鄧 勇

（北京中醫(yī)藥大學(xué)人文學(xué)院，北京 100029）

2018年，天津“權(quán)健事件”引發(fā)了官方和公眾對(duì)保健市場(chǎng)的高度關(guān)注。2019年伊始，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局等多部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展了整治“保健”市場(chǎng)亂象百日行動(dòng)。浩大的保健市場(chǎng)專項(xiàng)整治行動(dòng)在規(guī)范行業(yè)秩序的同時(shí)，也帶來(lái)了我國(guó)保健行業(yè)的消沉。與之對(duì)應(yīng)的是，進(jìn)口保健食品受到持續(xù)的追捧。目前，我國(guó)監(jiān)管部門(mén)對(duì)國(guó)產(chǎn)和進(jìn)口保健食品的監(jiān)管態(tài)度并不一致，立法的不健全和根深蒂固的社會(huì)觀念加劇了我國(guó)保健食品市場(chǎng)的低迷。本文旨在針對(duì)統(tǒng)一國(guó)產(chǎn)和進(jìn)口保健食品的監(jiān)管尺度提出明確的路徑，以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的保健需求，助力健康中國(guó)建設(shè)。

1 國(guó)產(chǎn)和進(jìn)口保健食品監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 國(guó)產(chǎn)保健食品監(jiān)管現(xiàn)狀

1995年《食品衛(wèi)生法》初步確立了保健食品監(jiān)管制度。2009年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱“食品安全法”）[1]及其實(shí)施條例，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)監(jiān)管，衛(wèi)生行政部門(mén)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，明確要求對(duì)保健食品進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。2015年該法修訂之后，保健食品被歸為特殊食品，形成注冊(cè)和備案雙軌制管理。《食品安全法》第七十四條和第七十八條規(guī)定，國(guó)家對(duì)保健食品進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管且標(biāo)簽內(nèi)容應(yīng)當(dāng)真實(shí)，《廣告法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等其他法律規(guī)定經(jīng)營(yíng)者不能做出引人誤解的虛假宣傳。在行政法規(guī)及行政規(guī)章層面，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了《廣告管理?xiàng)l例》和《食品安全法實(shí)施條例》、《保健食品管理辦法》、《保健食品廣告審查暫行規(guī)定》等規(guī)定，對(duì)保健食品的標(biāo)簽、廣告宣傳進(jìn)行了細(xì)化的監(jiān)管規(guī)定。

現(xiàn)實(shí)中，保健食品市場(chǎng)最為突出的問(wèn)題是虛假宣傳，夸大產(chǎn)品的功能，明示或暗示有預(yù)防、治療疾病的功能[2]。企業(yè)在包裝、說(shuō)明書(shū)和標(biāo)簽上作假，增加未經(jīng)批準(zhǔn)的保健食品功能，以擴(kuò)大消費(fèi)人群而牟利。從2017年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室聯(lián)合各部門(mén)對(duì)食品安全欺詐和虛假宣傳進(jìn)行專項(xiàng)整治。2019年1月，市場(chǎng)監(jiān)管總局又聯(lián)合各部門(mén)展開(kāi)“保健”市場(chǎng)亂象百日行動(dòng)，暫停直銷牌照發(fā)放。截至2019年2月，海關(guān)總署廢止近5 000 個(gè)涉及虛假宣傳的標(biāo)簽，廣電部門(mén)查處600余條虛假?gòu)V告，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)查處虛假宣傳案件5.8萬(wàn)余件[3]。

