11條規(guī)定環(huán)境保護(hù)團(tuán)體可以針對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政決定或不作為提起訴訟，請(qǐng)求政府要求違法者或責(zé)任人恢復(fù)或者采取適當(dāng)方式恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，在此之前，環(huán)境團(tuán)體不能起訴行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求法院判決政府命令環(huán)境污染或破壞責(zé)任人履行環(huán)境恢復(fù)義務(wù)[9]。

德國(guó)對(duì)環(huán)境團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟設(shè)置了一系列限制，主要體現(xiàn)在環(huán)境團(tuán)體訴訟的起訴條件上。首先，德國(guó)《聯(lián)邦自然保護(hù)法》規(guī)定了兩個(gè)條件，第一點(diǎn)是被訴行政機(jī)關(guān)的決定或不作為所涉及問(wèn)題屬于該組織活動(dòng)范圍。第二點(diǎn)是環(huán)境團(tuán)體對(duì)起訴事項(xiàng)的前期參與情況，若該團(tuán)體在前期沒(méi)有對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政決定或企業(yè)的違法行為提出過(guò)反對(duì)意見(jiàn)，就沒(méi)有起訴資格?！董h(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》在此基礎(chǔ)上又增加了一個(gè)條件，環(huán)境團(tuán)體請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)撤銷有關(guān)環(huán)境的行政決定，或者是對(duì)于不作為的行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求期履行環(huán)境監(jiān)管義務(wù)，若行政機(jī)關(guān)90日內(nèi)沒(méi)有采取相關(guān)措施，才可以該行政機(jī)關(guān)為被告提起訴訟。德國(guó)環(huán)境團(tuán)體訴訟的前置程序相較于其他國(guó)家更為嚴(yán)格。允許環(huán)境團(tuán)體在行政決定做出前參與到環(huán)境事項(xiàng)之中是德國(guó)環(huán)境公益訴訟訴前程序的一大特色，也是參與原則的體現(xiàn)。

4 域外環(huán)境公益訴訟制度對(duì)我國(guó)的啟示

4.1 環(huán)境治理應(yīng)優(yōu)先環(huán)境行政執(zhí)法

現(xiàn)代社會(huì)，環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)突出的社會(huì)公共問(wèn)題，由于涉及多領(lǐng)域知識(shí)，因此常具有專業(yè)性、綜合性、復(fù)雜性、科技性、多樣性等特點(diǎn)。環(huán)境民事公益訴訟常常涉及環(huán)境公益損害的認(rèn)定問(wèn)題，需要耗費(fèi)大量人力、財(cái)力。為解決這一問(wèn)題，我國(guó)在其制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)化和擴(kuò)張了司法權(quán)，導(dǎo)致了環(huán)境行政與環(huán)境司法職權(quán)界定模糊，司法權(quán)介入到行政權(quán)領(lǐng)域。

環(huán)境行政具有以下特點(diǎn)：首先是靈活性，行政機(jī)關(guān)解決環(huán)境問(wèn)題具有多種方式，手段更加靈活；其次是普遍性，環(huán)境行政是一種管理權(quán)，所適用的規(guī)則可重復(fù)適用，可以批量化解決具有共性的環(huán)境污染和破壞問(wèn)題；再次是專業(yè)性，環(huán)境行政享有更豐富的資源，擁有更多的專家和技術(shù)支持，可以更加有效地處理各類復(fù)雜、專業(yè)的環(huán)境問(wèn)題。另外，行政機(jī)關(guān)跟污染企業(yè)的接觸更多，更容易掌握相關(guān)資料，對(duì)于環(huán)境公益損害的具體情形更為了解。

而司法審判有不同的特點(diǎn)，第一是被動(dòng)性，即所謂的“不告不理”；第二是個(gè)案性，司法審判著眼于個(gè)案裁量，無(wú)法形成可普遍適用的一般規(guī)則；第三是滯后性，司法審判發(fā)生在糾紛出現(xiàn)之后，對(duì)于問(wèn)題的解決具有滯后性。同時(shí)，有限的司法資源也很難滿足環(huán)境公益損害問(wèn)題對(duì)于成本和技術(shù)的高要求，特別是一些復(fù)雜的、重大的環(huán)境污染案件。

行政權(quán)與司法權(quán)的上述特點(diǎn)決定了行政權(quán)能更好地解決環(huán)境問(wèn)題，司法機(jī)關(guān)無(wú)法代替行政機(jī)關(guān)成為環(huán)境公益的首要管理者和保護(hù)者。

