●黃澤萱

* 作者單位：中山大學法學院。本文系國家社科基金青年項目“風險行政法視角下的行政決策研究” （16CFX018）的階段性成果。

公共企事業(yè)單位承擔著現(xiàn)代社會重要的公共服務職責，關涉公眾衣食住行的基本需求，這些主體掌握的信息影響著公眾享受公共服務的質(zhì)量。但一直以來，公共企事業(yè)單位因公私混合屬性導致法律地位不明，其信息公開工作長期依附于政府信息公開框架，未受重視且實踐混亂。2019 年新頒布的《政府信息公開條例》修改了公共企事業(yè)單位信息公開的“參照適用”條款，提供了一條全新的制度建構邏輯。這一邏輯轉(zhuǎn)變背后的原因為何，未來又如何在新邏輯下實現(xiàn)公共企事業(yè)單位的信息公開，是當前公共服務供給側(cè)改革與現(xiàn)代化供給體系建構背景下值得探討的新課題。

一、公共企事業(yè)單位信息公開從參照邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管邏輯

2007 年的《政府信息公開條例》（下稱2007 年《條例》）采取的是三元主體框架，分別規(guī)定了行政機關、法律、法規(guī)授權組織以及公共企事業(yè)單位三類主體的信息公開問題。行政機關作為政府信息公開核心主體，適用整部條例的主體部分；法律、法規(guī)授權組織經(jīng)過規(guī)范授權而承擔行政管理職能，應當與行政機關承擔同等的信息公開義務，因此規(guī)定這一主體直接適用本條例。而作為第三類主體的公共企事業(yè)單位，2007 年《條例》要求其信息公開工作參照本條例執(zhí)行，且規(guī)定“具體辦法由國務院有關主管部門或者機構制定”。這一條款包含較多模糊之處——公共企事業(yè)單位的范疇是什么？哪些信息應當公開？“參照”的含義如何理解？是否賦予公共企事業(yè)單位行政訴訟主體資格？具體辦法的制定是否為公共企事業(yè)單位履行信息公開義務的前提？

對于這些尚無答案的問題，實務界和理論界開啟了探索之路，有學者致力于建構主體認定標準；〔1〕參見張昊天：《論公共企業(yè)的信息公開主體資格》，載《交大法學》2016 年第2 期。有學者闡述如何以“公共性”確定公開范圍；〔2〕參見王軍：《公共企事業(yè)單位信息公開：依據(jù)、路徑與標準》，載《中國行政管理》2018 年第11 期。還有學者通過建構“最少存留適用”規(guī)則，解讀公共企事業(yè)單位與條例主體部分之間的“參照”關系。〔3〕參見朱芒：《公共企事業(yè)單位應如何信息公開》，載《中國法學》2013 年第2 期。而法院的實踐則出現(xiàn)立場不一的情況，既有受理以公共企事業(yè)單位為被告的信息公開訴訟案件，也有駁回起訴的案例?！?〕受理的案件如：夏某與中國醫(yī)學科學院北京協(xié)和醫(yī)院信息公開案（（2015）二中行終字第 523 號）；王某訴濟南市天橋區(qū)人民政府不履行法定職責案（（2016）魯行終 1492 號）；不受理的案件如：朱某與溫州市市場監(jiān)督管理局受理行政復議上訴案（（2017）浙03行終253 號）、羅章芝訴成都市錦江區(qū)統(tǒng)一建設辦公室等政府信息公開案（（2016）川01 行終654 號）。

盡管側(cè)重點不同，但上述探索均是在2007 年《條例》第37 條所體現(xiàn)的參照邏輯之下展開的。在這一邏輯下，公共企事業(yè)單位所擔負的職責是原本應由行政機關承擔，但基于效率需求或體制改革需求而通過民營化、授權、外包等方式轉(zhuǎn)移的職能。對該職能的承擔使得公共企事業(yè)單位等同于行政機關，因此應當承擔行政機關的信息公開職責并接受司法監(jiān)督。

然而，2019 年4 月修訂的《政府信息公開條例》（下稱2019 年《條例》）對原37 條進行了一個重大修改。修改后的條文包含兩個新的內(nèi)容：第一，公共企事業(yè)單位的信息公開工作，不再參照條例執(zhí)行，而是“依照相關法律、法規(guī)和國務院有關主管部門或者機構的規(guī)定執(zhí)行”。即意味著有明確的行政立法要求是公共企事業(yè)單位履行信息公開義務的前提。第二，向信息獲取者提供另外一條救濟路徑——公民、法人和其他組織可以向其主管部門申訴，間接否定了已有所實踐的司法救濟路徑。這一修改將舊條例的“等同—參照”邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)樾聴l例的“區(qū)分—監(jiān)管”邏輯。

圖1 新舊邏輯對比

公共企事業(yè)單位是一類介于公權力主體和私市場主體之間，有著特殊混合屬性的主體類別，在法律上如何進行監(jiān)管取決于如何對其進行歸類。相較舊的“等同—參照”邏輯，新的“區(qū)分—監(jiān)管”邏輯將公共企事業(yè)單位作為監(jiān)管對象，使其與作為監(jiān)管主體的行政機關區(qū)分開來，明確了通過行政權而非司法權推進公共企事業(yè)單位信息公開工作的路徑選擇，以及對該主體的信息公開進行“出條例化”而獨立建構的制度發(fā)展方向。這一條文的修改，盡管并不等于多年來的學理探討和司法實踐完全失去意義，但至少意味著公共企事業(yè)單位信息公開制度的建構，需要擺脫此前參照政府信息公開制度的思維慣性，在新的監(jiān)管邏輯下重新搭建其價值體系和實施制度。2020 年12 月國務院制定頒布了《公共企事業(yè)單位信息公開規(guī)定制定辦法》（下稱2020 年《制定辦法》），要求國務院有關主管部門應當制定本領域的公共企事業(yè)單位信息公開規(guī)定。這一項任務如何完成，需要在監(jiān)管邏輯下對哪些主體應當公開信息、公開哪些信息、公眾如何尋求救濟等核心問題進行重新探討。

二、邏輯轉(zhuǎn)向的正當性基礎

對于2019 年《條例》的這一修改，有學者認為偏離了學界和司法機關多年來對參照邏輯的建構和實踐，既不符合制度便利性，〔5〕參見彭錞：《公共企事業(yè)單位信息公開：現(xiàn)實、理想與路徑》，載《中國法學》2018 年第6 期。也不符合世界潮流?！?〕參見彭錞：《公共企事業(yè)單位信息公開的立法定位與制度選擇》，載《環(huán)球法律評論》2019 年第4 期。這一批評有其合理性，但并未觸及制度轉(zhuǎn)向背后蘊含的改革動因與價值選擇。2007 年《條例》采取的混合一體模式并非一種必須延續(xù)的成熟制度選擇，舍棄參照邏輯而改為行政主導模式既具有路徑正當性，亦具有價值正當性。

（一）舊模式的特殊性與過渡性

我國公共企事業(yè)單位信息公開工作最早以政務公開改革的內(nèi)容之一而開始施行，后依托2007 年《條例》踏上法治化道路，確實經(jīng)歷了一段與政府信息公開混同的發(fā)展時期。但這種“混合一體”與“參照執(zhí)行”具有時代特殊性與制度過渡性。