1.2 進(jìn)口保健食品監(jiān)管現(xiàn)狀

在美國(guó)，與保健食品相應(yīng)的概念是膳食補(bǔ)充劑。美國(guó)于1994年頒布了《膳食補(bǔ)充劑健康與教育法》和《膳食補(bǔ)充劑和非處方藥消費(fèi)者保護(hù)法案》。美國(guó)對(duì)于重大食品安全信息的集中發(fā)布沒(méi)有建立一個(gè)統(tǒng)一的部門(mén)，而是由負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的各部門(mén)分別對(duì)本部分職責(zé)范圍內(nèi)的食品安全信息進(jìn)行對(duì)外發(fā)布。關(guān)于保健品監(jiān)管，由聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）以及各州衛(wèi)生部門(mén)共同對(duì)保健食品進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)膳食補(bǔ)充劑采取較為寬松的監(jiān)管方式，強(qiáng)調(diào)企業(yè)與行業(yè)協(xié)會(huì)的自律。膳食補(bǔ)充劑無(wú)須進(jìn)行上市前的安全性審批[4]，而是實(shí)行備案制度，由企業(yè)對(duì)成分的安全性和產(chǎn)品功能聲稱的科學(xué)性負(fù)責(zé)。生產(chǎn)商提出上市要求，向FDA提供安全性證實(shí)資料，F(xiàn)DA不需要對(duì)資料進(jìn)行審核。如果FDA發(fā)現(xiàn)該產(chǎn)品存在安全問(wèn)題，可宣布其為偽劣產(chǎn)品，是一種事后救濟(jì)的方法。美國(guó)食品的功能聲稱可以分為4 類：健康聲稱、有條件的健康聲稱、營(yíng)養(yǎng)素含量聲稱和結(jié)構(gòu)/功能聲稱。其中，前3 類必須經(jīng)過(guò)FDA審查同意，而結(jié)構(gòu)/功能聲稱不需要審查，只需要在產(chǎn)品上市前30天向FDA報(bào)送聲稱文本，但是在產(chǎn)品標(biāo)簽上必須注明該聲稱未經(jīng)審評(píng)，該產(chǎn)品不可用于診斷、治療或者預(yù)防疾病的免責(zé)聲明。大多數(shù)膳食補(bǔ)充劑的生產(chǎn)商選擇“結(jié)構(gòu)/功能”聲稱。在出口時(shí)FDA負(fù)責(zé)頒發(fā)膳食補(bǔ)充劑的出口證明，只要其符合在美國(guó)合法銷售的條件，就可以獲得出口證明[5]。美國(guó)醫(yī)學(xué)研究所曾經(jīng)基于一份調(diào)查，呼吁FDA嚴(yán)格審查膳食補(bǔ)充劑的聲稱，以消除消費(fèi)者對(duì)于產(chǎn)品功能的疑惑[6]。

美國(guó)的膳食補(bǔ)充劑通常以食品的名義進(jìn)入我國(guó)，海關(guān)在抽檢時(shí)采用一般食品的抽檢標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于保健品的宣傳效果并不進(jìn)行抽檢。根據(jù)《保健食品管理辦法》第十二條：“進(jìn)口保健食品時(shí)，進(jìn)口商或代理人必須向衛(wèi)生部提出申請(qǐng)。申請(qǐng)時(shí)，除提供第六條所需的材料外，還要提供出產(chǎn)國(guó)（地區(qū)）或國(guó)際組織的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以及生產(chǎn)、銷售國(guó)（地區(qū)）有關(guān)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)出具的允許生產(chǎn)或銷售的證明?！笨梢?jiàn)，國(guó)外或國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)對(duì)進(jìn)口保健食品的監(jiān)管中起了很大的背書(shū)作用。然而，對(duì)于進(jìn)口至我國(guó)的保健品，僅依靠國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管，無(wú)法合理保障其產(chǎn)品質(zhì)量和宣傳路徑。在國(guó)內(nèi)保健食品宣傳監(jiān)管愈發(fā)從嚴(yán)的整體形勢(shì)之下，對(duì)進(jìn)口保健食品的質(zhì)量和宣傳監(jiān)管還存在漏洞，國(guó)產(chǎn)和進(jìn)口保健食品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一引發(fā)諸多問(wèn)題。

