楊 平

（成都大學(xué)，四川 成都 610106 ）

時(shí)至今日，我國(guó)PPP 模式正處于發(fā)展初期階段，有著強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭，相比于其他模式的建設(shè)項(xiàng)目管理而言，PPP 模式具有獨(dú)特的公私合營(yíng)特點(diǎn)，因此，備受社會(huì)領(lǐng)域的關(guān)注。同時(shí)，在PPP 模式強(qiáng)勁發(fā)展的背景下，我國(guó)的建設(shè)項(xiàng)目管理水平也有所提升，開(kāi)啟了新的發(fā)展征程。

1 PPP 模式基本概念內(nèi)涵

PPP 模式，英文名為Public-Private Partnership，指的是政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本進(jìn)行合作，于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段常見(jiàn)的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式?；赑PP模式背景下，私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本通過(guò)和政府部門構(gòu)建合作關(guān)系，憑借自身的優(yōu)勢(shì)，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并圓滿的達(dá)成項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)，保證項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)價(jià)值。詳細(xì)來(lái)說(shuō)，廣義概念上PPP 模式是指在政府部門和私營(yíng)單位合作階段，政府讓非公共部門參與到公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)之中，并利用非公共部門所掌握的資源優(yōu)勢(shì)，達(dá)成最優(yōu)的生產(chǎn)目標(biāo)。從狹義概念上來(lái)看，PPP 模式是政府和企業(yè)共同合作，全程參與到項(xiàng)目之中，但政府側(cè)重于項(xiàng)目的中后期管理，在運(yùn)營(yíng)階段參與更多，企業(yè)則側(cè)重于項(xiàng)目前期管理，在科研階段和立項(xiàng)階段參與更為深入。同時(shí)，PPP 模式不僅是一種融資手段，還是一次體制機(jī)制變革，對(duì)新時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。在PPP 模式背景下，能夠?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一定的公共服務(wù)?；赑PP模式帶有的獨(dú)特性特點(diǎn)，因而在新發(fā)展階段備受關(guān)注[1]。近幾年間，隨著我國(guó)相關(guān)政策和法律法規(guī)的出臺(tái)，PPP 模式迎來(lái)了全新的發(fā)展契機(jī)，未來(lái)，PPP模式在地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中必然會(huì)大放光彩，迎來(lái)廣闊的發(fā)展空間。

2 建設(shè)項(xiàng)目管理發(fā)展歷程回顧

總結(jié)來(lái)說(shuō)，建設(shè)項(xiàng)目管理發(fā)展歷程可以歸結(jié)為四個(gè)階段，即：傳統(tǒng)模式、DB 模式、EPC 模式和BOT 模式下的建設(shè)項(xiàng)目管理。

2.1 建設(shè)項(xiàng)目管理于傳統(tǒng)模式下的發(fā)展

作為一種傳統(tǒng)模式，DBB 模式從設(shè)計(jì)階段、招標(biāo)階段和施工階段，依次與業(yè)主、設(shè)計(jì)和施工單位簽訂合同，在落實(shí)全部設(shè)計(jì)工作后，方進(jìn)行招標(biāo)環(huán)節(jié)。同時(shí)，施工人員在具體的項(xiàng)目建設(shè)施工階段，也要以設(shè)計(jì)圖紙為遵循。

2.2 建設(shè)項(xiàng)目管理于DB 模式下的發(fā)展

所謂DB 模式，實(shí)際上就是設(shè)計(jì)——建筑模式，在DB 模式下，承包單位和業(yè)主之間會(huì)簽訂合同，同時(shí)，承包單位在業(yè)主的要求下，開(kāi)展項(xiàng)目設(shè)計(jì)和項(xiàng)目施工工作等。

