●金 夢(mèng)

一、問題的提出

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是我國憲法序言中貫徹新發(fā)展理念的重要組成內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告指出，“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”?！?〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017 年10 月28 日，第3 版。我國地域廣袤遼闊，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題長期存在，區(qū)域發(fā)展機(jī)制亟須逐步建立、健全和完善。區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)力度、公共服務(wù)一體化程度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同性等都有待提升和加強(qiáng)。中共中央國務(wù)院在《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》中指出，健全區(qū)域發(fā)展保障機(jī)制，建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系。統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展尤其是法治發(fā)展，建立區(qū)域法治協(xié)同發(fā)展的創(chuàng)新機(jī)制，首先要從區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的建立健全和制度規(guī)范著手。與司法活動(dòng)具有的終局性相比，立法活動(dòng)具有延續(xù)性，其具有待續(xù)的性質(zhì)。區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)該在現(xiàn)有立法理論與實(shí)踐的范疇中進(jìn)行。協(xié)同立法理論并不是缺失，而是有待接續(xù)和挖掘的立法理論富礦。

區(qū)域協(xié)同立法是推動(dòng)新時(shí)代法治發(fā)展和進(jìn)步的重大戰(zhàn)略舉措。目前，學(xué)術(shù)界既有圍繞協(xié)同治理、區(qū)域法治、法治協(xié)同發(fā)展等問題進(jìn)行的宏觀基礎(chǔ)理論研究，又有聚焦京津冀地區(qū)、長江三角洲區(qū)域和粵港澳大灣區(qū)的中觀立法理論和實(shí)踐建議。〔2〕參見賴先進(jìn)：《國家治理現(xiàn)代化場景下協(xié)同治理理論框架的構(gòu)建》，載《黨政研究》2020 年第3 期；燕繼榮：《協(xié)同治理：社會(huì)管理創(chuàng)新之道——基于國家與社會(huì)關(guān)系的理論思考》，載《中國行政管理》2013 年第2 期；戴小明：《區(qū)域法治研究：價(jià)值、歷史與現(xiàn)實(shí)》，載《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2020 年第1 期；倪斐：《地方法治概念證成——基于治權(quán)自主的法理闡釋》，載《法學(xué)家》2017 年第4 期；公丕祥：《法治發(fā)展的區(qū)域分析—— 一種方法論的討論》，載《法學(xué)》2018 年第5 期；陳光：《論區(qū)域法治競爭視角下的地方立法協(xié)調(diào)》，載《東方法學(xué)》2019 年第5 期；焦洪昌、席志文：《京津冀人大協(xié)同立法的路徑》，載《法學(xué)》2016 年第3 期；石佑啟、陳可翔：《粵港澳大灣區(qū)治理創(chuàng)新的法治進(jìn)路》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2019 年第11 期。這些研究關(guān)注的重點(diǎn)大多在于協(xié)同立法的合法性證成、具體領(lǐng)域的立法協(xié)同和區(qū)域法律法規(guī)的沖突與解決機(jī)制等方面?，F(xiàn)有的立法協(xié)同理論研究和實(shí)證分析并沒有關(guān)注到立法者在區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制構(gòu)建中的重要作用。而就協(xié)同立法理論的研究現(xiàn)狀來看，現(xiàn)有研究鮮有從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究進(jìn)路，尤其是運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，基于先存的心智構(gòu)念（preexisting mental constructs）的制度變遷理論分析協(xié)同立法機(jī)制建構(gòu)的制度動(dòng)因并給出詳細(xì)具體的建構(gòu)方案，更沒有從立法者的視角觀照協(xié)同立法的主體性限制和多樣訴求。立法者是推動(dòng)法律制度變遷的重要力量，在區(qū)域一體化發(fā)展的背景下，區(qū)域協(xié)同法治機(jī)制的建構(gòu)需要立法者主觀能動(dòng)性的積極發(fā)揮。人作為法律關(guān)系的主體在區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的構(gòu)建中發(fā)揮著重要作用，由立法者主導(dǎo)的立法過程深受立法者認(rèn)知能力和心智水平等因素的影響。鑒于此，本文嘗試從區(qū)域協(xié)同立法者的視角切入，探討區(qū)域協(xié)同立法面臨的主體性局限和突出問題，運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的制度變遷理論分析在區(qū)域協(xié)同立法過程中，區(qū)域內(nèi)的不同主體進(jìn)行立法博弈和制度合作的深層次原因。通過聚焦立法者的心智構(gòu)念是法律制度變遷的重要影響因素，以期能夠從智識(shí)基礎(chǔ)和立法倫理層面完善區(qū)域協(xié)同立法的相關(guān)理論，從而助益于區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的構(gòu)建。

二、區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制建構(gòu)中立法者心智的作用

立法即為達(dá)成一種現(xiàn)實(shí)秩序而由正式政治機(jī)關(guān)依憑包括社會(huì)背景、政治理想、歷史經(jīng)驗(yàn)等在內(nèi)的“ 前見” 續(xù)造并通過語言向社會(huì)輸入公共規(guī)范的活動(dòng)，因而立法從本質(zhì)上來說又是一項(xiàng)未完待續(xù)的活動(dòng)?！?〕參見周赟：《論立法的待續(xù)本質(zhì)——從用法者角度看立法的本質(zhì)》，載《哲學(xué)研究》2014 年第6 期。立法的待續(xù)特質(zhì)在司法活動(dòng)中得以延續(xù)，所立之法的良善既是對(duì)立法者提出的道德要求和倫理標(biāo)準(zhǔn)，又是達(dá)到善治的前提條件，可以說立法者肩負(fù)著良法善治的雙重使命。協(xié)同立法具有立法待續(xù)的明顯特質(zhì)，在立法權(quán)下放至設(shè)區(qū)的市一級(jí)人大及其常委會(huì)之后，協(xié)同立法面對(duì)地方立法權(quán)的競合關(guān)系，其重點(diǎn)是要打破區(qū)域內(nèi)不同立法主體的權(quán)限范圍和制度藩籬，將地域上相鄰的行政區(qū)域通過確定的法律范式凝聚成統(tǒng)一的規(guī)則整體，從法治層面打造成具有影響力的城市群，從而謀求更高效、更集約型的發(fā)展。區(qū)域協(xié)同立法者是區(qū)域內(nèi)層級(jí)相同的立法機(jī)關(guān)所組成的立法共同體，由人組成的協(xié)同立法機(jī)關(guān)同樣具有人性的弱點(diǎn)，立法者的心智構(gòu)念影響協(xié)同立法機(jī)制的構(gòu)建，并在主客觀因素上造成協(xié)同立法存在著諸多的問題和困難。

（一）立法者心智水平會(huì)導(dǎo)致立法能力的主觀局限

立法者是立法理論中的核心概念和議題，立法者是一個(gè)多元的概念，具有發(fā)散的多維指向性。立法者是主權(quán)者，是擁有最高智慧的理性人，是具有超群知識(shí)和智慧的賢明。關(guān)于立法者，盧梭明確地指出，要為人類制定法律，簡直需要神明。這種神明擁有能通達(dá)人類的種種感情而自己又不受任何一種感情影響的最高智慧?！?〕參見［法］盧梭：《社會(huì)契約論》，李平漚譯，商務(wù)印書館2011 年版，第44 頁。立法者在一切方面都是國家中的非凡人物，其必須抽掉人類固有的不受理性約束的力量，才能賦予他們本身之外的并非靠別人幫助便無法運(yùn)用的力量?！?〕參見史彤彪：《西方法治思想精義》，黑龍江教育出版社2019 年版，第479 頁。作為立法者，其不僅僅要擁有最高的智慧，更要有不變的理性?！傲⒎?，不像通常理解的那樣，是人力所能做到的事情。不變的理性才是真正的立法者，理性的指示才是我們應(yīng)該研究的?！薄?〕［英］威廉·葛德文：《政治正義論》，何慕李譯，商務(wù)印書館1980 年版，第150 頁。葛德文所言的不變的理性本質(zhì)上還是指向人所具有的最高智慧形態(tài)，變與不變都是相對(duì)意義上的概念。在現(xiàn)代法治國家中，主權(quán)在民，由人民經(jīng)過法定程序選出的代議機(jī)關(guān)行使立法權(quán)，立法者不是居于高處的理想賢明，而是民意的最終代表者和行使者。