2 國(guó)產(chǎn)和進(jìn)口保健食品監(jiān)管存在的問(wèn)題

2.1 立法模糊導(dǎo)致監(jiān)管部門(mén)認(rèn)識(shí)不一

保健食品不是藥品，是具有特殊功能的食品，可以輔助改善健康，但不得對(duì)人體產(chǎn)生危害，不得聲稱預(yù)防、治療疾病的功能，這是法律界與實(shí)務(wù)界的通說(shuō)[7]。因此，在立法上也將其納入到食品監(jiān)管的范疇，而不是藥品管理的范疇。知名食品監(jiān)管法領(lǐng)域?qū)＜彝坑狼敖淌谔岢觥笆称钒踩珯?quán)”一說(shuō)，認(rèn)為食品安全是人基本權(quán)利的前提，應(yīng)加以特別保護(hù)[8]。食品安全監(jiān)管也是我國(guó)政府一直重視的工作內(nèi)容，特別是2008年“三鹿奶粉”事件以后，我國(guó)2009年出臺(tái)了《食品安全法》，從生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售、消費(fèi)等方面管控食品安全性。同時(shí)，國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部門(mén)也制定了食品安全標(biāo)準(zhǔn)。但是問(wèn)題在于各個(gè)部門(mén)之間制定的標(biāo)準(zhǔn)不同[9]，如對(duì)“黃花菜”所含二氧化硫的安全標(biāo)準(zhǔn)，衛(wèi)生部（現(xiàn)為“國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)”）規(guī)定黃花菜的二氧化硫含量不超過(guò)0.035 mg/kg，而農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)為“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部”）則規(guī)定黃花菜的二氧化硫含量不得超過(guò)100 mg/kg[10]。由此可見(jiàn)，對(duì)于食品添加劑的監(jiān)管，不同部門(mén)有不同標(biāo)準(zhǔn)。立法上未達(dá)成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使得行政監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也難以統(tǒng)一。不僅虛假宣傳夸大保健食品功能的事件頻發(fā)[11]，還出現(xiàn)有毒有害物質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)的保健食品流入市場(chǎng)的現(xiàn)象，對(duì)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成極大威脅。有毒有害保健食品不僅來(lái)自國(guó)內(nèi)，也有可能來(lái)自國(guó)外，特別是在國(guó)內(nèi)“食品安全事件頻發(fā)”的背景下，使國(guó)民“崇洋媚外”心理愈發(fā)嚴(yán)重，這導(dǎo)致的直接后果就是進(jìn)口食品激增，特別是以奶粉、保健食品為首的食品[12]。根據(jù)我國(guó)政府各部門(mén)的職權(quán)配置，海關(guān)總署下的進(jìn)出口食品安全局依法承擔(dān)進(jìn)口食品的監(jiān)督管理工作[13]。海關(guān)抽檢的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)取決于保健食品的分類，以食品名義進(jìn)口的保健食品，在抽檢過(guò)程中以一般的食品安全標(biāo)準(zhǔn)為抽檢內(nèi)容，包含化學(xué)殘留情況、一般的食品添加劑、是否含有大腸桿菌、化學(xué)物質(zhì)殘留情況等。對(duì)于保健食品宣傳的功能是否具有實(shí)際效果，其宣傳是否屬于夸大功效的虛假宣傳，海關(guān)并不進(jìn)行審查。但是我國(guó)食品監(jiān)管部門(mén)對(duì)非進(jìn)口的國(guó)產(chǎn)保健食品采用特殊的安全標(biāo)準(zhǔn)，其理由是保健食品屬于特殊食品，具有特殊功能，其作用不是解決饑餓問(wèn)題，而是解決特殊健康需求。

2.2 監(jiān)管尺度不統(tǒng)一

國(guó)產(chǎn)保健食品在生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售整個(gè)階段均被監(jiān)管[14]，1996年我國(guó)頒布的《保健食品管理辦法》第十四條和第十六條[15]分別規(guī)定了保健食品生產(chǎn)獲批部門(mén)：省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)和國(guó)家衛(wèi)生行政部門(mén)。由此可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)生產(chǎn)保健食品的批準(zhǔn)需要經(jīng)過(guò)兩道關(guān)卡。此外，對(duì)于保健食品的廣告宣傳也有明確規(guī)定，如不得有虛假?gòu)V告、不得采用人名作為保健食品名稱等。國(guó)家對(duì)保健食品的生產(chǎn)審批采取雙重審批是為保健食品的質(zhì)量把關(guān)，真正發(fā)揮保健食品對(duì)人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)生活需要的保障功能。在20世紀(jì)80年代的中國(guó)，保健食品幾乎不存在于一般民眾的視線之中。在物質(zhì)生活極度匱乏的年代，溫飽都存在問(wèn)題，“打雞血”成為當(dāng)時(shí)較為盛行的保健食品代名詞。顧名思義，“打雞血”就是使用器械將雞血注入人體的一種保健產(chǎn)品?？茖W(xué)研究表明打雞血對(duì)人體并沒(méi)有積極作用，甚至可能會(huì)感染病毒。這一方面說(shuō)明了我國(guó)人民對(duì)保健的觀念一直存在，同時(shí)也說(shuō)明當(dāng)時(shí)對(duì)保健食品缺乏監(jiān)管。中國(guó)對(duì)國(guó)產(chǎn)保健食品的監(jiān)管，從生產(chǎn)到市場(chǎng)分銷，采取全面監(jiān)控的模式，并且對(duì)于違法行為的事后處罰也較為及時(shí)。但是對(duì)進(jìn)口保健食品的監(jiān)管，僅保持在進(jìn)口和銷售階段。進(jìn)口時(shí)檢查樣品是否合格，采用的標(biāo)準(zhǔn)是樣品是否符合生產(chǎn)國(guó)或國(guó)際組織的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，而并沒(méi)有一種國(guó)內(nèi)確定的一致性合格標(biāo)準(zhǔn)；就懲罰而言，對(duì)保健產(chǎn)品制造商的懲罰只是罰款和禁止銷售，缺乏根本性的威懾力[16]。而國(guó)外對(duì)保健食品的監(jiān)管則采用較弱的監(jiān)管模式，例如FDA對(duì)保健食品的監(jiān)管極其有限，僅作為膳食補(bǔ)充劑等進(jìn)行監(jiān)督管理[17-18]，并未對(duì)其生產(chǎn)及宣傳進(jìn)行有效監(jiān)管[19-20]。這就造成了一個(gè)局面：國(guó)產(chǎn)保健食品面臨著嚴(yán)格監(jiān)管而國(guó)外保健食品卻相對(duì)缺乏監(jiān)管，而我國(guó)公民卻要承擔(dān)進(jìn)口保健食品的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和健康風(fēng)險(xiǎn)。從監(jiān)管的階段上看，對(duì)進(jìn)口保健食品施行監(jiān)管的是入關(guān)前的檢測(cè)和入關(guān)后的市場(chǎng)銷售及有限的事后處罰；對(duì)國(guó)產(chǎn)保健食品則是全方面監(jiān)管。此外，在監(jiān)督力度上，國(guó)產(chǎn)保健食品由食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)直接抽檢，實(shí)行更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，而進(jìn)口保健食品則由海關(guān)部門(mén)抽檢。保健食品是用來(lái)調(diào)節(jié)特定人群某些機(jī)體功能的產(chǎn)品，因此，適宜人群與不適宜人群相關(guān)信息均應(yīng)按要求在標(biāo)簽和說(shuō)明書(shū)中載明[21]。在銷售過(guò)程中，進(jìn)口保健食品的包裝通常非中文，僅有部分附帶有中文翻譯，不法分子容易在中文標(biāo)簽上顯示錯(cuò)誤信息、夸大信息或故意隱藏制造日期，侵犯消費(fèi)者的知情權(quán)并從中牟利[22]。