研究域外行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)規(guī)律，行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系發(fā)展的趨勢(shì)是行政權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，從確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣?huì)公共利益的保護(hù)，而司法權(quán)采取能動(dòng)主義立場(chǎng)，嚴(yán)格把控行政機(jī)關(guān)的行政行為。美國(guó)、日本、德國(guó)都對(duì)相關(guān)主體提起環(huán)境公益訴訟設(shè)置了一系列限制條件，除了防止濫訴這一原因外，更重要的是為了尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)公共環(huán)境的治理權(quán)，保證行政執(zhí)法優(yōu)先。因此，在環(huán)境治理中，應(yīng)當(dāng)以行政權(quán)為優(yōu)先，無(wú)論是進(jìn)行公共決策和監(jiān)管、確保公眾參與還是利益權(quán)衡，首先都應(yīng)當(dāng)在行政權(quán)的權(quán)限范圍之內(nèi)來(lái)解決[10]。

4.2 明確環(huán)境公益訴訟的功能定位

首先，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性功能而非補(bǔ)償性功能。環(huán)境公益訴訟包括預(yù)防性救濟(jì)功能和補(bǔ)償性救濟(jì)功能。環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性救濟(jì)，是指為了預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生，對(duì)環(huán)境損害行為或存在環(huán)境損害之虞的行為進(jìn)行阻卻而提供的司法救濟(jì)[11]。環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性功能體現(xiàn)在訴訟的提起不要求產(chǎn)生實(shí)際損害，當(dāng)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為有對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害的可能時(shí)，法律授權(quán)的機(jī)關(guān)和組織就可以通過(guò)提起訴訟救濟(jì)環(huán)境公益。當(dāng)前司法實(shí)踐中，主要是針對(duì)已經(jīng)造成的生態(tài)損害提起的公益訴訟，裁判選擇的責(zé)任承擔(dān)方式也主要是賠償損失。這主要體現(xiàn)的是環(huán)境公益訴訟的補(bǔ)償性救濟(jì)功能，賠償損失作為一種事后救濟(jì)手段，很難起到事前預(yù)防的作用。

環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問(wèn)題一旦產(chǎn)生就就難控制，環(huán)境違法行為對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的損害往往是不可逆的，難以通過(guò)事后的補(bǔ)救使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)原狀。因此，環(huán)境公益訴訟的價(jià)值定位不能僅僅局限于生態(tài)環(huán)境損害的事后救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)明確其預(yù)防性功能，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為目標(biāo)，針對(duì)可能造成環(huán)境公益損害的違法行為采取救濟(jì)。

其次，應(yīng)將環(huán)境公益訴訟的定位界定為行政執(zhí)法的補(bǔ)充。美國(guó)、日本、德國(guó)都將行政執(zhí)法作為環(huán)境管理的主導(dǎo)手段，將環(huán)境公益訴訟作為補(bǔ)充和輔助手段。在環(huán)境公益訴訟中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的起訴主要是由于行政機(jī)關(guān)的怠于履行職責(zé)或者不當(dāng)履行職責(zé)的行為對(duì)環(huán)境公益造成損害或者可能造成損害，設(shè)置環(huán)境公益訴訟的目的主要是為了監(jiān)督行政權(quán)的實(shí)施而不是代替行政權(quán)。例如上述幾個(gè)國(guó)家在環(huán)境公益訴訟中設(shè)置的前置程序，雖然具體規(guī)定各不相同，但是都出于相同的立法目的，一方面是避免濫訴行為，另一方面是盡量讓公民和社會(huì)團(tuán)體在行政執(zhí)法中提出意見(jiàn)，在行政執(zhí)法環(huán)節(jié)解決問(wèn)題?？梢钥闯觯@些發(fā)達(dá)國(guó)家在環(huán)境公益問(wèn)題上優(yōu)先考慮行政手段，在窮盡行政救濟(jì)之后才考慮司法救濟(jì)手段。

環(huán)境公益訴訟作為國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系中的一部分，是為彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)環(huán)境治理不足而設(shè)立的一項(xiàng)制度，其應(yīng)當(dāng)定位于環(huán)境行政執(zhí)法的補(bǔ)充制度。環(huán)境公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法應(yīng)是“互補(bǔ)”與“監(jiān)督”關(guān)系，在環(huán)境行政執(zhí)法出現(xiàn)漏洞時(shí)發(fā)揮作用，從而最大化地保護(hù)環(huán)境公益。