立法者必須具備立法活動(dòng)所要求的理性，需要對(duì)國家的制度運(yùn)作、社會(huì)的生活秩序和民眾的利益訴求有深刻的理解和認(rèn)知。協(xié)同立法者是根據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)政策文件設(shè)置的一定區(qū)域，按照區(qū)域一體化的發(fā)展規(guī)劃要求，在本區(qū)域內(nèi)享有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)。區(qū)域立法者并不具有完整的法律涵義，不是正式的法律概念，但是在區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中，區(qū)域立法者擔(dān)負(fù)著將區(qū)域發(fā)展規(guī)劃轉(zhuǎn)化成法律規(guī)劃，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)使區(qū)域協(xié)同行為有法可依，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供法治保障的重要職責(zé)。相對(duì)于中央立法和地方立法而言，協(xié)同立法者需要在央地立法權(quán)限中尋找合法性空間和立法權(quán)平衡，需要從憲法和法律層面找到立法依據(jù)和立法理由，更需要統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的立法規(guī)劃和立法程序。

人的心智是擁有一種理性的情感的力量、技能和能力安排，其展示在思考、感覺和行動(dòng)過程中?！?〕參見［美］邁克爾·帕爾多、丹尼斯·帕特森：《心智、大腦與法律：法律神經(jīng)科學(xué)的概念基礎(chǔ)》，楊彤丹譯，浙江大學(xué)出版社2019 年版，第53 頁。心智是心理和智識(shí)的表現(xiàn)，是一個(gè)人進(jìn)行感受、理解、判斷、選擇、想象和推理等各項(xiàng)思維能力的總和，這些思維能力用來指導(dǎo)人的實(shí)踐活動(dòng)。認(rèn)知科學(xué)是追求人類心智和認(rèn)知本質(zhì)的哲學(xué)傳統(tǒng)，探求人腦產(chǎn)生有意識(shí)心智的功能和物理機(jī)制，并且具有探索人類心智功能如何實(shí)現(xiàn)的工程技術(shù)傳統(tǒng)?！?〕參見劉曉力：《哲學(xué)與認(rèn)知科學(xué)交叉融合的途徑》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2020 年第9 期。在認(rèn)知科學(xué)中，感性認(rèn)識(shí)的感覺、知覺和表象屬于心理學(xué)的范疇，而理性認(rèn)識(shí)的概念、推理和判斷則屬于邏輯學(xué)的范疇，心理和邏輯是人類心智的兩種基本狀態(tài)，也是人類認(rèn)知的重要通道，心理過程和邏輯過程在人的大腦中統(tǒng)一協(xié)作、密不可分?！?〕參見蔡曙山主編：《人類的心智與認(rèn)知——當(dāng)代認(rèn)知科學(xué)重大理論與應(yīng)用研究》，人民出版社2016 年版，第441 頁。心智構(gòu)念則是心理過程和邏輯過程整合的模型結(jié)構(gòu)和認(rèn)知表征，其受已有的知識(shí)結(jié)構(gòu)和思維模式的影響，因而人類的很多決策過程受先存的心智構(gòu)念的影響。立法者的心智是立法者獲取立法相關(guān)的信息和知識(shí)，對(duì)這些立法知識(shí)和信息進(jìn)行應(yīng)用處理和邏輯推理的能力過程安排。立法者的心智構(gòu)念是立法者心理過程和邏輯推理過程的總和表征，在立法活動(dòng)中主要通過立法行為、立法能力和立法效益來展現(xiàn)。由諸多個(gè)體組成的協(xié)同立法者具有人性的局限和弱點(diǎn)，其先存的心智構(gòu)念深深影響著立法過程。

立法者認(rèn)知能力的局限會(huì)反映體現(xiàn)在立法能力和立法效益上。理性的情感力量、技能水平和能力安排高低有別、參差不齊，這些不同水平的心智構(gòu)念體現(xiàn)在立法決策過程中就是立法能力和立法效益的差異?！傲⒎芰κ橇⒎ㄕ咭婪ㄓ行惺沽⒎?quán)、創(chuàng)制高質(zhì)量立法產(chǎn)品應(yīng)具備的個(gè)性特征，是立法者勝任立法工作的各種主觀條件的綜合與外顯?！薄?0〕劉志堅(jiān)：《立法能力：概念厘清和原理論要》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2020 年第4 期。立法者的既存知識(shí)、立法理念和立法經(jīng)驗(yàn)等在立法工作中會(huì)呈現(xiàn)出多面的形式，例如立法目的條款的設(shè)置，立法過程中的方法運(yùn)用、策略規(guī)則和法的構(gòu)造技術(shù)等這些外在表現(xiàn)形式的背后是立法者心智的烙印。按照耶林的觀點(diǎn)，“法律就像一個(gè)漫游者，他在黎明接近日出時(shí)離家出游，歷史是太陽，而法權(quán)感則是漫游者的影子。在日出前法權(quán)處于冷清狀態(tài)，也沒有影子，日出后或太陽照耀時(shí)，影子從法權(quán)后面，移到旁邊，最后出現(xiàn)在法權(quán)前面?！薄?1〕［德］耶林：《法權(quán)感的產(chǎn)生》，王洪亮譯，米健校，載《比較法研究》2002 年第3 期。法權(quán)感在立法過程中會(huì)讓立法者在進(jìn)行法律創(chuàng)制活動(dòng)時(shí)短時(shí)間內(nèi)形成一種立法設(shè)計(jì)的直覺，這種感性認(rèn)識(shí)對(duì)于良善立法具有極其重要的作用。直覺在很大程度上是心智構(gòu)念長久累積的瞬間展現(xiàn)，科學(xué)立法、民主立法的進(jìn)程需要關(guān)注立法者的直覺判斷，經(jīng)過專業(yè)規(guī)訓(xùn)的立法者在立法過程中會(huì)在規(guī)范、價(jià)值與科學(xué)之間作出理性的選擇。立法者的理性選擇最終通過立法效益體現(xiàn)，“立法效益=符合立法目的的效果（正效果）/立法的全部社會(huì)效果（正效果+負(fù)效果）”，〔12〕郭道暉：《立法效益與立法效率》，載《法學(xué)研究》1996 年第2 期。立法效益表征立法目的的有用效果，科學(xué)、理性、審慎地立法并通過法律實(shí)施達(dá)到預(yù)期的立法效益。

作為立法技術(shù)的運(yùn)用者，立法者的心智水平影響法律創(chuàng)制的結(jié)果和法律形成空間的范圍。先存的心智構(gòu)念導(dǎo)致人們認(rèn)知和行為方式的差異。由于家庭背景、受教育程度、成長經(jīng)歷的不同，立法者的個(gè)體化差異較大，受制于自身知識(shí)的局限性和運(yùn)用知識(shí)的能力水平不同，協(xié)同立法者表現(xiàn)出不同的價(jià)值取向和制度選擇傾向。以長江三角洲區(qū)域立法為例，該區(qū)域根據(jù)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》的規(guī)劃范圍包括上海市、江蘇省、浙江省和安徽省，劃定27 個(gè)城市為中心區(qū)，同時(shí)建立長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)和特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。長江三角洲區(qū)域的協(xié)同立法者需要兼顧上述不同功能區(qū)的發(fā)展需要，更需要處理好區(qū)域內(nèi)的功能疊加問題，這對(duì)協(xié)同立法者的道德水準(zhǔn)和立法技藝提出了較高的要求。在長江三角洲區(qū)域內(nèi)，地區(qū)發(fā)展的不平衡依然存在，江蘇北部、安徽等地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與上海、浙江等地區(qū)的差異較大，立法者的任職條件和資格也不同，這些主客觀因素直接影響著該區(qū)域立法者的智識(shí)認(rèn)知差異并導(dǎo)致認(rèn)知局限性，以至于在關(guān)涉重大利益問題時(shí)不易達(dá)成區(qū)域共識(shí)。系統(tǒng)性的協(xié)同立法，需要以德性為出發(fā)點(diǎn)，立法者的目標(biāo)是教導(dǎo)整體的德性或善，立法者本身需要理解欲望和情感。〔13〕參見林志猛編：《立法與德性—柏拉圖〈法義〉發(fā)微》，張清江、林志猛譯，華夏出版社2019 年版，第139 頁?？刂坪米陨淼挠颓楦行枰邆漭^高程度的自控能力，這對(duì)立法者自身的心緒管理能力提出了較高的要求?！坝捎诹⒎}材的復(fù)雜多變，立法者需要考慮不計(jì)其數(shù)的繁多變量，審慎考量具體情境的正確選擇?！薄?4〕劉風(fēng)景：《審慎立法的倫理建構(gòu)及實(shí)現(xiàn)路徑》，載《法學(xué)》2020 年第1 期。立法者需要站在道德高處審視整個(gè)立法過程并預(yù)見法律效果，從主觀上克服智識(shí)認(rèn)知導(dǎo)致的區(qū)域協(xié)同立法障礙。

