湯道路

(中國礦業(yè)大學(xué) 中國安全生產(chǎn)法律與政策研究中心，江蘇 徐州 221116)

0 引言

21世紀(jì)初，我國進(jìn)入生產(chǎn)安全事故高發(fā)期，黨和政府及時(shí)提出“安全發(fā)展觀”，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以人為本，頒布和修訂相關(guān)法律政策，逐步完善了安全生產(chǎn)監(jiān)管體制。2019年，全國各類生產(chǎn)安全事故死亡總?cè)藬?shù)由2002年的139 393降至29 519人[1]， 十幾年間降幅達(dá)78.8%，安全生產(chǎn)形勢(shì)有了根本好轉(zhuǎn)。然而，社會(huì)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，由于立法價(jià)值沖突取舍以及對(duì)執(zhí)法行為的社會(huì)異?；貞?yīng)，我國安全生產(chǎn)治理在取得明顯成績的同時(shí)也產(chǎn)生了一些系統(tǒng)內(nèi)生道德風(fēng)險(xiǎn)，值得深思。2016年5月30日，內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市檢察院就艾汪全、王付祥等74名被告人在山西等6個(gè)省區(qū)故意殺害17人并偽造礦難以騙取賠償案提起公訴[2]。在此案的相關(guān)媒體報(bào)道中，高額事故賠償多被推定為犯罪誘因之一。事故賠償制度本意是為體現(xiàn)人文關(guān)懷，提高事故成本以預(yù)防事故發(fā)生，但過高的賠償金卻衍生為誘發(fā)犯罪行為的內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)，這應(yīng)當(dāng)超出了制度設(shè)立時(shí)的考量范圍。本文擬結(jié)合典型案例，剖析我國安全生產(chǎn)治理框架中常見道德風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出相應(yīng)法律防范建議，在推進(jìn)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)源頭治理的同時(shí)關(guān)注并實(shí)現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理。

1 道德風(fēng)險(xiǎn)與安全生產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)

道德風(fēng)險(xiǎn)(Moral Hazard)是20世紀(jì)80年代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的經(jīng)濟(jì)哲學(xué)概念，指經(jīng)濟(jì)主體最大限度地增進(jìn)自身效用的同時(shí)會(huì)做出不利于他人的行為的一種社會(huì)現(xiàn)象，或者說當(dāng)簽約一方不完全承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)后果時(shí)所采取的自身效用最大化的自私行為的風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象[3]。道德風(fēng)險(xiǎn)理論起源于對(duì)保險(xiǎn)業(yè)中機(jī)會(huì)主義的研究。研究人員發(fā)現(xiàn)，在投保以后，由于損失不完全由投保者承擔(dān)，會(huì)降低投保人采取安全措施避免損失的激勵(lì)效果，從而增加了發(fā)生損失及保險(xiǎn)公司給付賠償?shù)母怕蔥4]。作為因應(yīng)手段，商業(yè)保險(xiǎn)普遍規(guī)定，如果行為人對(duì)于事故發(fā)生存在明顯過錯(cuò)，保險(xiǎn)公司可免予或減輕賠償，從而能夠在一定程度上消解其道德風(fēng)險(xiǎn)。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，既存在商業(yè)保險(xiǎn)也存在工傷社會(huì)保險(xiǎn)，因而也同樣存在類似道德風(fēng)險(xiǎn)的問題，但本文重點(diǎn)關(guān)注的不是這種保險(xiǎn)制度內(nèi)生性的道德風(fēng)險(xiǎn)，而是安全生產(chǎn)治理過程中不同利益主體博弈演進(jìn)出來的與制度設(shè)計(jì)初衷相逆的道德風(fēng)險(xiǎn)，這就需要首先厘清我國安全生產(chǎn)治理的主體結(jié)構(gòu)。