2.3 建設(shè)項(xiàng)目管理于EPC 模式下的發(fā)展

所謂EPC 模式，實(shí)質(zhì)上就是全承包模式，在全承包模式下，承包商和業(yè)主之間簽訂合同，承包商全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目進(jìn)展階段的設(shè)計(jì)工作、施工工作、材料采購(gòu)工作和項(xiàng)目管理工作等。

2.4 建設(shè)項(xiàng)目管理于BOT 模式下的發(fā)展

所謂BOT 模式，即為建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——轉(zhuǎn)移模式，通俗來(lái)說(shuō)，BOT 模式就是民營(yíng)企業(yè)和國(guó)家政府機(jī)構(gòu)之間存在一定的協(xié)議關(guān)系，此種模式下，國(guó)家政府機(jī)構(gòu)許可企業(yè)在一定的時(shí)間范圍內(nèi)，開(kāi)展項(xiàng)目資金的籌措、項(xiàng)目的管理和項(xiàng)目相關(guān)產(chǎn)品的運(yùn)營(yíng)工作等。

3 PPP 模式下建設(shè)項(xiàng)目管理

3.1 前期準(zhǔn)備工作

作為建設(shè)項(xiàng)目管理前期階段的重要準(zhǔn)備工作，項(xiàng)目發(fā)起和項(xiàng)目準(zhǔn)備至為關(guān)鍵，在PPP 模式下，政府主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目發(fā)起工作，并制定項(xiàng)目具體的工作方案，在項(xiàng)目清單制作階段，考量城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容，同時(shí)，構(gòu)建數(shù)據(jù)庫(kù)，全面記錄相關(guān)信息。最后，在完成項(xiàng)目發(fā)起相關(guān)工作后，政府相關(guān)部門還會(huì)構(gòu)建可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目策劃方案、財(cái)政承受能力論證和物有所值評(píng)價(jià)等，確保項(xiàng)目準(zhǔn)備工作的完善性和全面性[2]。

3.2 招投標(biāo)階段

在項(xiàng)目建設(shè)階段，招投標(biāo)環(huán)節(jié)至為重要，在招投標(biāo)環(huán)節(jié)階段，相關(guān)單位要編制招標(biāo)文件、確定相關(guān)程序和流程，并落實(shí)協(xié)議的簽署工作等。同時(shí)，在招標(biāo)文件和其他協(xié)議的具體編制階段，相關(guān)人員還需明確項(xiàng)目技術(shù)條件和商務(wù)邊界條件等，準(zhǔn)備好所需的法律文件，確保所開(kāi)展的項(xiàng)目契合國(guó)家的法律規(guī)定等。從招投標(biāo)的實(shí)質(zhì)來(lái)看，主要指的是一種競(jìng)爭(zhēng)選擇方式，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)選擇活動(dòng)，確定出最為合理的社會(huì)資本方。在協(xié)議簽署階段，相關(guān)人員要做好協(xié)議的審核工作，并于規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成項(xiàng)目資產(chǎn)的交割工作和審批工作等，最終和項(xiàng)目公司達(dá)成一致，正式簽訂合約[3]。

3.3 項(xiàng)目實(shí)施階段

作為項(xiàng)目實(shí)施階段的主要內(nèi)容，項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)尤為重要。在項(xiàng)目建設(shè)階段，相關(guān)單位在與項(xiàng)目公司正式簽訂合約后，即會(huì)開(kāi)始項(xiàng)目的建設(shè)工作，在具體的建設(shè)階段，主要由政府部門承擔(dān)監(jiān)督管理的責(zé)任，并在全部項(xiàng)目達(dá)成建設(shè)要求后，開(kāi)展驗(yàn)收工作，在政府部門驗(yàn)收合格后，項(xiàng)目方可正式投入運(yùn)營(yíng)。在具體的運(yùn)營(yíng)階段，則由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，項(xiàng)目公司在遵循相關(guān)協(xié)議的基礎(chǔ)上，落實(shí)好項(xiàng)目設(shè)施的維護(hù)工作，并由政府部門進(jìn)行考核，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.4 合同終結(jié)階段