（二）立法者所處的地域范圍會(huì)導(dǎo)致立法能力的客觀局限

立法者作為法律創(chuàng)制的直接參與者，其先存的心智構(gòu)念會(huì)導(dǎo)致立法活動(dòng)的主觀局限性，這種主體性的局限是區(qū)域協(xié)同立法者提高自身理性認(rèn)知能力的動(dòng)力來源和直接原因。而區(qū)域概念中的立法活動(dòng)本身所具有的空間屬性又促使立法者進(jìn)一步關(guān)注立法的空間影響要素?！翱臻g要素是區(qū)域法治發(fā)展現(xiàn)象的基本變量，是科學(xué)認(rèn)識(shí)和揭示區(qū)域法治發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理的重要視角，也是打開區(qū)域法治發(fā)展進(jìn)程的內(nèi)在奧秘的一把鑰匙?！薄?5〕公丕祥：《法治中國進(jìn)程中的區(qū)域法治發(fā)展》，載《法學(xué)》2015 年第1 期。地域范圍的因素對(duì)于國家治理方式的針對(duì)性、特殊性和有效性提出了客觀挑戰(zhàn)。不同的地理位置會(huì)對(duì)應(yīng)不同的氣候、環(huán)境和資源等，這些不同的氣候、環(huán)境和資源會(huì)產(chǎn)生多元的生活需求進(jìn)而影響社會(huì)對(duì)于法律供給的需求。不同的氣候和土壤等資源條件也會(huì)對(duì)人的性格、精神狀態(tài)和氣質(zhì)產(chǎn)生影響，進(jìn)而形成地區(qū)差異，對(duì)個(gè)體的心智構(gòu)念和心理偏好產(chǎn)生影響。可以說，地域范圍不同，氣候、土壤等因素的差異都會(huì)對(duì)法律產(chǎn)生影響?！爱?dāng)自然環(huán)境空間對(duì)人的作用方式發(fā)生改變時(shí)，空間與法律之間的關(guān)聯(lián)則可能表現(xiàn)出曾經(jīng)的差異空間向勻質(zhì)空間的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而帶來法律規(guī)范上的趨同?！薄?6〕韓寶：《理解法律地理——關(guān)于法律的一種空間思考》，載《交大法學(xué)》2019 年第1 期。區(qū)域協(xié)同立法者正是要利用這種自然環(huán)境空間對(duì)個(gè)體行為方式的影響，突破地域范圍導(dǎo)致立法能力的客觀局限性，通過利用勻質(zhì)空間的轉(zhuǎn)向和法律規(guī)范的趨同化，回應(yīng)并滿足區(qū)域一體化發(fā)展的法律需求。

對(duì)于立法者來說，精神的氣質(zhì)和內(nèi)心的情感因氣候不同而有地域性的差異，法律受情感、氣質(zhì)的影響并表現(xiàn)在法律心理和立法者的法律認(rèn)知層面上。區(qū)域協(xié)同立法是在地理范圍相近且氣候、土壤等環(huán)境要素具有相似性的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的，能最大限度降低地理空間的客觀因素對(duì)法律的影響。但是，“法律不僅僅是一種國家推行其空間政策的被動(dòng)媒介，它還是一種擁有其自身生命的生產(chǎn)力，可以說，法律塑造了物質(zhì)空間、社會(huì)空間和精神－主觀空間?！薄?7〕［以色列］伊沙依·布蘭克、艾?！ち_森-茲維：《法律理論中的空間轉(zhuǎn)向》，楊靜哲譯，載《西部法律評(píng)論》2020 年第1 期。立法活動(dòng)是一種塑造活動(dòng)，這種塑造行為決定了區(qū)域協(xié)同立法過程不僅僅關(guān)涉國家政策在地方的具體執(zhí)行程度，更是在現(xiàn)有的立法理論框架下形塑具有中國特色的地方協(xié)同治理方式，地方的法治化進(jìn)程會(huì)深深影響國家治理的效能。立法者應(yīng)該從適宜履行生活義務(wù)的行動(dòng)去制定法律，而不是單純地從人未來可能享有的和平狀態(tài)去考慮?！?8〕參見［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊(cè)），張雁深譯，商務(wù)印書館1959 年版，第276 頁。例如，在京津冀協(xié)同立法過程中，由于北京特殊的政治地位使得其與天津、河北在協(xié)同立法過程中的地位不平等，但是從地域空間上看，三地面對(duì)共同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境污染等問題。在治理環(huán)境污染問題方面，針對(duì)三地的氣候和土壤等自然條件具有的相似性，京津冀三地共同簽署《京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制》，從地域、時(shí)間和人員三方面進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，整治大氣和水污染等環(huán)境違法行為。但是環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的長期有效運(yùn)行，需要區(qū)域內(nèi)的立法者、執(zhí)法者和民眾進(jìn)一步消除認(rèn)知差異，增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，統(tǒng)一環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境設(shè)計(jì)規(guī)范并協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)邊界等問題。

區(qū)域協(xié)同立法是各個(gè)地方利益博弈和妥協(xié)最終達(dá)成一致意見的過程。地域范圍的客觀局限性會(huì)使區(qū)域立法者進(jìn)一步擔(dān)憂地域范圍內(nèi)的資源分配問題。區(qū)域立法者擔(dān)憂的協(xié)同治理會(huì)讓渡一部分優(yōu)質(zhì)資源進(jìn)行區(qū)域內(nèi)的共享，優(yōu)質(zhì)資源培育和開發(fā)過程的成本由地方承擔(dān)，而資源共享的收益卻由整個(gè)區(qū)域共享。醫(yī)療、教育等優(yōu)質(zhì)資源的共享會(huì)加劇優(yōu)質(zhì)資源供給的緊張狀態(tài)，這種福利危機(jī)會(huì)導(dǎo)致立法者立法能力的現(xiàn)實(shí)局限。區(qū)域協(xié)同立法作為一個(gè)協(xié)調(diào)各方利益最終達(dá)成立法共識(shí)的復(fù)雜過程，在進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法的過程中，區(qū)域范圍內(nèi)的各方立法主體往往會(huì)擔(dān)心自身利益的減損或者福利的降低。例如，按照《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》 劃定的香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和珠三角九市，該區(qū)域的協(xié)同立法涉及一國兩制的法律體系問題，區(qū)域內(nèi)的社會(huì)制度、法律制度存在差異，分屬于三個(gè)不同的關(guān)稅區(qū)并且使用三種不同的貨幣。香港和澳門的社會(huì)治理、規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等方面國際化程度高于珠三角區(qū)域，在“一國兩制”的前提下，粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同立法工作面臨著多元立法主體對(duì)自身區(qū)域福利減損的擔(dān)憂，協(xié)同立法如何在保證現(xiàn)有港澳自由貿(mào)易港地位的基礎(chǔ)上，提升珠三角的法治水平，是協(xié)同立法者不可回避的重要問題。大灣區(qū)的協(xié)同立法需要解決中央與地方、區(qū)域內(nèi)政府間的利益沖突問題，在“一國兩制”統(tǒng)一的制度前提下，進(jìn)行充分的立法協(xié)商。利益格局的變遷以及受“一國兩制”基本國策和單一制國家結(jié)構(gòu)的影響，傳統(tǒng)法律規(guī)范體系難以有效解決粵港澳大灣區(qū)的協(xié)同治理問題?！?9〕參見石佑啟、陳可翔：《粵港澳大灣區(qū)治理創(chuàng)新的法治進(jìn)路》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2019 年第11 期。大灣區(qū)的協(xié)同立法，需要在維持福利總量遞增的前提下，探求治理規(guī)則的創(chuàng)新路徑，實(shí)現(xiàn)多元立法主體的有效協(xié)商與高效合作?？缧姓^(qū)域的協(xié)同立法問題需要尋找共同利益的最大公約數(shù)，從而達(dá)到區(qū)域協(xié)同立法的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