我國安全生產(chǎn)治理的利益相關(guān)主體包括：各級(jí)政府及其職能部門，是生產(chǎn)安全的監(jiān)管與執(zhí)法者；生產(chǎn)經(jīng)營單位及其投資者，是生產(chǎn)安全的組織與管理者；職工及工會(huì)組織，是生產(chǎn)安全的最大利害相關(guān)者；安全生產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)，是政府安全監(jiān)管和企業(yè)安全管理的輔助者。在理想狀態(tài)下，職工及工會(huì)作為生產(chǎn)安全的最直接利害關(guān)系人，在生產(chǎn)經(jīng)營一線實(shí)時(shí)監(jiān)督安全生產(chǎn)狀況；政府除了直接對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全狀況實(shí)施管理與檢查外，還作為中間人負(fù)責(zé)調(diào)處職工與生產(chǎn)經(jīng)營單位之間的安全生產(chǎn)糾紛；生產(chǎn)經(jīng)營單位作為安全生產(chǎn)的第一責(zé)任人，在職工及政府的雙重監(jiān)督下具體落實(shí)各項(xiàng)安全生產(chǎn)措施；安全生產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)則作為獨(dú)立的社會(huì)第三方為政府監(jiān)管及生產(chǎn)經(jīng)營單位安全管理提供幫助。四方各司其職，形成穩(wěn)定的金字塔結(jié)構(gòu)，共同推進(jìn)安全生產(chǎn)整體穩(wěn)步提升，如圖1。

圖1 安全生產(chǎn)治理四方合作金字塔結(jié)構(gòu)Fig.1 Pyramid structure of 4 parties' cooperationin work safety governance

然而，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)環(huán)境中，由于各種因素制約，這一理想的治理結(jié)構(gòu)無論是在規(guī)范創(chuàng)設(shè)上還是在制度實(shí)施上都存在一定程度偏差。主體權(quán)利義務(wù)配置不對(duì)等、參與方行動(dòng)保留導(dǎo)致其他參與方利益失衡等問題嚴(yán)重抵消了治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)導(dǎo)向，“四方合作金字塔模式”實(shí)際上消減為“政府一元強(qiáng)制服從監(jiān)管模式”，直接或間接地促生了安全生產(chǎn)治理中的多種道德風(fēng)險(xiǎn)。

2 安全生產(chǎn)治理中的道德風(fēng)險(xiǎn)

2.1 主體權(quán)利義務(wù)配置不均衡的道德風(fēng)險(xiǎn)

在各國安全生產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)中，職工都享有極其廣泛的安全治理參與權(quán)，包括投訴與舉報(bào)、拒絕危險(xiǎn)作業(yè)、撤出危險(xiǎn)工作場(chǎng)所等一系列法律權(quán)利。然而，在我國安全生產(chǎn)治理實(shí)踐中，職工及工會(huì)的作用卻并未得到充分重視，反而是政府作為強(qiáng)制監(jiān)管者的地位被不斷強(qiáng)化。過去十幾年的治理場(chǎng)景總體表現(xiàn)為不斷頒布更加嚴(yán)厲的法律法規(guī)，持續(xù)強(qiáng)化執(zhí)法檢查。治理結(jié)構(gòu)中政府一元獨(dú)大，這與我國社會(huì)治理中長期以來的政府依賴傳統(tǒng)有關(guān)，也確能在較短時(shí)期內(nèi)取得較好治理效果，但它始終無法回避“職工安?？空边@一道德悖論。職工的生命安危被結(jié)構(gòu)化地托付給不直接承擔(dān)事故后果的監(jiān)管者，即使排除監(jiān)管者主觀懈怠或受利益誘惑而監(jiān)管失職的不道德情形，一個(gè)高尚的監(jiān)管者在這樣的治理結(jié)構(gòu)下最終也會(huì)發(fā)現(xiàn)自己在承擔(dān)著根本就無力承擔(dān)的巨大責(zé)任。由于工作場(chǎng)所數(shù)量龐雜、種類繁多、情況多變，而行政監(jiān)管資源又十分有限，政府難以充分履行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)。執(zhí)法人員的現(xiàn)場(chǎng)存在(包括常駐與臨檢)是強(qiáng)制服從治理模式的邏輯起點(diǎn)，如果這一點(diǎn)在現(xiàn)實(shí)中無法得到基本滿足，職工就不可避免地會(huì)成為道德風(fēng)險(xiǎn)的最大受害者。