2.3 國(guó)產(chǎn)保健食品被污名化

國(guó)產(chǎn)保健食品被污名化是一個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題。國(guó)產(chǎn)保健食品整個(gè)行業(yè)的名譽(yù)被針對(duì)性的貶損，直接導(dǎo)致進(jìn)口保健食品迅速占據(jù)國(guó)內(nèi)保健食品市場(chǎng)，并且不斷強(qiáng)化其市場(chǎng)占有率[23-24]。國(guó)產(chǎn)保健食品作為被嚴(yán)格監(jiān)管的食品，其整個(gè)生產(chǎn)流通消費(fèi)階段以及事后救濟(jì)階段均有嚴(yán)格監(jiān)管，國(guó)產(chǎn)保健食品的污名化間接貶損了我國(guó)對(duì)保健食品市場(chǎng)的監(jiān)管力度，特別是在對(duì)進(jìn)口保健食品監(jiān)管力度不夠的背景下，對(duì)國(guó)產(chǎn)保健食品消費(fèi)降低，意味著對(duì)進(jìn)口保健食品依賴性可能增加。在國(guó)產(chǎn)保健食品基數(shù)為1，進(jìn)口保健食品基數(shù)為1的前提下，假設(shè)對(duì)國(guó)產(chǎn)保健食品監(jiān)管力度為10，對(duì)進(jìn)口保健食品監(jiān)管力度為5，那么對(duì)我國(guó)保健食品監(jiān)管力度為15（10×1+5×1＝15），如果國(guó)產(chǎn)保健食品的市場(chǎng)占有率降低，則進(jìn)口保健食品的占有率增加，假設(shè)國(guó)產(chǎn)保健食品基數(shù)為0.5，進(jìn)口保健食品基數(shù)為1.5，且國(guó)內(nèi)外監(jiān)管力度不變的前提下，那么我國(guó)保健食品監(jiān)管力度為12.5（10×0.5+5×1.5＝12.5），監(jiān)管力度明顯降低2.5。這也就是國(guó)產(chǎn)保健食品污名化后產(chǎn)生的直接后果：國(guó)家對(duì)保健食品行業(yè)的監(jiān)管力度間接性降低。因?yàn)閷?duì)進(jìn)口保健食品無(wú)法從生產(chǎn)階段加以監(jiān)管，只能通過(guò)進(jìn)口審批來(lái)加以監(jiān)管。這體現(xiàn)在《保健食品管理辦法》中的關(guān)于進(jìn)口保健食品管理的規(guī)范，進(jìn)口保健食品時(shí)，進(jìn)口商或代理人必須向衛(wèi)生部提出申請(qǐng)《進(jìn)口保健食品批準(zhǔn)證書(shū)》，取得證書(shū)后根據(jù)申請(qǐng)時(shí)報(bào)備的保健食品標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行入關(guān)檢測(cè)，檢測(cè)合格后方可放行。國(guó)產(chǎn)保健食品的聲譽(yù)直接影響其市場(chǎng)占有率，而國(guó)產(chǎn)保健食品是最易于監(jiān)管的，重塑國(guó)產(chǎn)保健食品的聲譽(yù)、提升消費(fèi)者對(duì)國(guó)產(chǎn)保健食品的信心、提高其市場(chǎng)占有率是迫切需要解決的問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)國(guó)產(chǎn)保健食品的污名化主要體現(xiàn)在被監(jiān)管過(guò)程中頻繁曝出某些添加劑過(guò)量或存在有毒元素的信息以及安全事件頻發(fā)。這些食品安全事件中，有一部分是企業(yè)非法生產(chǎn)導(dǎo)致的，還有一部分是企業(yè)難以控制的、甚至依據(jù)當(dāng)時(shí)的科學(xué)技術(shù)無(wú)法發(fā)現(xiàn)的一些有毒有害元素所導(dǎo)致的。對(duì)于后者，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該不加區(qū)分地、以同樣嚴(yán)格的執(zhí)法尺度進(jìn)行監(jiān)管。此外，進(jìn)口保健食品在強(qiáng)大的資金支持下，大力進(jìn)行廣告宣傳，從而形成較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。這些多重因素的疊加導(dǎo)致國(guó)產(chǎn)保健食品逐漸被污名化。