三、立法者的心智構(gòu)念是法律制度變遷的驅(qū)動(dòng)因素

立法者的心智構(gòu)念對(duì)協(xié)同立法具有重要影響，不僅體現(xiàn)在立法決策過程中立法者智識(shí)的局限性，更引起了立法實(shí)踐過程中的多元主體性問題。協(xié)同立法決策需要立法者認(rèn)知的準(zhǔn)備，認(rèn)知的準(zhǔn)備過程是在協(xié)同立法者先存心智構(gòu)念的基礎(chǔ)上進(jìn)行的心理整合過程和邏輯推理過程。

（一）心智構(gòu)念何以重要：立法場景中制度變遷的動(dòng)力

在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展脈絡(luò)中，道格拉斯·諾思將主體先存的心智構(gòu)念作為制度形成和變遷的重要影響因素，這也成為我們研究立法主體行為的重要理論基礎(chǔ)。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中基于供需關(guān)系的分析框架和基于心理認(rèn)知基礎(chǔ)的分析框架對(duì)于制度變遷理論的解釋方法有著顯著不同，“理性人”假設(shè)的分析模型排除了作為主體的人的基因特征和心智因素對(duì)于制度的影響力和形塑力。盡管行為法經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于“經(jīng)濟(jì)人”即“理性人”與“真實(shí)的人”的行為特質(zhì)做了區(qū)別，認(rèn)為人是有限理性、有限意志力和有限自利的集合體，但是其研究的側(cè)重點(diǎn)是人類行為的可預(yù)測性和模型化，以及人類行為選擇對(duì)于法律制度的影響，而并非人類的心智因素對(duì)于法律制度的影響?？梢哉f，將人的心智因素引入制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究從而分析制度變遷的動(dòng)因和發(fā)展趨向，是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論發(fā)展的一次超越，也為法經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究提供了全新的研究視域和研究范式。諾思的“制度－認(rèn)知”理論將制度初始選擇的差異歸結(jié)于認(rèn)知結(jié)構(gòu)的差異，他認(rèn)為，我們所構(gòu)建并試圖去理解的這個(gè)世界是人類心智的建構(gòu)物，不能在人類心智之外獨(dú)立存在，構(gòu)成人類互動(dòng)基礎(chǔ)的總體結(jié)構(gòu)是人類心智的一種建構(gòu)，并且隨著時(shí)間的推移以一種遞增的過程演化著。〔20〕參見［美］道格拉斯·諾思：《理解經(jīng)濟(jì)變遷的過程》，鐘正生、邢華等譯，楊瑞龍、鄭江淮校，中國人民大學(xué)出版社2018 年版，第75-76 頁。人類的心理和認(rèn)知決定了人自身看世界的方式和視角，也決定了制度演化和制度變遷的方式，心智因素是制度變遷的動(dòng)力來源，也是推動(dòng)制度變遷的重要影響因子。

這和唯物史觀的認(rèn)知維度并不沖突，從人的心智角度考察制度變遷問題，是行為法經(jīng)濟(jì)學(xué)立足于人類行為產(chǎn)生的原因、大腦運(yùn)作的過程進(jìn)而得出人類的理性行為選擇。諾思所說的世界是人類心智的建構(gòu)物，心智因素作為制度變遷的動(dòng)力并不否認(rèn)生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，而是從更深層次上探討人類行為如何在物質(zhì)決定意識(shí)和認(rèn)知的基礎(chǔ)之上受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地域、氣候等客觀條件的影響和制約，從而基于理性判斷制定更加合理的制度問題。人作為有限理性、有限自利和有限意志的集合體，相對(duì)于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的“理性人”假說，人的情感和意識(shí)對(duì)于人類行為活動(dòng)的影響深遠(yuǎn)。有限理性受到人接受到的信息及處理信息能力的限制，決策的質(zhì)量受到該制度向決策者提供完整準(zhǔn)確信息能力的嚴(yán)重影響，要克服人處理信息能力的內(nèi)在有限性，就需要通過制度建立穩(wěn)定的預(yù)期和啟發(fā)式?jīng)Q策，從而保持決策的穩(wěn)定性與連貫性?！?1〕See Edward L. Rubin, The Legal Process, the Synthesis of Discourse, and the Microanalysis of Institutions, Harvard Law Review. Vol. 109, No. 6（1996）, p. 1414.法律與情感、法律與心理的問題是法律和認(rèn)知神經(jīng)科學(xué)交叉研究的重要內(nèi)容，“在規(guī)范性面向上，認(rèn)知神經(jīng)科學(xué)可以對(duì)規(guī)則的制定提供一些具有建設(shè)性的指引。”〔22〕郭春鎮(zhèn)：《法律和認(rèn)知神經(jīng)科學(xué)：法學(xué)研究的新動(dòng)向》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2014 年第6 期。立法決策與立法者的認(rèn)知有著非常密切的聯(lián)系。“客觀世界的不可知性和主觀認(rèn)知能力的有限性，使得個(gè)體難以做到完美的或絕對(duì)正確的認(rèn)知，從而產(chǎn)生認(rèn)知偏差?！薄?3〕同前注〔9〕，蔡曙山書，第567 頁?！叭祟愓J(rèn)知自有其規(guī)則，這種規(guī)則無法用理性的概念來充分解釋，它們時(shí)時(shí)帶來認(rèn)知偏差，常會(huì)導(dǎo)致決策和行為系統(tǒng)性偏離理性思維?！薄?4〕李學(xué)堯、葛巖、何俊濤：《認(rèn)知流暢度對(duì)司法裁判的影響》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2014 年第5 期。區(qū)域協(xié)同立法由于受地域性的限制再加上立法者自身智識(shí)的影響，立法過程中的信息誤差、認(rèn)知偏差因素相對(duì)于地方性的一般立法而言較高，信息共享機(jī)制的建立和信息處理能力的提升是協(xié)同立法者的基本訴求，也是區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制構(gòu)建的重要組成部分。

協(xié)同立法決策過程是協(xié)同立法者對(duì)立法相關(guān)信息進(jìn)行加工的過程，信息加工過程是在立法者既存心智構(gòu)念基礎(chǔ)上進(jìn)行的動(dòng)態(tài)的、不確定的行為過程，認(rèn)知偏差對(duì)立法者的決策行為會(huì)產(chǎn)生重要影響。這也進(jìn)一步提示我們，在協(xié)同立法過程中，如何將協(xié)同立法者的認(rèn)知偏差減少到最小，換言之，如何降低協(xié)同立法者的認(rèn)知偏差因素對(duì)于立法行為的影響是提高協(xié)同立法效益的重要內(nèi)容。降低協(xié)同立法者的認(rèn)知偏差意味著協(xié)同立法成本的同步減少。立法成本包括立法工作本身的成本和立法的社會(huì)成本。立法工作本身的成本包括從立法規(guī)劃、立法案起草、提案、審議到通過、公布及進(jìn)行法律修改、立法監(jiān)督、立法評(píng)估等整個(gè)立法過程中人、財(cái)、物、時(shí)間等直接的物質(zhì)損耗。立法的社會(huì)成本是基于立法決策、立法方略、立法技術(shù)等方面的因素引起的社會(huì)連帶支出?！?5〕同前注〔12〕，郭道暉文。立法過程各個(gè)環(huán)節(jié)都有著立法者認(rèn)知偏差的作用場域，立法成本是由立法過程中各個(gè)環(huán)節(jié)的直接損耗和間接損耗共同組成的。尤其是對(duì)區(qū)域內(nèi)的協(xié)同立法來說，協(xié)同立法意味著多個(gè)地方立法主體的同步同頻行為，協(xié)同立法過程涉及地方的立法協(xié)調(diào)過程，協(xié)同立法者的預(yù)期是在其心智構(gòu)念和認(rèn)知前提下的立法規(guī)劃行為，區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐預(yù)期是立法成本的最小付出和立法收益的最大化呈現(xiàn)。立法者心智推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)程，協(xié)同立法所立良法的品格既要求立法目的的良善又要求立法效率的提高。

