張雅婷 閆智婷 張?zhí)? 曹金良 陳曉平

2020年12月中旬，在京的中央經(jīng)濟工作會議，首次將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”作為重點任務(wù)。

這項部署早有端倪。

2020年12月11日，中國高層分析研究2021年經(jīng)濟工作，會上即做了同樣的要求，自《反壟斷法》生效以來，這是中央核心決策層首次明確表示強化反壟斷;11月末，高層就加強知識產(chǎn)權(quán)保護工作舉行第二十五次集體學(xué)習(xí)上，亦提到“做好知識產(chǎn)權(quán)保護、反壟斷、公平競爭審查等工作”。

兩個月來，中央接連出臺反壟斷政策及多次反壟斷表態(tài)，互聯(lián)網(wǎng)巨頭的股價數(shù)次波動，預(yù)示互聯(lián)網(wǎng)反壟斷強監(jiān)管時代已經(jīng)到來。

國門之外，反壟斷風(fēng)暴也正席卷全球。谷歌、亞馬遜、Facebook……打擊互聯(lián)網(wǎng)巨頭壟斷，已成為各司法轄區(qū)執(zhí)法者共有的“默契”。

多位專家表示，加強反壟斷，也成為接軌國際的需要，甚至可以視作吹響了鼓勵中國企業(yè)到海外投資創(chuàng)業(yè)的號角。

強監(jiān)管時代

“這是自中國《反壟斷法》生效以來，中央最高層首次明確表示強化反壟斷?！贝蟪陕蓭熓聞?wù)所高級合伙人、資深反壟斷律師鄧志松向《21CBR》記者分析，顯示出反壟斷這一維護市場經(jīng)濟健康運行的重要工具引起了高層重視。？

他進一步解釋，過去12年，中國反壟斷工作取得一些成果，但不可否認也在很多領(lǐng)域留下空白，例如互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟就是代表。

如果說，2020年11月征求意見的《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》，表明執(zhí)法機構(gòu)對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域反壟斷的重視，那么中央頻繁釋放的信號，是從頂層設(shè)計的角度更高層次、更多領(lǐng)域地全面、深入展開反壟斷。

“高層已認識到，以金融為代表的一些領(lǐng)域的壟斷現(xiàn)象，已經(jīng)對中國的整體經(jīng)濟運行產(chǎn)生影響，亟須發(fā)揮《反壟斷法》的作用予以糾正。”鄧志松表示。

早在2020年10月末，“十四五”規(guī)劃《建議》中即明確要求，打破行業(yè)壟斷和地方保護，“推進能源、鐵路、電信、公用事業(yè)等行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)市場化改革”以及“健全公平競爭審查機制”，說明國家將在打破自然壟斷、打擊行政壟斷，以及強化公平競爭審查等方面，全方位地開展反壟斷工作。

多位專家表示，近期一系列政策出臺與執(zhí)法行動，意味中國互聯(lián)網(wǎng)反壟斷強監(jiān)管時代的到來。

2020年11月6日，國家市場監(jiān)督管理總局、中央網(wǎng)信辦和國家稅務(wù)總局三部門聯(lián)合召開規(guī)范線上經(jīng)濟秩序行政指導(dǎo)會，騰訊、阿里巴巴、百度、京東、字節(jié)跳動、快手、滴滴、微博、拼多多、美團、餓了么等27？家主要互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)代表出席會議。

4天后，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），對不公平價格行為、限定交易、大數(shù)據(jù)殺熟、不合理搭售等情況進行明確界定。

鄧志松認為，《征求意見稿》對于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，特別是互聯(lián)網(wǎng)平臺有關(guān)競爭與反壟斷問題進行較為全面的梳理和總結(jié)，體現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)改變過往“包容審慎”的態(tài)度，在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域開展“科學(xué)有效”反壟斷監(jiān)管，并著力維護廣大平臺消費者利益的決心，大型互聯(lián)網(wǎng)公司往后在實施上述情形所涉及的行為時，受到執(zhí)法機關(guān)調(diào)查甚至處罰的風(fēng)險將顯著提高。

“加強反壟斷執(zhí)法，實際是為能夠讓巨頭們受到市場競爭的約束，避免市場的手繼續(xù)失靈，迫使‘政府的手不得不驟然收緊?！鼻迦A大學(xué)國家戰(zhàn)略研究院特約研究員劉旭說。