此外，詳盡的安全立法及頻繁的現(xiàn)場(chǎng)檢查，還有可能促生職工對(duì)政府檢查的依賴心理，弱化職工對(duì)自身工作環(huán)境中不安全因素的關(guān)注，這種依賴本身也可能形成一種道德風(fēng)險(xiǎn)。國外研究表明，安全處罰的對(duì)象基本上都是企業(yè)，因而只會(huì)對(duì)企業(yè)主產(chǎn)生激勵(lì)作用，很難對(duì)職工產(chǎn)生直接影響，以至于在職工看來，除非發(fā)生工傷事故，否則不安全行為及無傷亡事故的后果都是由企業(yè)主承擔(dān)的，這種由強(qiáng)制監(jiān)管引發(fā)的特殊道德風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)予以重視[5]。

在安全生產(chǎn)中介服務(wù)領(lǐng)域，主體權(quán)責(zé)失衡促生道德風(fēng)險(xiǎn)問題也較突出。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，我國逐步推進(jìn)政府職能改革，將部分本來由政府承擔(dān)的安全評(píng)價(jià)、認(rèn)證、檢測(cè)、檢驗(yàn)等職能推向市場(chǎng)。安全生產(chǎn)中介服務(wù)市場(chǎng)化有利于消除腐敗的溫床，也有利于通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提升專業(yè)服務(wù)能力，是安全生產(chǎn)治理重要舉措之一。安全生產(chǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)其作出的評(píng)價(jià)、認(rèn)證、檢測(cè)、檢驗(yàn)的結(jié)果負(fù)責(zé)，但具體什么情形負(fù)什么樣的法律責(zé)任，缺乏明確的法律規(guī)定。實(shí)踐中發(fā)生事故以后，即使有證據(jù)證明中介服務(wù)機(jī)構(gòu)存在工作疏忽，也因我國法律對(duì)安全中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)過失法律責(zé)任規(guī)定不明而難以追責(zé)。因?yàn)榉韶?zé)任不明，部分中介服務(wù)機(jī)構(gòu)違背職業(yè)道德，只講經(jīng)濟(jì)效益，一味迎合企業(yè)要求，沒有嚴(yán)格按照安全評(píng)價(jià)過程控制的要求開展工作，致使評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量不高。還有些機(jī)構(gòu)隨意降低服務(wù)質(zhì)量，甚至實(shí)施惡意低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)[6]，嚴(yán)重影響安全生產(chǎn)中介服務(wù)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

2.2 “盲井犯罪”

侵權(quán)責(zé)任法和工傷保險(xiǎn)法都有明確的死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)，但2004年山西省率先規(guī)定對(duì)煤礦事故死亡礦工的賠償標(biāo)準(zhǔn)每人不得低于20萬元，其后許多省份紛紛效仿，并且最低賠償限額也在不斷提高。這一舉措旨在提高工亡家庭的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，增加企業(yè)事故成本，有助于事故預(yù)防。但另一方面，超高額的最低賠償制度誘發(fā)了一系列惡性犯罪案件。媒體報(bào)道的案件包括2008年河南鶴壁市趙某等制造事故殺人案、2009年云南紅河瀘西縣楊順財(cái)?shù)戎圃焓鹿蕷⑷税浮?009年河南陜縣劉家山煤礦孫小會(huì)等制造事故殺人案、2010年臨滄市滄源縣芒回煤礦號(hào)某制造事故殺人案、2011年云南彝良縣蕎山鄉(xiāng)黃木組大興煤礦技改井楊石格等制造事故殺人案、2013年新疆維吾爾自治區(qū)吉木薩爾縣楊弟明等人制造事故殺人案等。另據(jù)公安部門統(tǒng)計(jì)，2007-2010年，由雷波籍案犯制造的此類案件已達(dá)20余起，但只抓獲案犯23人[7]。這些案件與曾獲得多項(xiàng)國際大獎(jiǎng)的電影《盲井》中描述的制造煤礦事故以騙領(lǐng)賠償?shù)那楣?jié)類似，故又被稱為“盲井犯罪”[8]。