在項(xiàng)目建設(shè)管理的最終階段，就是合同中介階段，在此階段，主要包括項(xiàng)目移交和項(xiàng)目公司解散兩個(gè)重要環(huán)節(jié)。在滿足特許經(jīng)營(yíng)期后，項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)就會(huì)發(fā)生一定的變化，由項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T，也就是項(xiàng)目移交工作。在項(xiàng)目移交過(guò)程中，政府部門需要注意的是，做好項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)狀態(tài)的審核工作，在保證項(xiàng)目能夠?yàn)樯鐣?huì)提供服務(wù)，創(chuàng)造一定的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)效益的前提下，方可完成項(xiàng)目移交。同時(shí)，即可進(jìn)行項(xiàng)目公司的清算工作和解散工作，以合同內(nèi)容和相關(guān)規(guī)定為遵循，項(xiàng)目公司依次開(kāi)展清算和注銷工作，并終止業(yè)務(wù)。

4 基于PPP 模式下建設(shè)項(xiàng)目管理問(wèn)題和解決措施

4.1 PPP 模式下建設(shè)項(xiàng)目管理問(wèn)題

首先，政府部門針對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展階段的自我定位存在偏差。在PPP 模式下，若政府部門于項(xiàng)目管理階段承擔(dān)了本不屬于政府的風(fēng)險(xiǎn)，就很容易在后續(xù)階段出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)，增加政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[4]。其次，未具備完善而全面的管理體系。在PPP 模式下，作為主體單位，政府部門應(yīng)當(dāng)以國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和管理體系為遵頊，科學(xué)開(kāi)展具體的項(xiàng)目建設(shè)管理工作，但由于日前，我國(guó)PPP模式的發(fā)展仍處于初期階段，因此，在法律法規(guī)方面，并不完善，影響政府部門的整體管理工作水平。其三，PPP 模式下建設(shè)項(xiàng)目管理存在融資風(fēng)險(xiǎn)。受多重因素的影響，在PPP 模式下，相關(guān)單位融資成本過(guò)高、融資渠道狹窄和融資規(guī)模較小等，都會(huì)影響到項(xiàng)目的正常開(kāi)展，同時(shí)，在項(xiàng)目進(jìn)展階段，由于單位之間的風(fēng)險(xiǎn)分配往往難以達(dá)成一致，也會(huì)增加項(xiàng)目融資難度，總之，PPP 模式下，項(xiàng)目建設(shè)融資風(fēng)險(xiǎn)較高[5]。

4.2 PPP 模式下建設(shè)項(xiàng)目管理問(wèn)題解決措施

首先，要明確項(xiàng)目管理的整體目標(biāo)和分解目標(biāo)，確保項(xiàng)目管理過(guò)程的連續(xù)性和完整性。一般來(lái)說(shuō)，為最大程度的提升PPP 模式下項(xiàng)目建設(shè)管理的質(zhì)量和效率，相關(guān)單位需重視目標(biāo)管理和過(guò)程管理工作。作為項(xiàng)目經(jīng)理，在項(xiàng)目開(kāi)展的前期階段，即要落實(shí)準(zhǔn)備工作，并依次有序的完成采購(gòu)階段、施工階段、竣工階段、驗(yàn)收階段和運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段的相關(guān)工作等，同時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行階段，相關(guān)部門要明確總體目標(biāo)，并以總體目標(biāo)來(lái)引導(dǎo)項(xiàng)目的進(jìn)行，并將總體目標(biāo)科學(xué)進(jìn)行分解，引進(jìn)PDCA 管理模式，基于建設(shè)階段存在的問(wèn)題，針對(duì)性構(gòu)建解決方案[6]。