我國原有的公共服務體系實行政府供給制，教育、衛(wèi)生、水、電、汽、公交等公用事業(yè)由國家財政全額支持，在政府主導下由國營、事業(yè)單位等全民所有制單位直接提供，政企不分、政事不分、管辦不分是當時的普遍狀況?！?〕參見成思危主編：《中國事業(yè)單位改革 模式選擇與分類引導》，民主與建設出版社2000 年版，第3-5 頁。至上世紀八九十年代日益出現(xiàn)組織機構僵化、供給效率低下等問題后，國家開始推動改革，〔8〕參見郁建興：《中國的公共服務體系：發(fā)展歷程、社會政策與體制機制》，載《學術月刊》2011 年第3 期。但此時尚處于改革初期，公共服務政府單一供給制的基本屬性尚未改變，承擔公共服務職能的公用事業(yè)單位官方屬性強烈，且部分承擔著行政處罰、行政許可等管理職能，〔9〕參見《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于印發(fā)〈中央機構編制委員會關于事業(yè)單位機構改革若干問題的意見〉的通知》（中辦發(fā)參見〔1996〕17 號）；陳選權、魏永德、齊良如：《對執(zhí)法體制問題的思考》，載《人大工作通訊》1996 年第8 期。與其他公屬性部門未作區(qū)分。在此背景下，我國政務公開制度于20 世紀90 年代在黨內(nèi)推行，最初是由中央紀委作為反腐倡廉的一項重要任務進行部署的。〔10〕《何勇同志在全國政務公開工作經(jīng)驗交流會議上的講話（2004 年11 月19 日）》，載全國政務公開領導小組辦公室編：《推行辦事公開 優(yōu)化公共服務 全國公用事業(yè)單位推行辦事公開制度電視電話會議材料匯編》，中國方正出版社2006 年版，第204 頁。自1996 年中央紀委第六次全會正式提出施行政務公開制度后，黨的十五大、十六大和多次廉政工作會議均強調(diào)該制度，并于2003 年成立由中央紀委、監(jiān)察部牽頭的全國政務公開領導小組?？梢钥闯?，這項工作最早是從加強黨的執(zhí)政能力建設的高度進行部署的，以民主監(jiān)督、反腐和糾風為主要制度目標，指向所有涉及群眾切身利益的部門。因此，在當時政企、政事不分的背景下，公用事業(yè)單位作為反腐倡廉的核心主體之一，包含在黨內(nèi)推行的政務公開制度之中，這種混合一體的安排具有時代特殊性。

2007 年《條例》頒布實施，政府信息公開工作開始踏上法治化進程。上一階段由黨主導的政務公開工作開始轉(zhuǎn)變?yōu)橐試鴦赵簽轭I導的政府信息公開制度，公開主體明確為承擔公共管理職能的行政部門。但條例依然將公共企事業(yè)單位作為第三類主體納入，這種安排具有幾個考量：第一，盡管此時已開始深化公用事業(yè)社會化、市場化改革，〔11〕2008 年中共中央、國務院印發(fā)《關于深化行政管理體制改革的意見》，提出要轉(zhuǎn)變政府職能，加快推進政企分開、政資分開、政事分開。此后，行政體制改革和公用事業(yè)社會化、市場化改革持續(xù)推進，市政供水、供電、供汽、交通等公用事業(yè)逐步實現(xiàn)市場化運作，事業(yè)單位也自2011 年開始加大分類化、公益化、法人化改革力度，企業(yè)與事業(yè)單位之間開始界分，因此2007 年《條例》采用了“公共企事業(yè)單位”的表述，取代了原“公用事業(yè)單位”概念。但鑒于歷史慣性，公共事務均視同國家行政的思維一時難以改變，公眾依然將這一主體視為政府部門，其運作“會直接影響社會穩(wěn)定和群眾對政府的評價”〔12〕《關于印發(fā)干以勝同志在〈政府信息公開條例〉專題培訓電視電話會上的講話和楊學山同志輔導報告的通知》（中紀辦〔2007〕92 號）。，因此在制定信息公開條例時也將該類主體一并納入。第二，改革尚處于起步階段，各地體制不同，無法統(tǒng)一進行市場化評價，依然需要參考政府信息公開的模式?！?3〕同上注。第三，制定《條例》是政府信息公開制度法治化、規(guī)范化的重要一步。即使公共企事業(yè)單位并非行政機關，依托《條例》踏上法治化道路是推動公共企事業(yè)單位信息公開的有益嘗試，可以理解為制度建設初期的“搭便車”選擇。但這一安排無疑具有過渡性與不成熟性，與其說立法者試圖通過“參照”二字搭建公共企事業(yè)單位信息公開制度“入條例化”的橋梁，不如說“參照”二字體現(xiàn)了立法者有意將公共企事業(yè)單位與行政機關進行區(qū)分的意圖，也為下一步的邏輯轉(zhuǎn)向埋下伏筆。

（二）新邏輯的路徑正當性

如果說混合一體模式是改革不穩(wěn)定期的一種實驗性、過渡性安排，2019 年《條例》確立的行政監(jiān)管邏輯則是立法者在檢討過往經(jīng)驗后作出的實施路徑選擇。

從2007 年《條例》的實施情況看，一方面，原有參照邏輯并未獲得一致的認同，導致司法實踐混亂。許多法院認為公共企事業(yè)單位不是適格被告，〔14〕如羅章芝訴成都市錦江區(qū)統(tǒng)一建設辦公室等政府信息公開案（（2016）川01 行終654 號）?；蛞灾鞴懿块T并未制定具體辦法為由拒絕提供救濟，〔15〕如中國鐵路總公司與楊金柱信息公開案（（2016）京01 行終1003 號）、謝國錄訴南陽市人民政府案（（2020）豫13 行初92 號）。因此“參照適用要求的落實情況并不理想”〔16〕后向東：《論我國政府信息公開制度變革中的若干重大問題》，載《行政法學研究》2017 年第5 期。。而另一方面，行政推進路徑是實踐證明行之有效的信息公開推進路徑，在公益慈善信息公開、上市公司信息披露等制度中都取得了較好的成效。而2007 年《條例》實施后公共企事業(yè)單位信息公開制度進展緩慢，根源并非如學者所說的司法審查缺位，而恰是行政監(jiān)管職責的不明確和行政推動力度的不足。條例實施后僅有幾個部委按照條例要求制定了具體辦法，〔17〕2007 年《條例》頒布實施后，僅有交通運輸部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家人口和計劃生育委員會、教育部、衛(wèi)生部、環(huán)境保護部、國家能源局七個部委陸續(xù)制定了本領域公共企事業(yè)單位信息公開具體辦法，另有《國家能源局綜合司關于做好油氣管網(wǎng)設施開放相關信息公開工作的通知》（國能綜監(jiān)管〔2016〕540 號）、《國家鐵路局關于印發(fā)〈鐵路運輸服務質(zhì)量監(jiān)督信息公開辦法〉的通知》（國鐵運輸監(jiān)〔2018〕65 號）涉及公共企事業(yè)單位信息公開。導致大部分公共服務領域的信息公開工作并未實質(zhì)性開展。

從兩條路徑的內(nèi)在屬性看，高效的行政監(jiān)督路徑相比司法路徑具有自身優(yōu)勢，包括更低的維權成本、更明確的公開透明標準、主管部門具有的行政專家型優(yōu)勢等。例如行政權能夠更靈活地把握公共性標準，從而確定公開主體的范疇。而司法監(jiān)督的個案正義模式和司法謙抑態(tài)度會影響公共企事業(yè)單位信息公開的充分實現(xiàn)。例如美國司法所創(chuàng)設的用以認定公法行為的“國家行為”標準，既衍生出眾多指標，導致不同法院作出不同判決，且“向公眾提供電力服務”等行為也可能被排除于公法行為之外，導致公開范圍狹隘。〔18〕參見高秦偉：《對公眾獲取公用企業(yè)信息的法律分析》，載《行政法學研究》2010 年第4 期。而在監(jiān)管邏輯下，由于公共企事業(yè)單位是作為監(jiān)管對象而被施加信息公開要求的，因此可以適當放寬“公共性”的認定標準，也可以由主管部門根據(jù)公眾需求和監(jiān)管必要性而動態(tài)調(diào)節(jié)公開范疇。