終結(jié)“不對稱”

自2008年《反壟斷法》生效以來，尚未有大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)因壟斷問題遭到監(jiān)管部門的處罰。

“過去12年里，中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)涌現(xiàn)大量應(yīng)依據(jù)《反壟斷法》事前申報而實際未申報的并購案以及組建合營企業(yè)案?！眲⑿癖硎?，這些經(jīng)營者集中，超脫了反壟斷審查的約束。

如此，那些自身體量大的頭部企業(yè)，獲得大量高科技初創(chuàng)企業(yè)的控制權(quán)或者共同控制權(quán)，并通過其上市獲得巨額投資回報。

如果無序擴張，將帶來什么影響？

西南財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院數(shù)字經(jīng)濟研究中心主任陳文向《21CBR》記者表示，互聯(lián)網(wǎng)平臺具有非常強的“雙邊市場”特征，容易形成較高的市場集中度，可視為一定程度上的自然壟斷。當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)巨頭，業(yè)務(wù)邊界越來越廣，蔓延到國民經(jīng)濟的各條線上，一定程度上對競爭有阻礙作用，同時在數(shù)據(jù)安全方面，也存在著很大隱患。

“在數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)成為互聯(lián)網(wǎng)巨頭的核心資產(chǎn)，具有強大的競爭力，這對中小企業(yè)而言，也形成了不對稱的競爭。”陳文說。

不斷蓬勃發(fā)展的同時，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)也在不斷向傳統(tǒng)行業(yè)滲透。隨著用戶數(shù)量越來越多，話語權(quán)加重，頭部企業(yè)在資本市場的影響力日益增強。

外界日益擔(dān)心，一些擴張步伐邁得太大的互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)會不會“大而不倒”，以致難以監(jiān)管。

“以往我們認為只有一家獨大的情況才算壟斷，實際上，如果一個市場有兩家或三家寡占的話，也會形成寡頭壟斷?！眲⑿裾J為，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)不僅是技術(shù)密集型，同時也是資本密集型，看似激烈競爭的企業(yè)背后，會存在一系列的資本聯(lián)系。

強監(jiān)管政策影響之下，資本市場也作出反應(yīng)。

《征求意見稿》發(fā)布的當(dāng)日，阿里巴巴、京東、美團、騰訊、百度的股價均呈現(xiàn)下跌趨勢，次日，阿里巴巴、美團、騰訊三家企業(yè)股價繼續(xù)下降，美團股價兩日跌幅超過20%。類似情況在高層集體學(xué)習(xí)提到反壟斷后再次出現(xiàn)。

兩個涉及反壟斷政策的時點上，互聯(lián)網(wǎng)巨頭股價的普遍下跌，可以看出資本市場對此做出了反應(yīng)。

中南財經(jīng)政法大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟研究院執(zhí)行院長盤和林向《21CBR》記者分析，股價下降，有公眾情緒反應(yīng)的一面，也預(yù)示有野蠻生長紅利將要結(jié)束的一面，如果不遵守規(guī)則，形成壟斷，將導(dǎo)致社會競爭效率下降，監(jiān)管連日來的一系列舉措，將使享受了壟斷紅利這類企業(yè)受到一定的影響，其調(diào)整也需要一定過程。

互聯(lián)網(wǎng)巨頭受到影響的另一面，則對中小企業(yè)未來的發(fā)展帶來利好作用。

鄧志松表示，對于中小企業(yè)而言，這一系列政策規(guī)范具有強大市場力量的平臺的行為，增強了中小企業(yè)在大型平臺面前的談判力，保護其免于大型平臺反競爭行為的損害。

同時，《征求意見稿》還引入“必需設(shè)施”等理論，這可能會給中小企業(yè)帶來更多進入細分市場，更有效地參與競爭的機遇，共享互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展成果。

任重道遠

“應(yīng)當(dāng)說，隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)展壯大，影響力逐漸及于人們衣食住行的方方面面，新型壟斷行為不斷出現(xiàn)，打擊互聯(lián)網(wǎng)巨頭壟斷已是各司法轄區(qū)執(zhí)法者共有的‘默契。”鄧志松說。