3 國(guó)產(chǎn)和進(jìn)口保健食品宣傳監(jiān)管不統(tǒng)一的原因分析

3.1 立法層面

我國(guó)國(guó)產(chǎn)保健食品最早被納入行政監(jiān)管是在1996年頒布的《保健食品管理辦法》中，同時(shí)這部法律規(guī)范也明確規(guī)定了進(jìn)口保健食品的監(jiān)管規(guī)則，但極其有限。保健食品市場(chǎng)是國(guó)家監(jiān)管的重點(diǎn)領(lǐng)域，但是目前國(guó)家的監(jiān)管對(duì)象主要集中在國(guó)產(chǎn)保健食品，對(duì)進(jìn)口保健食品的關(guān)注不夠，僅僅采取監(jiān)管力度較低的“進(jìn)口備案制度”，依據(jù)“生產(chǎn)地或國(guó)際組織食品安全標(biāo)準(zhǔn)”來(lái)認(rèn)定其是否合格，存在過(guò)分信賴生產(chǎn)國(guó)或國(guó)際組織標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。形成監(jiān)管有兩套標(biāo)準(zhǔn)且國(guó)外標(biāo)準(zhǔn)低于國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的不合理現(xiàn)狀，立法上的缺失具有不可推卸的責(zé)任。對(duì)于國(guó)產(chǎn)保健食品要采取嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)并且在各種方面予以限制，監(jiān)管非常嚴(yán)格，如《保健食品管理辦法》中對(duì)國(guó)產(chǎn)保健食品的監(jiān)管從審批、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)及廣告宣傳等方面都做了明確且嚴(yán)格的規(guī)定。保健食品屬于特殊食品，能夠定向調(diào)節(jié)人體的機(jī)能，在老年人群中發(fā)揮著重要作用[25-26]。然而，《食品安全法》自2009年頒布以來(lái)，雖然經(jīng)歷了兩次修改，但依然沒(méi)有將國(guó)產(chǎn)保健食品的監(jiān)管與進(jìn)口保健食品的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。這造成了國(guó)產(chǎn)保健食品的優(yōu)勢(shì)變?yōu)榱觿?shì)，本土品牌在嚴(yán)格的保健食品監(jiān)管規(guī)則下進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，而進(jìn)口的保健食品在我國(guó)的經(jīng)營(yíng)銷售卻缺乏監(jiān)管，給國(guó)產(chǎn)保健食品造成了不公平競(jìng)爭(zhēng)的局面。因此，立法層面的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一是造成國(guó)產(chǎn)進(jìn)口保健食品監(jiān)管不統(tǒng)一的根本原因。

3.2 監(jiān)管層面

政府是保健食品市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管的主力軍，我國(guó)由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局（原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局）以及地方各級(jí)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管。食品藥品的監(jiān)管是關(guān)系國(guó)民健康的大事。特別是自“三鹿奶粉”事件以來(lái)，國(guó)內(nèi)的食品藥品監(jiān)督管理工作日益加強(qiáng)，但是依然出現(xiàn)重大的食品安全違法案件。如“蘇丹紅”、“瘦肉精”、“染色饅頭”等食品添加劑事件，以及后來(lái)出現(xiàn)的“狂犬疫苗”事件[27]等藥品違法事件，還有和上文所提及的天津“權(quán)健事件”[28]，可見(jiàn)食品藥品領(lǐng)域的安全問(wèn)題十分嚴(yán)峻，在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)監(jiān)管如此高壓之下各種事件依然層出不窮。這同時(shí)說(shuō)明，雖然政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)監(jiān)管在不斷加強(qiáng)，但是食品藥品市場(chǎng)中的各種亂象依舊層出不窮[29]。