（二）在法律制度變遷中進(jìn)行的區(qū)域協(xié)同立法博弈

人的心智構(gòu)念指引主體的具體行動(dòng)，進(jìn)而影響社會(huì)制度的發(fā)展和變遷。如果將社會(huì)制度視為受人類心智因素影響的一種建構(gòu)，那么法律制度同樣是在心智構(gòu)念影響下的積極建構(gòu)，這種對(duì)法律制度的建構(gòu)和影響體現(xiàn)在法律博弈過程中。在作為社會(huì)制度重要組成單元的法律制度中，法律策略主體在行為發(fā)生相互作用時(shí)的策略選擇，以及由這種策略選擇產(chǎn)生的后果構(gòu)成了法律博弈過程，〔26〕參見金夢(mèng)：《法律博弈論及其核心構(gòu)造》，載《江海學(xué)刊》2015 年第5 期。通過法律博弈達(dá)到法律均衡是立法追求的價(jià)值目標(biāo)。協(xié)同立法過程是多方主體協(xié)商和多元利益主體博弈的過程，立法者的立法行為深受立法者既存的心智構(gòu)念的影響，并在立法過程中影響立法者行為的價(jià)值選擇。制度變遷由多元主體參與，不同主體的角色不同且可能互相轉(zhuǎn)換，主要取決于制度變遷對(duì)不同主體利益的影響，同時(shí)受諸多因素影響?！?7〕參見黃少安：《關(guān)于制度變遷的三個(gè)假說及其驗(yàn)證》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2000 年第4 期。區(qū)域協(xié)同立法關(guān)涉的利益主體更是多元，多元利益主體之間的沖突既有公權(quán)與私權(quán)的利益沖突，又有私權(quán)之間的利益沖突，既有區(qū)域內(nèi)相同位階的公權(quán)沖突，又有涉及不同位階的央地利益沖突，更有不同部門公權(quán)力的競爭與利益沖突。不同利益主體，社會(huì)力量介入立法過程，導(dǎo)致權(quán)益分配機(jī)制從政治博弈到立法博弈的轉(zhuǎn)型?！?8〕參見許章潤：《從政策博弈到立法博弈——關(guān)于當(dāng)代中國立法民主化進(jìn)程的省察》，載《政治與法律》2008 年第3 期。立法決定了法律制度的利益分配機(jī)制，立法過程是公權(quán)與公權(quán)、私權(quán)與公權(quán)以及私權(quán)與私權(quán)之間的博弈過程。

區(qū)域協(xié)同立法是治理現(xiàn)代化的一種創(chuàng)新方式，區(qū)域協(xié)同立法的博弈過程是公眾參與立法、實(shí)現(xiàn)民主立法的重要體現(xiàn)。立法博弈過程是多方主體進(jìn)行妥協(xié)最終就利益分配問題達(dá)成共識(shí)的過程。區(qū)域協(xié)同立法博弈遵循預(yù)期效用理論的邏輯進(jìn)路，即協(xié)同立法者進(jìn)行立法行為。首先，評(píng)估該立法行為所產(chǎn)生的福利價(jià)值；其次，如果協(xié)同立法行為的結(jié)果不確定，立法決策者會(huì)充分計(jì)算所有假定行為結(jié)果的價(jià)值，并根據(jù)協(xié)同立法行為的預(yù)期立法價(jià)值進(jìn)行評(píng)估；最后，協(xié)同立法者會(huì)充分利用得到的信息，對(duì)每一行為結(jié)果的概率以及價(jià)值的估測做有效計(jì)算?！?9〕參見［美］羅杰·G.諾爾、詹姆斯·E.克里爾：《有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的一些認(rèn)知心理學(xué)啟示》，載［美］凱斯·R.桑斯坦主編：《行為法律經(jīng)濟(jì)學(xué)》，涂永前、成凡、康娜譯，北京大學(xué)出版社2006 年版，第385 頁。區(qū)域協(xié)同立法博弈的最終結(jié)果指向資源的優(yōu)化配置和法律價(jià)值（公平、正義等目標(biāo)）的實(shí)現(xiàn)。公平是法律的價(jià)值體現(xiàn)，公平不僅是一種價(jià)值目標(biāo)，而且是一種進(jìn)化的結(jié)果，更是合作的基礎(chǔ)和原因。公平感的體悟、正義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是人進(jìn)行有效合作的基石，公平、正義是人和人類社會(huì)能夠存在和發(fā)展所必須的，是人腦智識(shí)中根深蒂固的需求。〔30〕同前注〔22〕，郭春鎮(zhèn)文?；谥贫茸冞w的區(qū)域協(xié)同立法博弈，是將立法者的心智構(gòu)念放置于立法過程之中，基于預(yù)期效用理論的邏輯進(jìn)路。立法者主導(dǎo)協(xié)同立法博弈的進(jìn)程，決定著利益分配機(jī)制和法律供給模式，并對(duì)協(xié)同立法博弈的結(jié)果具有決定性的影響。立法博弈在立法市場中進(jìn)行，博弈的主體涉及多方利益主體。就區(qū)域協(xié)同立法博弈而言，區(qū)域協(xié)同立法者是主要的立法博弈主體，但是除了區(qū)域協(xié)同立法者之外，還有權(quán)利個(gè)體、社會(huì)團(tuán)體等利益關(guān)聯(lián)者，這些利益關(guān)聯(lián)者的訴求集合影響著立法市場上的法律供給關(guān)系，而作為立法共同體的協(xié)同立法者有時(shí)又與利益關(guān)聯(lián)者的身份相交叉，從而形成一種復(fù)雜多變的立法博弈格局。

（三）區(qū)域協(xié)同立法博弈引發(fā)的多元主體性問題

涉及多元主體利益博弈的區(qū)域協(xié)同立法，是在立法者心智構(gòu)念的影響下進(jìn)行的，在立法場景中，心智因素是推進(jìn)立法博弈進(jìn)行的動(dòng)力來源，是實(shí)現(xiàn)立法目的和立法目標(biāo)的動(dòng)因。立法者的心智構(gòu)念影響協(xié)同立法的進(jìn)程和質(zhì)量，不僅在區(qū)域立法博弈過程中，同時(shí)在立法實(shí)踐層面帶來諸多亟須解決的問題。立法者的智識(shí)認(rèn)知導(dǎo)致的主觀局限，所處的地域范圍引起的客觀局限及福利危機(jī)帶來的現(xiàn)實(shí)局限性使得區(qū)域協(xié)同立法面臨著多元化的主體性問題，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，區(qū)域協(xié)同立法的主體權(quán)限范圍不明確。區(qū)域協(xié)同立法的主體是在本區(qū)域內(nèi)享有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)，我國《立法法》中沒有對(duì)區(qū)域協(xié)同立法主體的界定，區(qū)域協(xié)同立法的主體還停留在理論研究的起始階段，并不具有法律意義上的權(quán)限范圍。區(qū)域協(xié)同立法機(jī)關(guān)是否也像全國人大及其常委會(huì)一樣，對(duì)于本區(qū)域內(nèi)的特定事項(xiàng)具有地方的專屬立法權(quán)是一個(gè)十分關(guān)鍵的問題。由于區(qū)域內(nèi)的各個(gè)立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限僅限于本行政區(qū)域內(nèi)，如何在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的大背景下，完善地方立法事項(xiàng)的協(xié)同路徑，尤其是地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和地域特色治理事項(xiàng)的互相借鑒融合，打破區(qū)域治理過程中立法主體的權(quán)限藩籬，使區(qū)域協(xié)同立法在技術(shù)層面、內(nèi)容層面和程序設(shè)置上都具有整合效應(yīng)是明確立法主體權(quán)限范圍的重要目標(biāo)。不可忽視的是，立法權(quán)在與立法者結(jié)合的過程中可能會(huì)使立法權(quán)發(fā)生變異，民主社會(huì)的立法權(quán)追求法治的秩序和目標(biāo)，但立法膨脹會(huì)導(dǎo)致從法治轉(zhuǎn)向立法者統(tǒng)治?！?1〕參見李林：《立法權(quán)與立法的民主化》，載《清華法治論衡》2000 年第1 輯，清華大學(xué)出版社2000 年版，第267 頁。如何通過軟法的形式在制度層面和政策層面，明確區(qū)域協(xié)同立法主體的權(quán)限范圍，防止協(xié)同立法主體對(duì)于立法權(quán)的濫用，劃定協(xié)同立法者的權(quán)力邊界，深度培養(yǎng)區(qū)域協(xié)同立法者的審慎立法德行是確立協(xié)同立法主體權(quán)限范圍的關(guān)鍵內(nèi)容。