其次，構(gòu)建全面而又完整的合同體系，秉持靈活原則，落實(shí)合同管理。一般來(lái)說(shuō)，PPP 模式下的建設(shè)項(xiàng)目往往需要大量的時(shí)間周期方能完成，為了保證在此階段內(nèi)，參與項(xiàng)目的各方主體能夠維系平等的地位和關(guān)系，高效履行和完成自身的工作義務(wù)等，相關(guān)主體單位需要簽訂合同，來(lái)保證項(xiàng)目的協(xié)調(diào)推進(jìn)。若在合同階段引發(fā)爭(zhēng)執(zhí)問(wèn)題，可由協(xié)調(diào)委員會(huì)協(xié)調(diào)各方關(guān)系，圓滿解決爭(zhēng)執(zhí)問(wèn)題，在合同的簽訂階段，相關(guān)單位要深入考核項(xiàng)目實(shí)施情況，確保項(xiàng)目能夠遵循合同內(nèi)容圓滿完成，防范項(xiàng)目?jī)?nèi)容變更、期限變更、股權(quán)變更問(wèn)題的出現(xiàn)，若項(xiàng)目的建設(shè)周期超過(guò)10年，更需要落實(shí)相關(guān)細(xì)節(jié)和變更事宜，明確各方權(quán)責(zé)[7]。

其三，打造利益共享機(jī)制。為保障各方單位的經(jīng)濟(jì)效益，可打造利益共享機(jī)制，在機(jī)制構(gòu)建的具體階段，則要做好各方單位的協(xié)調(diào)管理。在構(gòu)建付費(fèi)機(jī)制階段，要尊重區(qū)域內(nèi)政府和社會(huì)的實(shí)際資本情況，并秉持差異性原則，構(gòu)建分析活動(dòng)，在項(xiàng)目的建設(shè)階段和運(yùn)營(yíng)階段，則要從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)確定維護(hù)、人工、材料等費(fèi)用。同時(shí)，可構(gòu)建財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，針對(duì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目存在的資金缺口，適當(dāng)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，確保預(yù)期收益目標(biāo)的達(dá)成，總之，在項(xiàng)目進(jìn)展階段，要保證各個(gè)單位有著相對(duì)平等的權(quán)益，并能夠利用激勵(lì)機(jī)制，最大程度的調(diào)動(dòng)各方主體的參與欲望[8]。

其四，構(gòu)建監(jiān)督管理機(jī)制。基于PPP 模式背景，于項(xiàng)目管理階段，既要保證項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，還要重視項(xiàng)目的社會(huì)價(jià)值和項(xiàng)目的公益性。因此，可構(gòu)建監(jiān)督管理機(jī)制，確保項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)圓滿達(dá)成，以免在項(xiàng)目進(jìn)展階段，由于缺失監(jiān)督管理，造成審批程序簡(jiǎn)化問(wèn)題的出現(xiàn)，同時(shí)，在有效的監(jiān)督管理機(jī)制下，行政監(jiān)督能力也能夠顯著增強(qiáng)，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督作用，推動(dòng)項(xiàng)目圓滿完成[9]。

最后，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。作為PPP 模式下項(xiàng)目建設(shè)管理的重點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)至為關(guān)鍵。在一般的建設(shè)項(xiàng)目中，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)主要由投資者來(lái)承擔(dān)，但在PPP 模式下，鑒于項(xiàng)目帶有的公私合營(yíng)特點(diǎn)，因此，由雙方共同承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，并明確風(fēng)險(xiǎn)分配。

5 結(jié)束語(yǔ)

總而言之，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的背景下，PPP 模式越來(lái)越受社會(huì)各領(lǐng)域關(guān)注，且發(fā)揮著越來(lái)越重要的價(jià)值。因此，在PPP 模式下的建設(shè)項(xiàng)目管理階段，要從PPP 模式的實(shí)際特點(diǎn)出發(fā)，采取有效措施，強(qiáng)化管理水平，確保項(xiàng)目圓滿完成，推動(dòng)城市穩(wěn)健發(fā)展，進(jìn)而為我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。