在制度上，當(dāng)前國(guó)家對(duì)于食品藥品機(jī)關(guān)的行政定位地位有待提升，借鑒我國(guó)生態(tài)環(huán)境部的發(fā)展歷程，生態(tài)環(huán)境部從行政級(jí)別上逐級(jí)提升到今天的部級(jí)單位，表明了中央對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作的重視程度。如果說(shuō)環(huán)境是人民群眾對(duì)于追求美好人生向往的必然要求，那么人民群眾對(duì)于食品藥品的安全需求就應(yīng)當(dāng)是健康生活的基本需求，因此，應(yīng)提升食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的行政定位和地位。此外，在食品藥品監(jiān)管隊(duì)伍上也存在專業(yè)化分工不明確的問(wèn)題[30]，在食品監(jiān)管與保健食品監(jiān)管方面應(yīng)當(dāng)由專業(yè)化的執(zhí)法人員來(lái)執(zhí)行，且應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。避免在食品藥品監(jiān)督管理過(guò)程中出現(xiàn)貪污受賄等問(wèn)題，給消費(fèi)者造成不可彌補(bǔ)的損失[31]。食品藥品的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)配備專業(yè)化的執(zhí)法隊(duì)伍，其專業(yè)化體現(xiàn)在鑒定能力和執(zhí)法能力上，執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)具有專業(yè)的技術(shù)知識(shí)和執(zhí)法能力。特別是針對(duì)保健食品行業(yè)的監(jiān)管，因?yàn)楸＝∈称穼儆谔厥馐称?，因此不?yīng)該由一般的執(zhí)法人員對(duì)保健食品進(jìn)行監(jiān)管，而應(yīng)當(dāng)將保健食品定位為藥品和食品之間的一個(gè)過(guò)渡性的監(jiān)管對(duì)象，配置具有食品藥品專業(yè)知識(shí)的執(zhí)法人員予以監(jiān)管，這樣才能做到按實(shí)際情況管理保健食品，促進(jìn)保健食品市場(chǎng)的規(guī)范化[32]。

3.3 社會(huì)層面

在當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，輿論往往是引導(dǎo)人民信賴導(dǎo)向的主力，特別是日益發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)。以“抖音”、“微博”等互聯(lián)網(wǎng)傳播平臺(tái)為主力，連帶大量的自媒體微信公眾號(hào)、官方網(wǎng)絡(luò)媒體等，共同構(gòu)建了當(dāng)今我國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)體系。在這一體系下，國(guó)產(chǎn)保健食品污名化的嚴(yán)峻形勢(shì)與進(jìn)口保健食品的一片大好形勢(shì)形成鮮明對(duì)比。特別是在天津“權(quán)健事件”發(fā)生以后，網(wǎng)絡(luò)對(duì)相關(guān)事件的報(bào)道和發(fā)酵，給我國(guó)國(guó)產(chǎn)保健食品品牌造成不可挽回的損失，“權(quán)健事件”影響著國(guó)產(chǎn)保健食品的品牌聲譽(yù)，加劇了網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)于國(guó)產(chǎn)保健食品的抨擊[33]，此外，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)部分消費(fèi)者一直存在“進(jìn)口的就是最好的”的購(gòu)買心理。這類消費(fèi)者的輿論會(huì)借助社會(huì)熱點(diǎn)事件發(fā)酵，在一定程度上影響了國(guó)家對(duì)國(guó)產(chǎn)和進(jìn)口保健食品的監(jiān)管尺度。

4 統(tǒng)一國(guó)產(chǎn)和進(jìn)口保健食品宣傳監(jiān)管法律保障的思考

4.1 補(bǔ)充相關(guān)立法

我國(guó)應(yīng)當(dāng)將具有保健功能的進(jìn)口膳食補(bǔ)充劑納入監(jiān)管，與國(guó)產(chǎn)保健食品統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國(guó)《食品安全法》以及2017年國(guó)家食藥監(jiān)總局發(fā)布的《關(guān)于保健食品備案管理有關(guān)事項(xiàng)的通告》[34-35]，進(jìn)口保健食品應(yīng)當(dāng)?shù)绞乘幈O(jiān)部門(mén)注冊(cè)或者備案。然而，進(jìn)口保健食品注冊(cè)需要花費(fèi)高昂的成本，包含一到兩年的等待審批時(shí)間以及接近100萬(wàn) 元的成本[36]。在這種情況下，仍存在大量海外代購(gòu)的保健食品進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)時(shí)沒(méi)有經(jīng)過(guò)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的審批，同時(shí)也沒(méi)有任何資料證明該產(chǎn)品經(jīng)過(guò)任何醫(yī)學(xué)上的臨床實(shí)驗(yàn)[37]。對(duì)此，應(yīng)將進(jìn)口膳食補(bǔ)充劑納入保健食品管理，完善相關(guān)立法，一方面嚴(yán)禁將進(jìn)口保健食品披上食品的外衣逃避監(jiān)管；另一方面防止將普通食品制成膠囊、丸劑、片劑等形態(tài)充當(dāng)保健食品牟取暴利，“定量食品”不納入食品生產(chǎn)許可（QS標(biāo)志）范圍[38]，禁止生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和進(jìn)口未獲保健食品批準(zhǔn)文號(hào)的定量保健食品。