第二，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)性質(zhì)不確定。區(qū)域協(xié)同發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)是否具有立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)，現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)同發(fā)展理論和實(shí)踐并沒有給出解答。例如，在長江三角洲區(qū)域成立長的三角區(qū)域合作辦公室，其組成人員由上海市、安徽省、江蘇省和浙江省的人員共同組建。從現(xiàn)有政策文件、機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行情況看，該機(jī)構(gòu)作為區(qū)域性的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)性質(zhì)并不明確，作為一個(gè)帶有管理職能并能夠進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)，它是否具有立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)，如果沒有立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)如何對(duì)該區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行管理是亟待解決的重要問題。區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)的性質(zhì)關(guān)涉區(qū)域發(fā)展的大局和總體發(fā)展方向，尤其是具體到“一國兩制”的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)更是如此?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組是國家層面的區(qū)域發(fā)展指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，和長三角區(qū)域合作辦公室的性質(zhì)并不相同，其在粵港澳大灣區(qū)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮的是決策指導(dǎo)功能，并不是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在國家法律層面，需要結(jié)合各區(qū)域發(fā)展的特點(diǎn)和實(shí)情，統(tǒng)一區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位，明確協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)才能更好地確定機(jī)構(gòu)的角色定位、完善機(jī)構(gòu)設(shè)置并提高運(yùn)行效率，從而推進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

第三，協(xié)同立法的合作機(jī)制面臨地域性的行政壟斷。在區(qū)域一體化發(fā)展的過程中，戶籍、教育、醫(yī)療等關(guān)系重大民生的問題如何實(shí)現(xiàn)一體化是區(qū)域協(xié)同立法首先要解決的重要問題。這種重點(diǎn)領(lǐng)域的合作機(jī)制目前尚未建立，地域性的行政壟斷問題嚴(yán)重。在京津冀一體化進(jìn)程中，北京和津冀地區(qū)的地位不同，疏解非首都功能是津冀地區(qū)城市建設(shè)的重要任務(wù)，北京的教育、醫(yī)療等重要民生資源如何更好地輻射一體化區(qū)域是區(qū)域協(xié)同立法不可回避的問題。解決區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程中的公平正義問題需要合作主體的協(xié)商與博弈。城市治理權(quán)的合作本質(zhì)上是享有并行使地方治理權(quán)的國家機(jī)關(guān)之間的合作，區(qū)域內(nèi)的各個(gè)地方國家機(jī)關(guān)由分工不同的科層人員組成，這些地方國家機(jī)關(guān)的決策者是真正的博弈參加人。〔32〕參見陳光：《區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制的理論建構(gòu)》，人民出版社2014 年版，第40-41 頁。地域性的行政壟斷是博弈參加人擔(dān)憂自身現(xiàn)有福利減損而采取的最優(yōu)策略選擇，但是在區(qū)域合作治理的政策背景下，合作帶來的收益（包括既有和潛在）能夠促使地方國家機(jī)關(guān)的決策者們轉(zhuǎn)向合作的策略選擇，因?yàn)檫x擇區(qū)域合作意味著更多的收益和福利。合作的策略選擇會(huì)促使地域性的行政壟斷逐漸消彌，并對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的制度變遷產(chǎn)生積極影響。協(xié)同立法需要一系列的制度設(shè)計(jì)和變革，例如建立區(qū)域聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、立法協(xié)商機(jī)制和立法聯(lián)合評(píng)估機(jī)制等來打破地域性的壟斷，發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，克服區(qū)域法律發(fā)展過程中遇到的各種棘手問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

四、區(qū)域立法博弈中的競爭力在于立法者心智構(gòu)念的完善

立法者的心智水平會(huì)影響立法能力，作為立法場景中立法制度變遷的驅(qū)動(dòng)因素，區(qū)域協(xié)同立法者的預(yù)期是希望通過一系列的立法博弈活動(dòng)尋求各方的利益共識(shí)，以推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制建構(gòu)的進(jìn)程。立法者心智構(gòu)念的完善必須響應(yīng)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，推進(jìn)地方治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程離不開德才兼?zhèn)涞牧⒎ㄕ?。要解決區(qū)域協(xié)同立法博弈中產(chǎn)生的多元主體性問題，最終還是要回歸到作為主體和核心的立法者層面上，以信任機(jī)制的建立和完善為制度保障，逐步提升協(xié)同立法者的心智水平，從而提高協(xié)同立法技藝和協(xié)同立法能力。

（一）區(qū)域立法博弈的主導(dǎo)因素是立法者

立法活動(dòng)指向建構(gòu)規(guī)則和制度體系，作為一種外部秩序或者外部規(guī)則的制定，立法本身就是博弈規(guī)則，法律的產(chǎn)生可以說是博弈的表現(xiàn)形式和最終結(jié)果。立法活動(dòng)和法教義學(xué)在法學(xué)理論研究中有著嚴(yán)格的分野，但是不可否認(rèn)的是，作為外部秩序的立法活動(dòng)決定了法教義學(xué)的發(fā)展方向，其具體指向的是法的形成空間。在法的雙重因素中，政治因素和技術(shù)因素影響著法律的發(fā)展方向，技術(shù)因素指向的是國家中被組織起來的人對(duì)于現(xiàn)存法秩序的確信，技術(shù)因素指向的專業(yè)法學(xué)家具體處理法律制度和法律原則?！?3〕參見雷磊：《法教義學(xué)能為立法貢獻(xiàn)什么？》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2018 年第3 期。立法活動(dòng)是關(guān)于法律制度的建構(gòu)、法律關(guān)系的確認(rèn)以及法秩序的邏輯體系正當(dāng)?shù)年P(guān)鍵內(nèi)容，這些內(nèi)容的確定完善過程是多方利益主體的博弈過程，立法者在這一過程中扮演的是具有決策權(quán)的舵手角色，也就是我們通常意義上所說的決策者。立法包括立法結(jié)果即制定法和立法過程，主導(dǎo)立法過程、決定立法結(jié)果的是立法者?！?4〕參見葉竹盛：《面向立法的法理學(xué)：緣起、理論空間和研究問題》，載《杭州師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012 年第5 期。立法者決定了采用何種方式進(jìn)行法律制度設(shè)計(jì)，包括對(duì)法律規(guī)則的設(shè)置、法律關(guān)系的確認(rèn)及法律責(zé)任的承擔(dān)等問題。

審慎地進(jìn)行公共政策的變革和公共部門結(jié)構(gòu)與職能的優(yōu)化，是政府正常和持續(xù)的進(jìn)程。決策者應(yīng)該具有領(lǐng)導(dǎo)、行動(dòng)和管理的膽識(shí)，在許多情況下，這些決策者果決的行動(dòng)能夠改變政策空間，推動(dòng)改革進(jìn)程?！?5〕參見［美］梅里利·S.格林德爾、約翰·W.托馬斯：《公共選擇與政策變遷：發(fā)展中國家改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，黃新華、陳天慈譯，商務(wù)印書館2016 年版，第200-201 頁。立法者可以改變法律的形成空間，并對(duì)法律制度的整體建構(gòu)產(chǎn)生影響，進(jìn)而推進(jìn)法律變遷，在此意義上，立法者是立法博弈的主導(dǎo)者和推進(jìn)者。立法者通過行使法律制度設(shè)計(jì)的話語權(quán)來影響法律體系的建構(gòu)和法律變遷的方向?！爸贫仁且粋€(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束?！薄?6〕［美］道格拉斯·C.諾思，《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，杭行譯，格致出版社2014 年版，第3 頁。制度通過為人們提供日常生活的規(guī)則來減少不確定性，通過其對(duì)交換與生產(chǎn)成本的影響來影響經(jīng)濟(jì)績效，因而，制度是通過建立一個(gè)主體之間互動(dòng)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)來減少不確定性，但是穩(wěn)定性也伴隨著制度變遷本身?！?7〕同上注，第4-6 頁。從作為外部規(guī)則秩序的立法性質(zhì)看，立法者要建構(gòu)的理想法秩序是法律主體之間經(jīng)過博弈之后形成的穩(wěn)定互利的秩序結(jié)構(gòu)體系。同時(shí)，立法者對(duì)于法律制度的設(shè)計(jì)、法律關(guān)系的形塑、法律價(jià)值的選擇和法律效果的預(yù)期都有著實(shí)現(xiàn)共同體利益的最大化傾向。