在全球化競爭中，盤和林看到，加強反壟斷，不僅是中國建立開放經(jīng)濟體的需要，也是與國際接軌的需要，督促企業(yè)在國際化過程中更加合規(guī)、競爭力更強。

“政府接連釋放反壟斷的信號，也吹響了鼓勵中國企業(yè)到海外投資創(chuàng)業(yè)的號角，激勵它們更多去海外市場拓展?！眲⑿裾f，加強反壟斷執(zhí)法，是希望所有中國企業(yè)都意識到，靠各類限制競爭行為“躺贏”的日子一去不復(fù)返，必須勇于走出國門銳意進取，扭轉(zhuǎn)國內(nèi)無序競爭趨勢。

針對近年來互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)頻發(fā)的各種亂象，部分行業(yè)監(jiān)管層面已采取一定措施。

例如，對企業(yè)進行事后約談，針對相關(guān)法律風(fēng)險提出告誡，要求企業(yè)在食品藥品安全、交通安全、未成年人保護、用戶信息安全、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險上加強合規(guī)管理。

“主管部門的監(jiān)管往往存在滯后性，且囿于執(zhí)法資源瓶頸、處罰力度有限，只能規(guī)范部分個案行為?！眲⑿裾J為，過往的舉措難以將大型互聯(lián)網(wǎng)平臺重新納入市場競爭的有效約束。

正如《征求意見稿》所言，反壟斷執(zhí)法應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變過去在若干領(lǐng)域相對寬松的態(tài)度，與其他行業(yè)一視同仁地開展公平競爭監(jiān)管。

對于強化反壟斷的建議，鄧志松表示，中國應(yīng)當(dāng)加速《反壟斷法》的修訂進程，從法律層面回應(yīng)實踐中的熱點問題，改進此前反壟斷執(zhí)法在威懾力等方面的缺憾。主管部門、執(zhí)法機構(gòu)以及司法機關(guān)也應(yīng)進一步完善反壟斷配套規(guī)范體系，明確執(zhí)法方向，強化執(zhí)法力度;進一步加強對政府行為的公平競爭審查，規(guī)制濫用行政權(quán)力排除、限制市場競爭的行為。

“提高執(zhí)法透明度，是互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)反壟斷執(zhí)法的前提?！眲⑿裾J為，大量的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)是上市公司，需要反壟斷執(zhí)法機構(gòu)及時披露相關(guān)信息。

例如，根據(jù)舉報摸排、核實案源線索、正式立案調(diào)查、現(xiàn)場突擊檢查、召開聽證會、就整改措施征求意見等，都應(yīng)及時披露。如此，便于被調(diào)查企業(yè)及時向資本市場說明反壟斷風(fēng)險和個案進度，借助資本市場的壓力，促使相關(guān)企業(yè)配合調(diào)查、依法申辯。

同時，應(yīng)當(dāng)擴大當(dāng)前的反壟斷執(zhí)法隊伍，提高效能，動員縣市層級的市場監(jiān)督管理局，積極排查本地傳統(tǒng)行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)反壟斷案件的案源線索，協(xié)助上級進行調(diào)查，避免因互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)強化反壟斷執(zhí)法而弱化傳統(tǒng)行業(yè)的反壟斷執(zhí)法。

劉旭分析，當(dāng)從事違反《反壟斷法》的行為變得危險性高、違法成本也高時，經(jīng)營者必然會調(diào)整增長模式：摒棄先盲目“燒錢”獲取用戶、后進行合并的想法，接受監(jiān)管部門監(jiān)管，重視《反壟斷法》合規(guī)，提高經(jīng)營行為法律后果的可預(yù)見性，在資金鏈健康的路徑上開展創(chuàng)新。

具體而言，以技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新提升自身產(chǎn)品質(zhì)量與服務(wù)，贏得更好的聲譽和用戶，積極投資國家大力引導(dǎo)和鼓勵的產(chǎn)業(yè)，例如新基建、“銀發(fā)經(jīng)濟”等。

結(jié)合最高決策層放出的信號，在不久的未來，或許更多的領(lǐng)域都將開展強有力的反壟斷工作，有更大范圍的行業(yè)受到影響。當(dāng)然，對企業(yè)而言，這是挑戰(zhàn)，更是機遇。