也許有人會擔心，行政監(jiān)管邏輯可能產(chǎn)生遁入私法的公法責任逃逸風險。隨著我國行政體制改革和行政職能社會化發(fā)展，政府將一些公共服務職能通過授權、外包和民營化等方式轉(zhuǎn)移給非政府主體，政府因此卸載其公法責任，而這些承擔公共職責的新主體又因其私法屬性而免受公法監(jiān)管，從而產(chǎn)生遁入私法的責任逃逸現(xiàn)象。參考邏輯基于這一擔憂，希望將公共企事業(yè)單位等同于行政機關而施加司法監(jiān)督來確保其應責性。但實際上，新的監(jiān)管邏輯并未減弱，甚至強化了政府公共服務供給的公法義務。在新邏輯下，公共企事業(yè)單位是政府在公共服務供給領域的延伸，其屬性從主體性轉(zhuǎn)向工具性。政府通過規(guī)則建構、組織落實和申訴救濟而實現(xiàn)對公共企事業(yè)單位信息公開工作的持續(xù)監(jiān)管，這意味著政府依然繼續(xù)肩負轉(zhuǎn)移后的公共服務質(zhì)量保障責任，同時信息公開作為一種監(jiān)管工具，也能夠促進政府監(jiān)管職責的履行。

（三）新邏輯的價值正當性

從國家治理層面思考，新邏輯是匹配現(xiàn)代國家公共服務體系建構目標的更優(yōu)選擇。當前政府職能轉(zhuǎn)變、企事業(yè)改革都進入深化階段，公共企事業(yè)單位脫離行政機關的獨立服務主體角色日益清晰，通過供給側(cè)改革而建立現(xiàn)代公共服務供給體系的方向更加明朗。公共企事業(yè)單位的信息公開工作雖依然承擔反腐、糾風的制度目標，但已逐步與轉(zhuǎn)變政府職能、深化公共企事業(yè)單位改革相結合，并往公共服務目錄化、體系化發(fā)展。相比之前的“公共企事業(yè)單位信息公開”提法，2015 年政府信息公開工作要點（國辦發(fā)〔2015〕22 號）轉(zhuǎn)向“公共服務信息公開”的表述，2016 年要點（國辦發(fā)〔2016〕19 號）提出組織編制公共服務事項目錄，2018 年《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》（中辦發(fā)〔2018〕55 號）明確提出完善各級各類基本公共服務標準，創(chuàng)新基本公共服務標準實施機制。2019年《條例》的修改無疑是呼應這一發(fā)展趨勢的有益嘗試，其正當性體現(xiàn)在兩個方面：

1.匹配改革方向。黨的十九大再次強調(diào)“政事分開、事企分開、管辦分離”的原則，這要求公用企業(yè)、事業(yè)單位和政府機關都應當在職責定位、編制管理、運行方式等方面有所區(qū)分，作為主管部門的政府與作為被監(jiān)管對象的運營企事業(yè)單位進一步分離，而非基于公益屬性而將這些主體混同。因此，在現(xiàn)代公共服務供給體系下，政府提供公共服務的主體責任不再是深度參與市場機制，而是強化其促進、引導與監(jiān)管職能；而公共企事業(yè)單位與其他公共服務主體在政府監(jiān)管下履行公共服務的具體供給任務，承擔與其法人屬性相匹配的主體責任，實現(xiàn)責權清晰與合作共治。

2.回應公眾需求。公共服務信息公開的邏輯起點在于公共服務供給的終端感受而非職能來源。公眾對公共企事業(yè)單位信息的需求在于獲取更高質(zhì)量的公共服務，而非基于其與行政機關相似而欲施加公權力監(jiān)管。因此新邏輯可以更好地從監(jiān)督公權利這一政府信息公開目標中脫離，將重點放在如何增進公眾的終端感受，實現(xiàn)公眾獲取公共服務信息的需求。這種需求也會超越公共企事業(yè)單位而指向所有提供公共服務的主體，如慈善機構、社會團體、法定機構、基層群眾性自治組織，乃至市場私主體與個體?！肮财笫聵I(yè)單位”這一臨時性的組合概念也應當加以拆分，更加清晰地考究其中包含的國有企業(yè)、市政公用事業(yè)私企、事業(yè)單位等不同主體的公共服務供給角色與相應職責。這已不是政府信息公開制度所能夠或應當承載的。

遵循這一內(nèi)在價值和目標導向，公共企事業(yè)單位信息公開制度的可欲方向恰恰不是重新“入條例化”，而是“另起爐灶”與“制度升華”。2019 年《條例》的修改初步厘清了與政府信息公開制度的混淆不清，而未來應當從公共服務職能本身的屬性入手，以公共服務質(zhì)量保障目標為導向，超越公共企事業(yè)單位這一主體限定，對所有未承擔公共管理職能但承擔公共服務職能的主體加強監(jiān)管，建構一個涵蓋多元公共服務供給主體的信息公開體系。本文對公共企事業(yè)單位信息公開的制度內(nèi)容進行探討，亦可視為這一體系建構的一個初步嘗試。但需要強調(diào)的是，脫條例化的公共企事業(yè)單位信息公開制度建構不代表不能參考政府信息公開的制度內(nèi)容，如主動公開與依申請公開結合的制度框架、豁免規(guī)則的適用、公共利益衡量等均具有借鑒意義。

三、主體：匹配職能轉(zhuǎn)變方向的身份認定

新邏輯下的制度建構首先需要圍繞“主管部門—監(jiān)管對象”這一對核心主體關系展開。在可樹生與武漢市司法局司法行政管理糾紛案（（2020）鄂01 行終933 號）中，原告向湖北省人民醫(yī)院法醫(yī)精神病司法鑒定所申請公開司法鑒定檔案材料，未獲答復后，依照2019 年《條例》第55 條向其主管部門武漢市司法局提出申訴，在對司法局的處理不滿意后訴至法院。法院認為湖北省人民醫(yī)院法醫(yī)精神病司法鑒定所并非公共企事業(yè)單位，而市司法局對其信息公開亦不具有行政查處職權。該案揭示了這一制度首先需要明確的核心問題，即信息公開的主體是誰？哪些屬于公共企事業(yè)單位？在原有參照邏輯下，學界與法院對主體的身份認定標準主要采用“形式標準+實質(zhì)標準”兩種。在新邏輯之下應當對此思路加以調(diào)整，通過“實質(zhì)性標準+形式化路徑”兩個步驟提供一個清晰的公共企事業(yè)單位的主體范疇，從而搭建起“主管部門—監(jiān)管對象”這一對制度支柱主體關系。

（一）主體認定的實質(zhì)性標準

“公共企事業(yè)單位”并非一個規(guī)范的、通用的法律概念，而僅出現(xiàn)在信息公開領域，〔19〕同前注〔1〕，張昊天文。因此明確這一概念的內(nèi)涵是建構公共企事業(yè)單位信息公開制度的基礎。新舊《條例》僅通過“與人民群眾利益密切相關”、提供“社會公共服務”這兩個修飾定語加以描述。但這兩個定語本身亦屬不確定法律概念，導致長期以來對該主體的內(nèi)涵和外延存在較大的爭議。有學者在參照邏輯之下提出應當考察該組織的行為或從事的活動是否與行政機關具有共同的性質(zhì)?！?0〕同前注〔3〕，朱芒文。還有學者提出運用職權這一核心要素判斷該組織與行政機關之間是否存在功能上的共性。〔21〕同前注〔2〕，王軍文。美國法上為將行政機關概念適用于其他公共服務組織，還會從該組織是否由公共財政劃撥經(jīng)費支持，組織架構是否與行政機關類似等標準進行認定?！?2〕See Lazaridis v. U. S. Dept. of Justice,713 F. Supp. 2d 64（2010）; Rocap v. Indiek, 539 F. 2d 174 （1976）.另參見王軍：《美國行政機關——認定標準及變遷》，上海人民出版社2019 版，第79-83 頁。