區(qū)域立法機(jī)關(guān)是以本地區(qū)的利益為選擇基點(diǎn)，這就使得協(xié)同立法不可避免地陷入一種長期多方利益主體博弈甚至拉鋸的焦灼狀態(tài)。統(tǒng)一的智力指導(dǎo)日常行為和判斷他人行為的能力，立法工作是在較為健全的政策基礎(chǔ)上為這種智力活動(dòng)提供明確規(guī)范化的文本規(guī)則?！?8〕See Oliver R. Goodenough, Mapping Cortical Areas Associated with Legal Reasoning and Moral Intuition, 41 Jurimetrics J. Vol. 41（2001）, p. 432.區(qū)域協(xié)同立法者從事的是開創(chuàng)新性的協(xié)同立法工作，其既是新的立法制度的創(chuàng)建，又是立法技術(shù)和方法的創(chuàng)新，可以說，協(xié)同立法者兼具理想的“立法者”和現(xiàn)實(shí)生活的“立法者”的雙重身份。〔39〕參見嚴(yán)存生：《也談“立法者”》，載《河北法學(xué)》2016 年第1 期。立法者的雙重身份使其能夠在區(qū)域立法博弈中取代其他利益主體從而占據(jù)著主導(dǎo)地位。“制定法律的根本依據(jù)在于解決現(xiàn)實(shí)的問題，即對(duì)現(xiàn)實(shí)的法益作出大致衡平的分布，并且在現(xiàn)實(shí)的法益沖突中作為中立的衡平力量，展現(xiàn)判斷的力量……作為實(shí)踐的理性，法律并不單純是一種智力上的事，更多地是一種行動(dòng)上、倫理上的事?！薄?0〕王申：《論法律與理性》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2004 年第6 期。因此，作為立法博弈主導(dǎo)因素的立法者需要具有道德知識(shí)與立法智慧，道德知識(shí)和立法智慧構(gòu)成立法者心智因素的核心內(nèi)容，也是主導(dǎo)立法博弈進(jìn)行的關(guān)鍵因素。區(qū)域協(xié)同立法者的道德知識(shí)決定立法博弈的倫理層級(jí)，區(qū)域協(xié)同立法者的立法智慧影響立法博弈的價(jià)值選擇。

（二）區(qū)域立法博弈的最優(yōu)策略選擇是立法協(xié)同

就我國目前區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)狀看，區(qū)域協(xié)同立法機(jī)關(guān)并沒有法律意義上的界定，其性質(zhì)是協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)而不是權(quán)力機(jī)關(guān)，這就給區(qū)域立法者帶來了行權(quán)空間上的困惑和障礙。“區(qū)域空間不是一個(gè)決定資格界限的地域，而是一個(gè)由合作過程決定的功能和行為空間”，〔41〕洪世?。骸洞蠖际袇^(qū)治理——理論演進(jìn)與運(yùn)作模式》，東南大學(xué)出版社2009 年版，第57 頁。我國各個(gè)區(qū)域的協(xié)同發(fā)展是在國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略全局中進(jìn)行的，區(qū)域空間更多是在地理位置和政治戰(zhàn)略意義上的劃定?！白⒅叵到y(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)改革的重要方法。”〔42〕習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），外文出版社有限責(zé)任公司2017 年版，第109 頁。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相較于地方獨(dú)立發(fā)展而言是否對(duì)地方的發(fā)展有著積極的促進(jìn)作用，換成法經(jīng)濟(jì)學(xué)的表述方式，區(qū)域協(xié)同立法對(duì)于地方立法發(fā)展而言是否是收益大于支出，對(duì)于地方治理現(xiàn)代化來說是否能夠起到真正的助推作用？這是研究協(xié)同立法博弈策略的價(jià)值和目的所在。

在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，不可避免地會(huì)出現(xiàn)地方立法權(quán)的競爭關(guān)系。協(xié)同立法是對(duì)區(qū)域內(nèi)的權(quán)力資源和權(quán)力資源的制度化配置和整合。〔43〕參見黃信瑜、石東坡：《立法博弈的規(guī)制及其程序表現(xiàn)》，載《法學(xué)雜志》2017 年第2 期。協(xié)同立法資源的配置和整合過程是協(xié)同立法機(jī)關(guān)在市域治理過程中打破固有的行政區(qū)域藩籬，實(shí)現(xiàn)互通有無，進(jìn)行取長選優(yōu)的過程，資源配置的高效和整合的最優(yōu)方式就是協(xié)同立法最終選擇的利益分配方式，也是其選擇的“成本—收益”的最佳模式。我國《立法法》第72 條規(guī)定了以行政區(qū)域劃分為基礎(chǔ)的地方立法模式，即省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際要求，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定地方性法規(guī)。地方立法僅在本行政區(qū)域內(nèi)具有溯及力，在區(qū)域一體化發(fā)展的趨勢(shì)下，地方立法的重復(fù)事項(xiàng)也普遍存在。例如，在環(huán)境污染治理方面，京津冀、長江三角洲等區(qū)域的各省市均有大氣污染防治條例，而條例中關(guān)于大氣污染監(jiān)管、考核和問責(zé)的相關(guān)條款等很多都是依據(jù)《大氣污染防治法》制定并且有很多相似或者一致的條款。如果這些地方選擇區(qū)域協(xié)同立法，就可以克服重復(fù)立法的具體事項(xiàng)，各個(gè)地方的立法機(jī)關(guān)還能降低地方立法的成本，通過溝通協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)互通有無，借鑒先進(jìn)地方的立法技術(shù)，減少立法資源的浪費(fèi)，最大限度地提升立法質(zhì)量，進(jìn)而提升整個(gè)區(qū)域治理的效能。更進(jìn)一步，用公式來計(jì)算和分析協(xié)同立法的成本和收益。假設(shè)在協(xié)同立法利益分配過程中節(jié)約的信息費(fèi)用為L1,協(xié)同立法的信息成本為P1，出現(xiàn)立法信息偏差的概率為M1,那么當(dāng)L1＞ P1×M1 時(shí)，協(xié)同立法相對(duì)于各自獨(dú)立進(jìn)行的地方立法而言就是立法資源配置方式的最優(yōu)選擇。就地方協(xié)同立法而言，由于是在特定區(qū)域內(nèi)針對(duì)特定事項(xiàng)的立法工作，出現(xiàn)立法信息偏差的概率不管是從理論上還是在實(shí)踐中都極低，因此協(xié)同立法節(jié)約的信息費(fèi)用是大于協(xié)同立法的信息成本的，在這種狀態(tài)下，協(xié)同立法是立法博弈的最佳選項(xiàng)。

“立法的政治制度安排應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)最廣泛地接納意見，并根據(jù)意見的爭論與妥協(xié)來完成立法，這是現(xiàn)代民主體制在立法過程中的具體要求?！薄?4〕周祖成、喻彥霖：《法律心智：返回法律的生活世界—— 一種現(xiàn)象學(xué)的視角》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2020 年第3 期。協(xié)同立法博弈是多方的利益博弈過程，由于博弈的主體不只一方，至少是兩方或者兩方以上的多方，因此通過多方的合作與不合作方式的選擇，會(huì)得出不同的立法選項(xiàng)。假設(shè)選擇合作的收益為3，選擇不合作的收益為1，那么在多方博弈中多方同時(shí)選擇合作的收益是最高的（N×3），而多方都同時(shí)選擇不合作的收益則是最低的（N×1），這也更進(jìn)一步印證了在立法信息偏差概率極低的狀態(tài)下，多方選擇合作時(shí)候的收益為最高。協(xié)同立法中信息偏差概率低的重要原因是區(qū)域范圍內(nèi)信任機(jī)制的有效確立。信任機(jī)制是區(qū)域一體化得以順利進(jìn)行的制度保障，它通過降低合作各方對(duì)合作風(fēng)險(xiǎn)不確定性的擔(dān)憂，運(yùn)用信息的共享機(jī)制和溝通機(jī)制來最降低立法成本?！叭藗冞x的是能使其預(yù)期效用最大化的策略，而制度通過作用于預(yù)期效用的計(jì)算來對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，其中的關(guān)鍵在于社會(huì)制度對(duì)社會(huì)預(yù)期的一種穩(wěn)定功能?！薄?5〕［美］杰克·奈特：《制度與社會(huì)沖突》，周偉林譯，上海人民出版社2009 年版，第219 頁。區(qū)域立法博弈選擇合作方式會(huì)最終達(dá)到帕累托最優(yōu)。區(qū)域范圍內(nèi)的地方立法者選擇合作（協(xié)同）的方式，即區(qū)域協(xié)同立法所取得的收益要大于非合作（非協(xié)同）的立法形式。區(qū)域協(xié)同立法的博弈體現(xiàn)在立法的價(jià)值目標(biāo)、立法主體的選擇、立法的層次設(shè)計(jì)和立法權(quán)的運(yùn)作等方面，〔46〕參見羅俊杰、易凌：《區(qū)域協(xié)同立法博弈分析》，載《時(shí)代法學(xué)》2009 年第4 期。立法博弈的這些方面本質(zhì)意義上都是立法主體立法理念的博弈，這也就進(jìn)一步印證著前述立法者心智構(gòu)念對(duì)協(xié)同立法的重要影響。協(xié)同立法是區(qū)域性地方立法權(quán)的競爭過程，經(jīng)過立法博弈選擇合作方式得出最終的協(xié)同立法事項(xiàng)。