4.2 加強(qiáng)進(jìn)口保健食品質(zhì)量檢測(cè)和廣告申請(qǐng)檢查

海關(guān)是檢測(cè)進(jìn)口保健食品品質(zhì)的重要關(guān)卡，應(yīng)當(dāng)提高進(jìn)口保健食品的質(zhì)量抽檢標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)展除了質(zhì)量之外的其他如宣傳方面的抽檢內(nèi)容。美國(guó)膳食補(bǔ)充劑在美國(guó)受到FDA監(jiān)管不足，而進(jìn)口到中國(guó)亦不受市場(chǎng)監(jiān)督管理局的保健食品法規(guī)監(jiān)管，因?yàn)樗鼈兇蠖鄶?shù)以食品分類通過(guò)海關(guān)入駐中國(guó)，無(wú)法得到正規(guī)監(jiān)管。“食品”入駐中國(guó)門(mén)檻非常低。進(jìn)口膳食補(bǔ)充劑在入境時(shí)，需要以食品的名義經(jīng)過(guò)出入境檢驗(yàn)檢疫局抽檢。從“海關(guān)檢查”這一源頭抓起，能更好地監(jiān)管進(jìn)口保健食品，依照國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)進(jìn)行的項(xiàng)目來(lái)檢測(cè)，參照其對(duì)產(chǎn)品的含量檢測(cè)要求，同時(shí)增加對(duì)微生物種類和含量的檢測(cè)，對(duì)進(jìn)口保健食品的質(zhì)量和安全進(jìn)行更加嚴(yán)格的把控。監(jiān)管的范圍不應(yīng)局限于質(zhì)量檢測(cè)，還應(yīng)當(dāng)采取全方位監(jiān)管。在質(zhì)量檢測(cè)之外，鑒于進(jìn)口保健食品虛假宣傳更具備迷惑性，可加強(qiáng)海關(guān)對(duì)進(jìn)口保健食品廣告申請(qǐng)的檢查，主要針對(duì)產(chǎn)品外包裝、標(biāo)簽等進(jìn)行嚴(yán)格審查，避免出現(xiàn)漏網(wǎng)之魚(yú)[39]。在進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)之后，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)查處不法商家私自粘貼錯(cuò)誤的中文翻譯標(biāo)簽，避免出現(xiàn)利用老年消費(fèi)者不懂外文的情況以及誘導(dǎo)欺騙消費(fèi)者的行為。

4.3 加強(qiáng)對(duì)電子商務(wù)平臺(tái)的監(jiān)督

為了快速低成本地占領(lǐng)中國(guó)市場(chǎng)，一些進(jìn)口保健食品以普通食品名義進(jìn)入國(guó)內(nèi)，以跨境電商作為依托，借助政策刺激，逃避監(jiān)管、野蠻生長(zhǎng)[40-41]。鑒于進(jìn)口保健食品主要是線上銷售，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)電商平臺(tái)的監(jiān)管，充分發(fā)揮多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)作用，形成電商執(zhí)法的監(jiān)管合力。在立法和政策制定上，應(yīng)推進(jìn)電子商務(wù)立法，明確保健食品電商平臺(tái)及商家的法律責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化現(xiàn)行政策之間的銜接，同時(shí)完善工商登記、電子合同等法律制度。在具體執(zhí)法措施方面，應(yīng)當(dāng)建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)電商信息進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，依靠互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)監(jiān)控的便捷性對(duì)保健食品電商進(jìn)行實(shí)名登記[42-43]。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)保健食品電商的質(zhì)量監(jiān)控，根除假冒偽劣保健產(chǎn)品[44]。此外，要注重信用評(píng)價(jià)體系建設(shè)，建立電子商務(wù)公共服務(wù)平臺(tái)，及時(shí)公布各類保健食品商家及平臺(tái)的違法信息和群眾舉報(bào)、投訴情況，鼓勵(lì)社會(huì)多方參與監(jiān)督，維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益[19-20]。