這種思路均是通過尋找相似性或關聯(lián)性來證明公共企事業(yè)單位等同于行政機關的正當性。而新邏輯以二者角色分離和職能厘清為改革方向，對“公共企事業(yè)單位”的身份認定應當從其提供公共服務的職能活動屬性入手，從“公共”這一核心定語開展分析。“公共”是指“一定場域多個主體與同一客體之間的關系”〔23〕汪輝勇：《公共事務概念分析》，載《廣東社會科學》2020 年第1 期。，這些主體匯集個體利益形成公共利益。公共事務便是指追求公共利益、關涉全社會公眾的事情，可以用“社會性（公共性）”特征判斷其范疇。公共事務可以區(qū)分為公共秩序和公共服務兩種，前者著重于社會管理以實現(xiàn)公共秩序，后者著重于通過社會給付而提供公共服務產(chǎn)品，因此“給付性（服務性）”是判斷公共服務的特征。國家或其他主體為提供公共服務而建構的產(chǎn)業(yè)或開展的活動稱為公共事業(yè)，當“事業(yè)”以公共為目標，“非營利性”是其應有之義，例如不以創(chuàng)造利潤和為國家積累資金為主要目的的單位被稱為事業(yè)單位。根據(jù)上述“公共事務—公共服務—公共事業(yè)”的基本線索，哪些企事業(yè)單位應當納入信息監(jiān)管的主體范疇之內(nèi)，取決于它是否開展公共事業(yè)活動，提供公共服務以實現(xiàn)公共利益。因此一家企業(yè)或事業(yè)單位所開展的活動符合社會性、給付性和非營利性的特征，則該主體屬于《條例》所規(guī)定的公共企事業(yè)單位的范疇。

圖2 公共企事業(yè)單位實質(zhì)認定標準的理解線索

1.社會性。社會性（公共性）強調(diào)其職能面向公眾不特定人，這些職能具有關涉民生、受益面廣的基本公共屬性，必須滿足公平性、均等化和可及性等基本要求。這一社會性可以有一定的地域和范圍限制，例如一些地方公用企業(yè)或社區(qū)服務單位。但如果這一主體僅提供非基礎性、差異性的服務，如僅提供VIP 病房服務的私立醫(yī)院和僅承接私人項目的科研機構，以及并不面向公眾的行政輔助性事業(yè)單位，可認為其公共性不足而不屬于公共企事業(yè)單位。

2.給付性。公共企事業(yè)單位所承擔的是給付性（服務性）而非權力性職能。公共企事業(yè)單位往往因為壟斷性、不可替代性以及與政府關系親密而產(chǎn)生某種權能。但這種權能區(qū)別于行政權力，不是行政法試圖規(guī)制的公權力與權力濫用問題。這種權能不是履行公共服務的基礎或服務職能的構成要件，而僅是履職的結果，與給付性（服務性）并不沖突。因此2020《制定辦法》第4 條反而把“具有市場支配地位”的公共企事業(yè)單位作為重點適用對象。給付性（服務性）的辨明可作為消極標準，用以排除必須直接適用政府信息公開條例的行政機關和法律、法規(guī)授權組織。

3.非營利性。允許主體追逐私利與公共利益之目標相矛盾，因此公共服務必須是非營利性質(zhì)的，不可追求組織利益最大化。但非營利性與經(jīng)營性并不沖突，也和最終是否盈利無直接關系。大部分公用事業(yè)是收費的，改制后的二類、三類事業(yè)單位也允許自收自支，許多公用企業(yè)可能收益頗豐。經(jīng)營手段僅為了引入市場機制以提高供給效率，但并不改變其非營利性的基本屬性，因此政府會通過補貼而彌補其虧損，也會通過限價而控制其過度逐利。

這三個標準是判斷一個企業(yè)或事業(yè)單位是否應當納入公共服務信息供給主體范疇之內(nèi)的標準。部分單位在司法案件中的答辯理由，如溫州港集團有限公司認為自己是“專業(yè)性強且客戶類型單一的經(jīng)營性企業(yè)”，〔24〕溫州港集團有限公司等訴顏賢童信息公開法定職責案（（2017）浙03 行終2 號）。電信公司認為自己所處行業(yè)“已是多家經(jīng)營競爭局面，客戶也擁有充分的選擇權”〔25〕葛有富訴中國電信股份有限公司鄭州分公司不履行法定職責案（（2012）鄭行終字第330 號）。均不應作為評判標準。

（二）主體認定的形式化路徑

在明確公共企事業(yè)單位的實質(zhì)性認定標準之后，應當以此標準為指導，通過“行業(yè)規(guī)定+主體目錄”的制定對公共企事業(yè)單位的范疇進行清晰、規(guī)范的形式化呈現(xiàn)，從而為個案適用提供一個更為明確、高效的形式認定標準。在原有司法實踐中，法院往往首先根據(jù)形式標準而判斷一個組織是否為公共企事業(yè)單位，主要考察是否屬于2007 年《條例》第37 條所列舉的九個行業(yè)，以及是否具有主管部門頒布的相關具體規(guī)定。當爭議組織無法通過這兩個形式化標準考察，法院往往會直接判決信息申請者敗訴，而不會進一步運用實質(zhì)性標準進行主體認定?？梢?，“公共企事業(yè)單位”概念的內(nèi)涵不清與公開主體范疇不明的問題必須通過形式化路徑來解決。

1.取消行業(yè)類型限制。2007 年《條例》列舉了公共企事業(yè)單位所處的行業(yè)包括“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)境保護、公共交通等”，2019 年《條例》做了微調(diào)但基本相似?！?6〕2019 年《條例》的列舉為“教育、衛(wèi)生健康、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)境保護、公共交通”。這一行業(yè)列舉是否窮盡（“等內(nèi)等”還是“等外等”）？從立法者的態(tài)度看，根據(jù)立法初期權威人士的解釋：“先在這八個行業(yè)內(nèi)開展，是否擴展，在實踐中進一步探索?！薄?7〕同前注〔12〕。而2020 年《制定辦法》第2 條第2款亦規(guī)定要“逐步擴大本辦法適用范圍”。而從地方實踐看，各地所頒布的公共企事業(yè)單位辦事公開辦法也早已突破這種列舉，擴展到民政、金融、法律、殯葬等領域?！?8〕例如《安順市政府辦關于印發(fā)安順市公共企事業(yè)單位辦事公開管理辦法的通知》中的城市管理、金融、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、體育、法律、文化等領域；《福建省民政系統(tǒng)公共企事業(yè)單位信息公開工作實施辦法》中包含“民政服務機構（含兒童福利機構、養(yǎng)老服務機構、救助站、未成年人保護中心、精神病療養(yǎng)院、殯儀館及殯儀服務設施等）、福利彩票發(fā)行中心、各級婚姻登記中心、各級社會組織登記管理中心、各級行政服務中心、康復輔具中心、各級救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對中心”等機構的民政領域。從司法實踐看，也有法院在所列舉的行業(yè)外認可爭議主體的公共企事業(yè)單位屬性?！?9〕如李某訴安陽市勞動能力鑒定委員會辦公室信息公開案 （（2015）安中行終字第131 號）?？梢娺@一“等”字應理解為“等外等”，具有擴展的可能性。在這些列舉行業(yè)之外的主管部門也應當根據(jù)實際情況推動公共企事業(yè)單位的信息公開工作。