4.3 進(jìn)一步完善環(huán)境行政公益訴訟制度

既然將環(huán)境公益訴訟定位為環(huán)境行政執(zhí)法的補(bǔ)充，那么完善健全我國(guó)的環(huán)境行政公益訴訟制度就是當(dāng)務(wù)之急。環(huán)境行政公益訴訟的起訴對(duì)象是被授予環(huán)境管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為，通過(guò)糾正行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政來(lái)保護(hù)環(huán)境公益。

縱觀我國(guó)制度現(xiàn)狀，環(huán)境民事公益訴訟制度確立更早，制度更加健全，環(huán)境行政公益訴訟則起步較晚，制度也還很不完備。在環(huán)境民事公益訴訟中，法院成為環(huán)境公益損害問(wèn)題處理的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)卻成了旁觀者或者是協(xié)助者。這顯然不符合環(huán)境司法與環(huán)境行政關(guān)系的應(yīng)有模式，與環(huán)境公益訴訟制度的預(yù)防性功能和作為環(huán)境行政執(zhí)法補(bǔ)充制度的功能定位也大相徑庭。

首先，根據(jù)我國(guó)憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，政府基本職責(zé)的其中一項(xiàng)就是維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的公共利益，環(huán)境公益當(dāng)屬其中，政府是環(huán)境保護(hù)的首要責(zé)任人[12]。人民授權(quán)政府代表人民管理公共事務(wù)，政府擁有的環(huán)境管理權(quán)實(shí)際上來(lái)自人民的授權(quán)，因此應(yīng)當(dāng)受到人民的監(jiān)督，人民有權(quán)對(duì)其行政違法行為或不作為提出異議，環(huán)境行政公益訴訟就是人民監(jiān)督權(quán)的有力保障。其次，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”模式下，行政權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，職責(zé)轉(zhuǎn)向?qū)?guó)家和社會(huì)公共利益的保護(hù)，而司法權(quán)采取能動(dòng)主義立場(chǎng)，通過(guò)嚴(yán)格審查和把控行政機(jī)關(guān)的行政行為來(lái)維護(hù)社會(huì)公共利益。環(huán)境行政公益訴訟的價(jià)值定位正符合行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系的這一模式。另外，我國(guó)政府有其自身的特殊性，即行政權(quán)較大，強(qiáng)大的行政權(quán)是一把雙刃劍，一方面可以大大提高行政機(jī)關(guān)管理公共事務(wù)的效率，而另一方面，如果行政權(quán)得不到有效監(jiān)督將對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益造成巨大威脅。環(huán)境行政公益訴訟能夠?qū)崿F(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，糾正行政機(jī)關(guān)違法行政或不作為。

可見(jiàn)，建立和完善環(huán)境行政公益訴訟是促進(jìn)環(huán)境公益保護(hù)的重要一環(huán)。立法上，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境行政公益訴訟制度立法，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)定，使其更具有操作性；司法上，也應(yīng)當(dāng)積極推行環(huán)境行政公益訴訟，促使環(huán)保部門(mén)嚴(yán)格履行環(huán)境保護(hù)與治理職責(zé)，積極維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的環(huán)境公共利益。

5 結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)對(duì)域外環(huán)境公益訴訟的研究發(fā)現(xiàn)，不論是英美法系的美國(guó)還是大陸法系的日本、德國(guó)，雖然他們的規(guī)定各有不同，但都將環(huán)境公益訴訟定位于環(huán)境行政執(zhí)法的補(bǔ)充，是為彌補(bǔ)行政執(zhí)法不足而設(shè)置的制度。尤其是大陸法系的日本、德國(guó)，環(huán)境公益訴訟更是限定于環(huán)境行政公益訴訟，建立在公法體系之下。域外環(huán)境公益訴訟在結(jié)構(gòu)和功能上與我國(guó)存在較大差別。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境公益訴訟的功能定位和發(fā)展模式遭到了學(xué)術(shù)界許多學(xué)者的批評(píng)，在實(shí)踐中也遇到很多問(wèn)題。因此，希望通過(guò)比較和總結(jié)域外環(huán)境公益訴訟制度得出的這幾點(diǎn)啟示能為我國(guó)環(huán)境公益訴訟的未來(lái)發(fā)展提供一些幫助，促進(jìn)我國(guó)環(huán)境公益保護(hù)制度的完善。