4.4 轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式

對(duì)國(guó)產(chǎn)保健食品去污名化應(yīng)當(dāng)從行政機(jī)關(guān)自身做起。在執(zhí)法觀念上，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)綜合評(píng)估“高調(diào)、運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法對(duì)國(guó)產(chǎn)保健食品整體行業(yè)的宏觀影響。淡化對(duì)“轟轟烈烈、殺一儆百”執(zhí)法效果的追求，樹(shù)立“潤(rùn)物無(wú)聲”的執(zhí)法觀念，對(duì)于有問(wèn)題的保健食品企業(yè)，除進(jìn)行必要的處罰之外，更要提供相應(yīng)的行政指導(dǎo)，查清企業(yè)違法的根源，針對(duì)各類違法企業(yè)精準(zhǔn)施策，幫助企業(yè)改正，合法合規(guī)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而喚醒保健食品市場(chǎng)的生機(jī)與活力。因此，在執(zhí)法手段上，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意獎(jiǎng)罰分明。對(duì)于遵守國(guó)家法律規(guī)范的國(guó)產(chǎn)保健食品企業(yè)，采用相應(yīng)的激勵(lì)措施，如進(jìn)行“質(zhì)量良好”、“連續(xù)多年產(chǎn)品合格”、“守法企業(yè)”等榮譽(yù)稱號(hào)評(píng)選，重振國(guó)產(chǎn)優(yōu)良保健食品企業(yè)的經(jīng)營(yíng)信心。對(duì)于惡意詆毀、惡意競(jìng)爭(zhēng)的保健食品企業(yè)和經(jīng)營(yíng)人，要聯(lián)合相關(guān)機(jī)關(guān)予以嚴(yán)格處罰，實(shí)現(xiàn)保健食品市場(chǎng)的規(guī)范化[45]。保健食品監(jiān)管需要依靠政府和非政府合作型的監(jiān)管手段，才能獲得理想的治理效果[46]。我國(guó)應(yīng)強(qiáng)調(diào)私營(yíng)經(jīng)營(yíng)者在食品安全方面的作用，并應(yīng)加強(qiáng)在食品安全方面的公私合作[47]。作為企業(yè)自身，應(yīng)當(dāng)自覺(jué)遵守《保健食品管理辦法》、《廣告法》有關(guān)保健食品包裝、宣傳、標(biāo)簽等法律規(guī)范，并且不斷提升產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)，重視品牌和商譽(yù)建設(shè)，從而獲得消費(fèi)者長(zhǎng)久而持續(xù)的信賴。

5 結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)自2016年由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局頒布《保健食品注冊(cè)與備案管理辦法》以來(lái)，對(duì)于保健食品市場(chǎng)的監(jiān)管就處于國(guó)產(chǎn)保健食品一套監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（參照國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)的注冊(cè)制度）、進(jìn)口保健食品一套監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（屬于保健食品原料目錄內(nèi)和補(bǔ)充維生素、礦物質(zhì)等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)的保健食品按照海關(guān)食品標(biāo)準(zhǔn)的備案登記制度）的情況，對(duì)于進(jìn)口保健食品采取的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)明顯較低。這也體現(xiàn)出對(duì)進(jìn)口保健食品的監(jiān)管階段僅限于進(jìn)口及銷售階段，對(duì)于其處罰的措施也僅為禁止銷售和對(duì)經(jīng)營(yíng)者罰款。對(duì)于進(jìn)口保健食品的入關(guān)合格檢測(cè)也主要是由海關(guān)人員進(jìn)行有限的檢測(cè)，檢測(cè)的范圍遠(yuǎn)沒(méi)有國(guó)產(chǎn)保健食品采取國(guó)內(nèi)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的檢測(cè)內(nèi)容詳細(xì)。由此形成國(guó)產(chǎn)保健食品檢測(cè)與進(jìn)口保健食品檢測(cè)采取雙重標(biāo)準(zhǔn)的情況，并且進(jìn)口保健食品在監(jiān)管階段上和監(jiān)管檢測(cè)內(nèi)容上均沒(méi)有國(guó)產(chǎn)保健食品范圍廣而全面，進(jìn)口保健食品是否合格依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)為生產(chǎn)國(guó)或者國(guó)際組織的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)產(chǎn)保健食品的注冊(cè)制度與進(jìn)口保健食品的備案制度形成雙重標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)產(chǎn)保健食品的全面專業(yè)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)與進(jìn)口保健食品的海關(guān)有限檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)又是雙重標(biāo)準(zhǔn)，由此可見(jiàn)，對(duì)進(jìn)口保健食品的監(jiān)管弱于國(guó)產(chǎn)保健食品，應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整和統(tǒng)一。建議在確立國(guó)內(nèi)保健食品市場(chǎng)規(guī)范化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深入建立健全進(jìn)口保健食品全面審查制度，嚴(yán)格規(guī)范進(jìn)口保健食品的安全標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，也通過(guò)立法保護(hù)、加強(qiáng)輿論監(jiān)督的方式保護(hù)國(guó)產(chǎn)保健食品的聲譽(yù)，從而建立一個(gè)國(guó)產(chǎn)和進(jìn)口保健食品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，國(guó)產(chǎn)保健食品為主、進(jìn)口保健食品為輔的良性保健食品市場(chǎng)。