2.確立業(yè)務主管部門的信息公開監(jiān)管職責。明確由業(yè)務主管部門履行信息公開監(jiān)管職責，建構“主管部門—監(jiān)管對象”這一對制度支柱關系。公共企事業(yè)單位由于存在公私混合屬性，往往處于一個復雜的監(jiān)管網(wǎng)絡之中，由不同的行政機關施以不同類型的監(jiān)管，如國資委對國有財產(chǎn)的監(jiān)管，登記機關對事業(yè)單位設立的監(jiān)管，物價局對公共產(chǎn)品水電氣定價的監(jiān)管，業(yè)務部門對業(yè)務活動內(nèi)容與績效的監(jiān)管。由誰履行公共企事業(yè)單位信息公開的監(jiān)管職責的爭議已在2019 年《條例》實施后的司法案例中出現(xiàn)。在繆君訴龍巖市衛(wèi)生健康委員會衛(wèi)生行政管理案（（2019）閩08 行終182 號）中，原告在向龍巖市第一醫(yī)院申請信息不得后向龍巖市衛(wèi)健委投訴，但龍巖市衛(wèi)健委并未履行監(jiān)管職責。原告起訴龍巖市衛(wèi)健委，一審法院認為被告對于醫(yī)院拒不提供相關信息的行為并無查處的法定職責，而二審法院推翻了這一結論，認為衛(wèi)健委“作為龍巖市第一醫(yī)院的主管部門，具有依照信息公開相關法規(guī)對不依法履行政府信息公開義務的情形進行調(diào)查處理的法定職責”。在上述“可樹生案”中，法院以缺少相關立法的明確規(guī)定為由拒絕承認司法局應當履行對司法鑒定單位的信息公開監(jiān)督職責。信息公開工作是公共服務的重要內(nèi)容之一，關涉公共企事業(yè)單位的工作績效和業(yè)務質(zhì)量，因此應當由公共企事業(yè)單位的業(yè)務主管部門履行監(jiān)督職責。以“可樹生案”為例，武漢市司法局是全市司法鑒定單位的業(yè)務主管部門，負責指導、監(jiān)督全市的司法鑒定工作，〔30〕根據(jù)武漢市司法局官網(wǎng)公布的單位職責第10 項，該單位“負責擬訂全市公共法律服務體系建設規(guī)劃并指導實施，統(tǒng)籌和布局城鄉(xiāng)、區(qū)域法律服務資源。指導、監(jiān)督全市律師、法律援助、司法鑒定、公證、仲裁和基層法律服務管理工作”。參見 http://sfj.wuhan.gov.cn/zfxxgk/fdzdgknr/jgjj/dwzz/202008/t20200828_1438451.shtml#test，2020 年12 月20 日訪問。該職責理應涵蓋監(jiān)督司法鑒定單位的信息公開工作。

3. 制定行業(yè)規(guī)定與主體目錄。通過制定行業(yè)規(guī)定與主體目錄對公共企事業(yè)單位施加信息公開義務。在2007 年《條例》頒布之后，國務院辦公廳發(fā)布的實施意見要求有關主管部門（單位）在2008 年10 月底前制定關于公共企事業(yè)單位信息公開的實施辦法，〔31〕參見《國務院辦公廳關于〈施行中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》（國辦發(fā)〔2008〕36 號）七（十九）。但該任務并未全部完成。新的監(jiān)管邏輯依賴于行政權作為制度推進動力，因此必須對國務院有關主管部門（單位）施以更加明確的制度落實要求。各主管部門應當根據(jù)社會性、給付性和非營利性三個標準確定其監(jiān)管對象中是否具有公共企事業(yè)單位，如果有，應當制定本行業(yè)的公共企事業(yè)單位信息公開規(guī)定，公布所監(jiān)管的公共企事業(yè)單位目錄并隨著制度實施進行動態(tài)調(diào)整。公開規(guī)定應當盡量以規(guī)章的形式制定，確保其更高的規(guī)范效力。國務院應當對此項任務設定明確的完成期限并監(jiān)督其實現(xiàn)。各個部門的“行業(yè)規(guī)定+公共企事業(yè)單位目錄”的形式化呈現(xiàn)，可以為公眾獲取信息與尋求救濟提供一個清晰的指引，也為日后法院判斷主管部門是否應當履行監(jiān)督職責提供一個明確的形式認定標準。

四、信息：公共服務導向下的范圍重塑

“以公開為原則，不公開為例外”是現(xiàn)代政府信息公開的基本準則。但新邏輯下的公共企事業(yè)單位信息公開工作不能直接適用這一準則。一個組織的運行既有內(nèi)部管理行為也有外部履職行為，而改革后的公共企事業(yè)單位的外部活動亦日益多樣化，既包括非營利的公益活動，也可能包括市場逐利性活動；提供的服務可能是基礎性公共服務、差異性公共服務或定制型私人服務。對于哪些信息應當公開，新舊條例將范圍限定為“提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息”。這一限定如何理解？例如在岳麓書院收費事件中，湖南師大教授倪洪濤等人質(zhì)疑岳麓書院門票收費過高，向湖南大學申請“取得《關于岳麓書院和中國書院博物館門票價格的批復》的呈批報告、2012—2015 年度經(jīng)費預算決算方案、收入使用與管理情況、納稅憑證或完稅證明”等信息?！?2〕參見蔣格偉：《湖南將對岳麓書院門票調(diào)價開聽證會 此前信息公開申請獲答復》，澎湃新聞2019 年1 月15 日報道，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2856135，2020 年12 月20 日訪問。湖南大學是具有信息公開義務的公共企事業(yè)單位，但岳麓書院作為國家重點文物保護單位與國家5A 級旅游景點，這些相關信息是否屬于公開范圍尚需探討。因此，新邏輯下的公共企事業(yè)單位信息公開應當考慮這一主體活動的公私混合屬性，劃定施加行政監(jiān)管的信息公開范圍。

（一）信息公開的積極范疇

2020 年《制定辦法》 列舉了六類應當重點公開的信息，但其內(nèi)在邏輯不夠清晰，范疇不夠明確?！?3〕2020 年《制定辦法》第7 條第2 款：“在確定公開內(nèi)容時，應當堅持既盡力而為又量力而行，重點包括下列信息：（一）與人民群眾日常生產(chǎn)生活密切相關的辦事服務信息；（二）對營商環(huán)境影響較大的信息；（三）直接關系服務對象切身利益的信息；（四）事關生產(chǎn)安全和消費者人身財產(chǎn)安全的信息；（五）社會輿論關注度高、反映問題較多的信息；（六）其他應當公開的重要信息?！惫财笫聵I(yè)單位所履行的公共服務職能是信息監(jiān)管發(fā)揮作用的基本范疇，其中的信息公開作為監(jiān)督、調(diào)控公共企事業(yè)單位履職的工具，扮演著三種核心角色：作為公共服務配套職責的信息公開、作為監(jiān)管工具的信息公開以及作為服務內(nèi)容的信息公開，分別對應著不同的信息內(nèi)容。

1.作為服務配套職責的信息公開范圍。政府信息公開的邏輯圍繞權力監(jiān)督展開，是通過促進公共行政的透明度來增加行政有責性。因此公開的內(nèi)容應偏重于權力運作和行使、國家財政使用以及官員廉潔度相關的信息。而新條例的監(jiān)管邏輯將公共企事業(yè)單位重新定位為公共服務提供者，提供服務相關信息是公眾享受服務的前提條件，因此是公共服務供給的配套職責。《國務院辦公廳關于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》（國辦發(fā)〔2008〕36 號）指出公共企事業(yè)單位要公開的信息內(nèi)容“要以涉及人民群眾切身利益、社會普遍關心的內(nèi)容為重點”，《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發(fā)〔2010〕33 號）及各省市頒布的公共企事業(yè)信息公開辦法都將公開重點定位于“辦事公開”。