（三）區(qū)域協(xié)同立法者智識(shí)水平的提升以制度信任為基石

區(qū)域協(xié)同立法博弈選擇的合作方式是區(qū)域立法協(xié)同，區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的構(gòu)建是以制度信任為基礎(chǔ)的，制度信任可以最大限度地降低立法認(rèn)知的偏差，減少立法過程中的直接損耗和間接損耗。雖然在區(qū)域一體化的地域范圍內(nèi)有著相似的或者相近的風(fēng)土人情、習(xí)俗規(guī)范，但是由于行政壟斷的既有格局和相關(guān)利益主體對(duì)于福利危機(jī)的憂慮，我們依然需要借助科學(xué)的機(jī)制設(shè)計(jì)，借助基于制度威懾的信任彌補(bǔ)基于情感／血緣等的特殊信任缺失?！?7〕參見吳元元：《食品安全共治中的信任斷裂與制度因應(yīng)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2016 年第4 期。制度信任意味著區(qū)域范圍內(nèi)的各方主體選擇協(xié)同治理的模式推進(jìn)區(qū)域一體化的進(jìn)程，表現(xiàn)在立法領(lǐng)域就是區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的建立和穩(wěn)步完善。立法者的心智構(gòu)念影響協(xié)同立法機(jī)制的建構(gòu)，同時(shí)，協(xié)同立法機(jī)制的建構(gòu)尤其是制度信任和溝通機(jī)制的確立又能進(jìn)一步促進(jìn)立法者智識(shí)水平和立法技術(shù)的提升。

立法理性是進(jìn)行制度合作并確立信任機(jī)制的前提。理性是被認(rèn)識(shí)的真理，我們之所以需要理性，是因?yàn)槔硇哉J(rèn)識(shí)既能擴(kuò)大我們知識(shí)的范圍，又能規(guī)范我們的意見和結(jié)論?！?8〕參見［德］萊布尼茨：《人類理智新論》（下冊(cè)），陳修齋譯，商務(wù)印書館1982 年版，第584 頁。立法理性要求立法者將立法信息準(zhǔn)確流暢地發(fā)送給立法受眾，所立之法能夠和諧地融入到現(xiàn)有法律體系之中，必須使得立法對(duì)象的行為適應(yīng)現(xiàn)有的法律規(guī)定，同時(shí)法律必須達(dá)到預(yù)期的社會(huì)目的，并且法律所規(guī)定的行為和法律追求的價(jià)值目標(biāo)必須接受道德評(píng)價(jià)。〔49〕See Manuel Atienza. Practical Reason and Legislation. Ratio Juris. Vol. 5, No. 3（1992）, p. 277-278.立法理性與立法者的認(rèn)知能力密不可分，立法活動(dòng)本身就關(guān)涉人類的尊嚴(yán)和理性。一個(gè)理性人只有遵守其自身認(rèn)同的立法活動(dòng)，這種立法活動(dòng)才會(huì)產(chǎn)生立法效用，同時(shí)其自身預(yù)設(shè)的立法目的才會(huì)實(shí)現(xiàn)。前景理論、直觀推斷（直覺）和認(rèn)知偏差是認(rèn)知理論的三個(gè)基本要素。立法者基于對(duì)立法結(jié)果和法律運(yùn)行狀態(tài)的預(yù)期，會(huì)基于既存的心智構(gòu)念作出立法選擇。在協(xié)同立法博弈過程中，協(xié)同立法者會(huì)對(duì)協(xié)同立法的成本和收益進(jìn)行預(yù)估，如果協(xié)同立法的收益大于立法成本，這時(shí)立法者才會(huì)選擇協(xié)同合作的立法形式。在認(rèn)知理論的視野中，立法者所進(jìn)行的理性選擇不僅僅是作為理性人的立法者對(duì)立法結(jié)果的經(jīng)濟(jì)理性計(jì)算，還有人的直覺認(rèn)知和行為進(jìn)程，而直觀推斷相較于收益計(jì)算的進(jìn)程速度更快?！?0〕參見成凡：《法律認(rèn)知和法律原則：情感、效率與公平》，載《交大法學(xué)》2020 年第1 期。理性是高級(jí)形態(tài)的情感力量，立法理性是立法者認(rèn)知能力的作用場域，在此場域中，立法者的心智構(gòu)念在很大程度上決定了立法者進(jìn)行的價(jià)值選擇。

“只有立法者將自身一直遮蔽的意見放入到公開的事務(wù)之中，以改變意見的狀態(tài)，據(jù)此而制定的法律才能產(chǎn)生更廣泛的適用性?！薄?1〕同前注〔44〕，周祖成、喻彥霖文。區(qū)域協(xié)同立法不同于地方性立法的一個(gè)典型特質(zhì)就是法律適用范圍的區(qū)域性，打破行政壟斷和地域固步自封的地方治理格局，一方面，需要區(qū)域間信任機(jī)制的建立，信任機(jī)制的建立以區(qū)域協(xié)同立法主體的互相信任為前提，通過信息的高效共享和互通，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)公共資源的共享、互利、多贏格局。另一方面，信任機(jī)制的有效運(yùn)行依賴于立法者的認(rèn)知能力和智識(shí)水平，立法者的智識(shí)水平影響信任機(jī)制作用的發(fā)揮。構(gòu)建區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，需要在立法理性的導(dǎo)引下，注重區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制構(gòu)建的智識(shí)基礎(chǔ)和倫理要求，才能解決區(qū)域協(xié)同立法面臨的多元主體性問題。要想在短期內(nèi)解決區(qū)域協(xié)同立法主體權(quán)限不明、協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)性質(zhì)不明，地域性的行政壟斷等協(xié)同立法面臨的問題，首先要找到區(qū)域協(xié)同立法者層面上的突破口，即如何在立法者先存的心智構(gòu)念的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)同立法共同體身份的確認(rèn)，進(jìn)而從協(xié)同立法程序上實(shí)現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的立法同步，最終形成區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制逐步完善的格局是解決區(qū)域協(xié)同立法理論問題的關(guān)鍵所在。

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，人才是事業(yè)發(fā)展最寶貴的財(cái)富，人才資源是黨執(zhí)政興國的根本性資源。人力資源是社會(huì)生產(chǎn)力最寶貴的要素，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一資源。人才是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)健康發(fā)展、保持區(qū)域創(chuàng)新活力和競爭力的重要保障。作為主體的立法者不僅是研究區(qū)域協(xié)同立法問題的切入點(diǎn)，更是區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制構(gòu)建的重要推動(dòng)力量，立法者的認(rèn)知能力、智識(shí)水平影響著區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制構(gòu)建的進(jìn)程。區(qū)域協(xié)同立法者的心智構(gòu)念是區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制構(gòu)建的驅(qū)動(dòng)因素，是立法場景中制度變遷的動(dòng)力來源并決定著立法制度變遷的發(fā)展方向。區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的構(gòu)建是推進(jìn)地方治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要舉措，“國家治理現(xiàn)代化的一種理想狀態(tài)，就是實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)的善治，即公共利益最大化的治理活動(dòng)和治理過程。”〔52〕俞可平：《沒有法治就沒有善治——淺談法治與國家治理現(xiàn)代化》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2014 年第6 期。地方治理體系構(gòu)筑起國家治理體系多元層次的鮮活系統(tǒng)，與以往官僚化科層制的組織形式不同，地方治理的現(xiàn)代化對(duì)于治理主體的協(xié)同關(guān)系、高效協(xié)作的組織形態(tài)提出了更高的目標(biāo)要求。區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的構(gòu)建，需要關(guān)注立法者的智識(shí)因素、情感力量和理性素養(yǎng)，以立法倫理為智識(shí)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮立法者的主觀能動(dòng)性，在尊重立法規(guī)律、遵守立法原則的基礎(chǔ)上逐步解決區(qū)域協(xié)同立法過程中出現(xiàn)的新情況新問題。