可見，公共企事業(yè)單位公開的內(nèi)容首先應當圍繞“公共服務”展開，包括：服務經(jīng)費來源、定價標準與方案、收費標準和依據(jù)等服務成本與價格信息；服務目錄、服務內(nèi)容、服務標準、服務質(zhì)量、保障措施與違諾責任等服務內(nèi)容與質(zhì)量信息；辦理依據(jù)、辦理條件、所需材料、辦理流程、服務對象、繳費方式、辦理地點、辦公時間、辦理時限、服務中斷與修改通知等服務獲取與便民信息；項目工程地址、公共設施、交通工具與水電汽管道等服務載體上應具有清晰標識的使用說明、安全警示、保修救援等公共產(chǎn)品信息；對公眾提問的回答、解惑、指引等互動類信息。除了通過官網(wǎng)、政府統(tǒng)一門戶網(wǎng)站等傳統(tǒng)的靜態(tài)被動方式實現(xiàn)外，服務機構還應該強化短信通知、微信推送與app 實時查詢、操作等動態(tài)主動式的公開機制建設。

2.作為監(jiān)管工具的信息公開范圍。同樣遵循監(jiān)管邏輯，不同的監(jiān)管目標也決定了公開內(nèi)容的不同?！镀髽I(yè)信息公示暫行條例》要求企業(yè)向社會公布注冊登記、備案信息、動產(chǎn)抵押登記信息、股權出質(zhì)登記信息、行政處罰信息等企業(yè)信息，旨在加強市場監(jiān)管，打造良好的營商環(huán)境?！峨娏ζ髽I(yè)信息披露規(guī)定》要求電力企業(yè)、電力調(diào)度交易機構披露有關電力建設、生產(chǎn)、經(jīng)營、價格和服務等方面的信息，在于維護電力市場秩序。而對于公共企事業(yè)單位來說，主要監(jiān)管目標在于防止其過度市場化、偏離公益目的、確保服務質(zhì)量。對于可能折損公共服務質(zhì)量的因素，如機構作風或腐敗問題、權能或市場優(yōu)勢地位的濫用以及違規(guī)違法活動開展等問題是主要監(jiān)管方向，對應的信息公開內(nèi)容則應當側(cè)重于：單位職責、工作職責、人員構成、公共職能部分的財務、資產(chǎn)與經(jīng)費情況、人事招聘信息與結果等機構類信息；重要人事變動、改革方案、決策措施的作出，重點建設項目的方案、標準與招投標等決策類信息；開展活動的法律法規(guī)依據(jù)以及與公眾相關的管理制度、內(nèi)部規(guī)范等信息；所屬主管部門、投訴、復核以及申訴的方法等監(jiān)督途徑信息。例如在岳麓書院收費事件中，“2012—2015 年度經(jīng)費預算決算方案、收入使用與管理情況、納稅憑證或完稅證明”等信息關涉岳麓書院是否充分履行文化傳播與教育的公共服務職責，是公眾和主管部門監(jiān)督其是否偏離公共利益價值目標之工具，因此屬于應當公開的信息。

這一類信息要求建立向主管部門的報送機制和對社會直接公開的機制，且報送后的信息應當納入政府信息，實現(xiàn)與政府信息公開制度的銜接，但公共企事業(yè)單位不可以信息已報送政府有關部門為由免除自身的信息公開義務。例如岳麓書院收費事件中湖南大學作出的信息公開答復稱“呈批報告相應呈送件已分別提交湖南省物價局、湖南省發(fā)改委服務價格管理處，請向相應部門提出信息公開申請”。這一理由難以成立。

3.作為服務內(nèi)容的信息公開范圍。2020 年《制定辦法》規(guī)定公共企事業(yè)單位信息公開的方式“以主動公開為主，原則上不采取依申請公開的方式”。然而，提供公眾所需要的信息是公共服務的應有之義，是公共服務的構成要件。實踐中服務對象以及社會公眾的信息需求具有個性化和多樣化特點，而主動公開制度難以全面滿足這些信息需求。從相關司法案例中可以看出，這些以申請方式索取的信息主要包括被主動公開機制遺漏的信息，如孫陽兵訴中國移動通信集團廣東有限公司深圳分公司信息公開案（（2015）深中法行終字第1222 號）中原告所要求的“中國移動深圳分公司的政府信息公開工作機構的聯(lián)系電話和電子郵箱等內(nèi)容”；未主動公開的單位信息或活動信息，如劉愛軍訴鄭州幼兒師范高等?？茖W校教育行政管理案（（2016）豫01 行終1034 號）中原告要求的“單位2015 年度工作計劃”；以及這些單位掌握的本人信息或第三人信息，如清華大學與劉中鋒信息公開糾紛上訴案（（2017）京01 行終428 號）中原告索要的“本人考博試卷信息”等。在大部分案件中，公共企事業(yè)單位對于這些信息申請直接不予答復，可能是受舊條例規(guī)定模糊之影響，均未正視自身的信息提供者身份，認為自己不是行政機關，不承擔政府信息公開職責。

為滿足不同人的差異化信息需求，解決主動公開的信息不全面等問題，監(jiān)管邏輯下應當重新建構其公共服務信息公開主體身份。公共企事業(yè)單位應當建立依申請公開制度，指定專門部門或?qū)Ｈ素撠熜畔⒐_受理和答復，同時向社會公開申請信息的方法、所需材料、辦事期限、申訴辦法等信息，確保依申請公開程序具備可操作性。除非明確屬于下文探討的消極范疇，否則應當將信息視為公共服務的內(nèi)容之一而滿足公眾需求。

（二）信息公開的消極范疇

公共企事業(yè)單位信息公開的消極范疇是指依法可以不予公開的信息范圍，其中既包括公共企事業(yè)單位因特殊職能屬性而帶來的排除范圍，也包括與傳統(tǒng)政府信息公開相似的豁免范疇。

1.非公共服務供給過程的其他業(yè)務信息。由于公共企事業(yè)單位的業(yè)務多樣性，若屬于非“提供公共服務過程中制作、獲取的信息”，則可以不予公開?！?4〕但不排除公共企事業(yè)單位基于其他法律關系而承擔的信息公開義務，例如證券發(fā)行人根據(jù)《中華人民共和國證券法》所應當履行的信息披露義務。這一范圍如何劃定？2007 年《條例》過于簡潔的表述導致法院缺少認定標準，例如在賈友寶、中國移動通信集團山東有限公司青島分公司案（（2017）魯02 行終356 號）中，一審、二審法院均認為“對于原告本案申請的信息，因沒有相關主管部門對信息公開范圍予以明確規(guī)定，本著審慎的態(tài)度，法院無法將該等信息認定為被告‘提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息’”。而在少數(shù)司法案例中，雖有法院展開論述但并不深入，如在徐賓訴天津濱海新區(qū)響螺灣公共事業(yè)發(fā)展有限公司案（（2015）二中行終字第243 號）中，法院認為信息是不具有社會性的自身業(yè)務過程中產(chǎn)生的信息；在朱某與溫州市市場監(jiān)督管理局受理行政復議上訴案（（2017）浙03 行終253 號）中，法院認為“開展業(yè)務時雙方為平等主體，接受的是民事委托”，因此不予公開。

判斷是否屬于提供公共服務過程之外的消極范疇，可以從業(yè)務屬性、關系屬性和行為效果三個方面加以分析。首先，看開展的業(yè)務是否為公共企事業(yè)單位在承擔公共服務職能之外所開展的自身業(yè)務，如食藥檢驗檢測院接受第三方委托出具的檢測意見便不屬于公開范圍。其次，看雙方是否為平等的民事合同關系，公共企事業(yè)單位在此業(yè)務過程是否具有可利用的市場權能優(yōu)勢。若雙方平等則可排除于公開范圍之外。此處應注意的是不可僅因公眾與公共企事業(yè)單位以民事合同關系建立服務買賣關系而視為消極范疇?，F(xiàn)代公共服務供給如水、電、通訊套餐等往往會簽訂民事合同約定雙方權利義務，但作為標的物的商品依然具有公共服務產(chǎn)品之屬性，所簽訂的合同也是消費者無法更改的格式合同。最后看該業(yè)務是否會影響公共服務供給內(nèi)容和質(zhì)量，是否會對公共利益帶來影響。如電網(wǎng)公司的電網(wǎng)工程建設項目，其選址方案等相關決策會影響公共利益，理應向公眾披露，而與工程建設方的委托合同、資金流水等信息則可排除。

2.與其他利益相沖突的豁免類型。政府信息公開的豁免類型主要包括國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私與“三安全一穩(wěn)定”，以及內(nèi)部性、過程性信息。公共企事業(yè)單位的信息公開同樣面臨這些利益沖突，還應當增加考慮產(chǎn)業(yè)安全、個人信息保護等問題。當公開與其他價值相沖突時，可以通過援引豁免規(guī)則而拒絕公開。

其中，公用企業(yè)的信息公開可能會面臨與商業(yè)秘密的較強沖突，但應當考慮公用企業(yè)享有的政策優(yōu)勢和壟斷優(yōu)勢，對商業(yè)秘密豁免的適用嚴格對待，與公共利益充分衡量。適用國家秘密豁免時，由于公共企事業(yè)單位的給付職能區(qū)別于行政機關的行政管理職能，因此應當更嚴格依法適用，可要求提供由行政機關出具的定密證明或其他證明。適用個人隱私豁免的，應當提供征求第三方意見的證明，同時兼顧個人信息保護的需求。內(nèi)部性、過程性信息如人事管理、未確定的政策方案、內(nèi)部會議紀要等，利益衡量重點在于考察內(nèi)部性信息是否會直接影響公共服務的獲取與質(zhì)量。如在夏欣訴中國醫(yī)學科學院北京協(xié)和醫(yī)院政府信息公開案（（2015）二中行終字第1551 號）中，申請人要求公開協(xié)和醫(yī)院藥房相關的處理流程、所依據(jù)的規(guī)范以及說明書的處理方法等信息，法院認為這屬于日常工作中對藥房進行規(guī)范管理制作的內(nèi)部管理信息。但本文認為，考慮藥房管理會直接影響醫(yī)療服務質(zhì)量，應當屬于提供公共服務過程中的信息。

五、救濟：行政路徑下的申訴制度建構

（一）“陌生的”行政申訴制度

舊邏輯在對政府信息公開制度進行參照之后，試圖基于公共企事業(yè)單位的公法義務而賦予其行政訴訟主體資格，并將司法權作為最終的權利救濟和制度監(jiān)督保障途徑。新的監(jiān)管邏輯放棄了司法救濟路徑，要求主管部門通過建立申訴救濟制度維護公眾的知情權利。

然而，從條例修改后的實踐看，目前無論是當事人、行政機關還是法院都對行政申訴這一新機制頗為陌生。在謝國錄訴南陽市人民政府案（（2020）豫行終1455 號）中，當事人將申訴理解為復議，在訴訟辯論中引用這一申訴新條款作為提起復議的依據(jù)。在上述“可樹生案”中，被告司法局在受理申訴后并未履行監(jiān)管職責，而是將申訴申請視為政府信息公開申請，對信息是否屬于應當公開的政府信息作出答復。而在該案以及上述“繆君案”中，法院都表現(xiàn)出對審查主管部門是否具有申訴處理職責的陌生感。這一現(xiàn)象的根源在于，相比其他救濟制度，行政申訴制度是我國多元糾紛解決機制中存在感最低、規(guī)范性最差的救濟路徑。

申訴是指公民對國家機關或其他組織的某種決定或行為不滿而提出的意見或要求，該制度源于我國《憲法》第41 條的規(guī)定，〔35〕《中華人民共和國憲法》第41 條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”并衍生出司法申訴、公務員申訴和行政申訴三大類。行政申訴是指公民認為行政機關或其他組織存在違法失職行為或認為其侵犯自身權益后向有權行政機關提出意見或要求。這一機制具體散見于不同的立法之中，如《行政處罰法》第54 條規(guī)定的對行政處罰決定不滿的申訴，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第22 條規(guī)定的消費者對產(chǎn)品質(zhì)量不滿的申訴，《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》第22 條規(guī)定的企業(yè)對于非法干預和侵犯企業(yè)經(jīng)營權的行為可以提出申訴等。

區(qū)別于司法申訴和公務員申訴，行政申訴制度具有便捷化行政救濟屬性，與投訴、檢舉具有相似性和交叉性，且存在制度定位不清、程序不規(guī)范、不透明等問題，與復議、訴訟、信訪等其他救濟途徑的關系不明。在新邏輯之下，要確保這一救濟路徑的功能發(fā)揮，關鍵在于明確行政申訴制度與行政訴訟的關系，并進行具體的制度設計。

（二）行政申訴與行政訴訟的關系

2019 年《條例》規(guī)定“公民、法人和其他組織可以向其主管部門申訴，后者應及時調(diào)查處理并告知處理結果”，明確了行政申訴作為公共企事業(yè)單位信息公開救濟程序的基本定位，但也帶來與2007年《條例》實施后已有所實踐的行政訴訟的關系不明問題。而2020 年《制定辦法》第8 條規(guī)定的“以向各級主管部門申訴為主，原則上不包括申請行政復議或者提起行政訴訟”的表述并未清晰回答這一問題，模糊的表述反而可能帶來實踐混亂。

1.申訴是否替代訴訟？2019 年《條例》第55 條的規(guī)定，是否意味著排除了行政訴訟救濟路徑，還是新添了一種救濟機制？從最高院的態(tài)度看，公共企事業(yè)單位一直未被認可為行政訴訟適格被告。在2007 年《條例》頒布之后，無論是2010 年最高法院發(fā)布的《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，還是2018 年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》均未對公共企事業(yè)單位的主體資格加以認可。從2019 年《條例》修訂之前的司法實踐看，公共企事業(yè)單位信息公開爭議案件的勝訴率極低；〔36〕據(jù)學者統(tǒng)計，信息申請人的行政訴訟勝訴率僅為 24%。參見彭錞：《公共企事業(yè)單位信息公開的審查之道：基于108 件司法裁判的分析》，載《法學家》2019 年第4 期。在修訂之后可查的判決書中，幾乎所有法院均以公共企事業(yè)單位不是適格被告而駁回起訴?！?7〕截至2020 年12 月20 日，在北大法寶搜索引用2019《條例》第55 條的司法案件49 個，經(jīng)人工篩選以公共企事業(yè)單位為被告或復議被申請人的行政案件17 個，其中16 個案件的法院均認為公共企事業(yè)單位的信息公開行為不屬于2019 年《條例》所調(diào)整的對象，相關糾紛不屬于行政復議、行政訴訟受案范圍。僅在王武軍與中國移動通信集團河南有限公司安陽市湯陰分公司信息公開糾紛案（（2018）豫05 行終158 號）中，再審法院引用2019 年《條例》第55 條，認為“湯陰移動公司作為公共服務的提供者，應當對其制作、獲取的信息進行公開”，判決中國移動湯陰分公司應當作出信息公開答復。因此，應當理解為直接以公共企事業(yè)單位為被告的行政訴訟路徑已阻斷。

也許有學者會視為遺憾，但實際上，即使在申請人勝訴的案件中，法院幾乎不會直接判決公共企事業(yè)單位公開申請人索要的信息，而僅會判決公共企事業(yè)單位重新作出答復，公共企事業(yè)單位后續(xù)可以通過援引其他豁免理由不予公開，救濟效果大打折扣。若申訴制度能夠?qū)⒁蠊财笫聵I(yè)單位直接公開信息作為其中一種審理裁決類型，其救濟性反而大于行政訴訟。

2.是否應當將申訴設置為訴訟前置程序？有學者提出為了再次將公共企事業(yè)單位信息公開“入條例化”，可通過修法將申訴設置為復議或訴訟的前置程序，當申請人對申訴處理結果不服時，可以對處理申訴的主管行政機關提起復議或訴訟。〔38〕同前注〔5〕，彭錞文。然而，為提高救濟程序的效率性和自主性，無特定必要時一般不宜隨便設置前置程序。例如勞動爭議需經(jīng)過勞動爭議調(diào)解和仲裁后方可起訴，其背后的緣由在于勞資關系的和諧價值與我國混合勞動制度的復雜化、專業(yè)化；根據(jù)土地管理相關法律法規(guī)，協(xié)調(diào)和裁決本是對征地補償標準申請行政復議的必經(jīng)前置程序，但裁決前置程序已取消，協(xié)調(diào)程序在實踐中一般也靈活處理?！?9〕根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25 條第3 款：“……對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施?！钡秶鴦赵悍ㄖ妻k公室關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》（國法〔2011〕 35 號）取消了裁決前置程序，規(guī)定“被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對有關市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政復議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級地方人民政府提出申請?！币虼?，將行政申訴設計為行政復議和訴訟的前置程序，缺少制度必要性，只會降低救濟效率與公民自主選擇權。此外，從條例制定者的立法意圖看，對申訴程序的規(guī)定本身便體現(xiàn)出排除訴訟的立法動機。若有意再次“入條例化”，則直接規(guī)定其可訴即可，無需以申訴制度作為橋梁。

3.申訴結果是否可訴？在2019 年《條例》修改至今僅可查得的一個案件中，原告向東莞理工學院申請公開后向省司法廳申訴，對申訴結果不滿后向教育部提出復議，對復議結果不滿后起訴。一審、二審法院均認為教育廳的申訴處理行為不可復議，也不可訴訟?！?0〕參見王達福訴中華人民共和國教育部行政案（（2020）京行終4636 號）。由于單一案件尚無法得出確定結論，要探究司法機關的態(tài)度，可參考與此制度最為接近的教師申訴制度?！督處煼ā返?9 條規(guī)定了教師對學?；蛘咂渌逃龣C構侵犯其合法權益的，或者對學?；蛘咂渌逃龣C構作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，但并未對后續(xù)救濟做出規(guī)定?！?1〕《國家教育委員會關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》對此作出了細化：“申訴當事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機關隸屬的人民政府申請復核。其申訴內(nèi)容直接涉及其人身權、財產(chǎn)權及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟?！痹撘?guī)定明確了申訴的后續(xù)維權方式是復核，但對于復議和訴訟的條件，以及對不受理決定不服的后續(xù)維權方式，這一規(guī)定卻存在模糊性，導致在不同案件中法院的處理方式不一。在司法實踐中，部分法院承認申訴結果的可訴性，對主管部門處理申訴的合法性、合理性進行實體審查后做出判決，例如在徐鏡深等訴東莞市教育局等教師糾紛案（（2016）粵19 行終126 號）中，法院確認了申訴處理的合法性和合理性；在羅某某訴成都高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)社會事業(yè)局教育行政裁決糾紛案（（2005）高新行初字第23 號）中，法院認為社會事業(yè)局受理羅某某行政申訴后，未按照規(guī)定對案件“進行全面調(diào)查核實”，因此判決主管部門敗訴。但在較多案件中，法院認為只有屬于行政訴訟受案范圍才可起訴，因此以申訴處理結果對公民、法人或者其他組織權利義務不產(chǎn)生實際影響，或原爭議并未侵犯申訴人的人身權或財產(chǎn)權為由駁回起訴。〔42〕如陳玲訴天津市教育委員會撤銷行政復議申請不予受理決定案（（2014）津高行監(jiān)字第0040 號）、劉齊巍訴教育部教育行政管理案（（2018）京行終1641 號）。可見，對于申訴結果是否可訴的問題，若立法規(guī)定模糊，未來很可能會出現(xiàn)不同的司法實踐。建議區(qū)分情況對此問題進行明確。由于條文已明確規(guī)定了主管部門受理申訴的職責，因此拒絕受理申訴屬于行政不作為，應具有可訴性；而為避免制度重疊與程序空轉(zhuǎn)，建議明確申訴處理行為的不可訴性，并將制度重點轉(zhuǎn)移到如何完善申訴制度上來。

（三）信息公開申訴的制度設計

行政申訴相較行政訴訟具有行政專業(yè)性強、便捷程度高、成本低等優(yōu)勢，但前提是該制度應當具有科學規(guī)范的制度設計，能夠為信息申請人提供有效的救濟。2020 年《制定辦法》第8 條第2 款要求各級主管部門應當建立專門工作制度處理公共企事業(yè)單位信息公開申訴，這一專門工作制度應當從以下幾個方面進行建構：

1.確定申訴受理機構。每個主管部門都應當確定明確的機構或人員處理信息公開申訴，可由內(nèi)部法制機構或法制工作人員負責，有條件的部門可以建立專門委員會，如公務員、事業(yè)單位申訴制度中設立的申訴公正委員會，由主管部門業(yè)務人員、法制人員、行業(yè)代表和法律專家組成。

2.建構科學的申訴程序。明確受理申訴的提出期限、應提交的材料、受理審查規(guī)則、審理規(guī)則和期限、審理結果與執(zhí)行。其中，可規(guī)定直接要求公共企事業(yè)單位公開信息的審理裁決類型，體現(xiàn)申訴制度相較于行政訴訟的優(yōu)勢。

3.完善申訴前后制度銜接。若確定申訴不作為復議和訴訟的前置程序，則必須豐富申訴程序，完善其前后制度銜接，兼顧效率與公平?！妒聵I(yè)單位工作人員申訴規(guī)定》設計的程序為“原單位復核+主管部門申訴+上級部門再申訴”，《蘇州市教師申訴辦法》設計的程序為“主管部門申訴+上級人民政府復核”。針對申訴機構不受理的情況，建議按照行政不作為處理，規(guī)定“申訴機構不履行職責，無正當理由不受理、處理申訴申請的，申訴人可向法院提起行政訴訟”。針對申訴人對申訴處理決定不服的情況，建議規(guī)定“申訴人可以在收到?jīng)Q定書十日內(nèi)向申訴機構的上一級部門或同級人民政府申請復核” 。

4.增加申訴制度的公正性與透明度。同樣作為救濟制度，申訴相較于司法救濟的劣勢在于其程序的內(nèi)部性、封閉性，致使其公正性受到質(zhì)疑。建議增加申訴透明度，由各主管部門公開本部門的申訴規(guī)則、監(jiān)管的公共企事業(yè)單位名單、每年的申訴數(shù)據(jù)，并參照司法公開制度建立申訴決定書數(shù)據(jù)庫，將這部分信息納入政府信息公開制度，接受社會監(jiān)督。

六、結語

2019 年《條例》修改了原第37 條公共企事業(yè)單位信息公開工作的“參照適用”條款，將制度建構的參照邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管邏輯。參照邏輯采取等同思路，基于公共企事業(yè)單位承擔的公共職能而將其等同于行政機關；而新邏輯建立在二者區(qū)分的思路上，將公共企事業(yè)單位作為監(jiān)管對象，使其與作為監(jiān)管主體的行政機關區(qū)分開來，并將行政權而非司法權作為主要的制度推動力。從短期來看，國務院有關主管部門應當盡快制定本領域的公共企事業(yè)單位信息公開規(guī)定，明確這一主體的范疇、信息公開的內(nèi)容以及申訴救濟的制度細節(jié)，實現(xiàn)行政權監(jiān)管下的有效實施；而從長期看，應當從公共服務職能本身的屬性入手，以公共服務質(zhì)量保障為目標導向，在新邏輯下建構一個涵蓋多元公共服務供給主體的信息公開體系。