除實(shí)施犯罪行為以騙取賠償以外，也有個(gè)別礦工在自知患有不治之癥、家庭經(jīng)濟(jì)壓力過大等極端情況下，人為制造事故，以換取高額賠償。媒體曾報(bào)道樂山市某礦工就曾經(jīng)藏匿井下想自殺獲賠，但后來出于對(duì)死亡的恐懼而放棄[9]。凡此種種，均可概括為立法者出于善意，增加當(dāng)事人的權(quán)利，卻意外誘發(fā)道德危機(jī)，導(dǎo)致違法或犯罪行為發(fā)生，因此，“盲井犯罪”可以形象地概括安全生產(chǎn)治理中的此類道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

2.3 “打非”與逆向選擇

為保證生產(chǎn)經(jīng)營單位最基本安全生產(chǎn)條件，我國對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)設(shè)置了市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，必須申請(qǐng)相應(yīng)行政許可，否則即為非法生產(chǎn)經(jīng)營行為。非法生產(chǎn)經(jīng)營行為成本更低，對(duì)市場(chǎng)形成低價(jià)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，且安全生產(chǎn)隱患巨大，必須嚴(yán)厲取締。近年來，從中央到地方各級(jí)政府及其職能部門都持續(xù)部署多類打擊非法生產(chǎn)的專項(xiàng)行動(dòng)，簡稱“打非”行動(dòng)。與其他安全監(jiān)管行為相比，“打非”行動(dòng)的特殊性在于，一旦其執(zhí)法效果有折扣，其社會(huì)危害后果不僅僅是違法者逃脫處罰，還有可能產(chǎn)生道德逆向選擇的風(fēng)險(xiǎn)，倒逼合法經(jīng)營者轉(zhuǎn)入非法經(jīng)營，并對(duì)準(zhǔn)備進(jìn)入市場(chǎng)的投資者產(chǎn)生惡劣的道德示范作用，最終形成越打“非”越多的惡性循環(huán)。筆者在對(duì)國內(nèi)某煙花爆竹產(chǎn)區(qū)的實(shí)踐調(diào)研中，曾碰到多位合法生產(chǎn)廠的負(fù)責(zé)人抱怨非法生產(chǎn)廠原材料價(jià)格僅是正規(guī)廠家使用原材料價(jià)格的1/3，個(gè)別負(fù)責(zé)人甚至表態(tài)無奈之下自己也有可能考慮去山區(qū)偷偷生產(chǎn)。另一方面，從監(jiān)管者角度出發(fā)，對(duì)注冊(cè)在案的合法經(jīng)營者實(shí)施監(jiān)督檢查其執(zhí)法難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于“打非”工作，加之“打非”的責(zé)任主體法律規(guī)定不明，因而監(jiān)管者更傾向于對(duì)正規(guī)經(jīng)營者進(jìn)行持續(xù)的安全檢查，而在“打非”行動(dòng)上則人浮于事走過場(chǎng)。這種雙面執(zhí)法策略，在不斷加重合法經(jīng)營者負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也持續(xù)累積倒逼合法投資者進(jìn)行逆向道德選擇的風(fēng)險(xiǎn)。

3 安全生產(chǎn)治理中道德風(fēng)險(xiǎn)的法律防范

(1)轉(zhuǎn)變安全生產(chǎn)治理模式，切實(shí)保障職工安全生產(chǎn)參與權(quán)。

安全生產(chǎn)治理模式，是指在安全生產(chǎn)治理過程中，受監(jiān)管體制、安全形勢(shì)、社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)條件以及社會(huì)治理理念等因素影響，在治理手段和治理形式的選擇應(yīng)用方面形成的整體性特征。一個(gè)國家的安全生產(chǎn)治理模式與安全生產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)有著密切關(guān)系，并且在不同的歷史時(shí)期有不同的現(xiàn)實(shí)選擇。例如美國在自由經(jīng)濟(jì)時(shí)期對(duì)礦山安全監(jiān)管實(shí)行市場(chǎng)導(dǎo)向的信息服務(wù)模式，政府監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)很少，而是以提供安全信息、保障礦山安全的市場(chǎng)推動(dòng)力量為主要任務(wù)；1969年以后則轉(zhuǎn)為強(qiáng)制服從監(jiān)管模式，政府開始加大執(zhí)法檢查，強(qiáng)制礦山企業(yè)遵守法規(guī)；近年來則又開始向尊重市場(chǎng)、強(qiáng)調(diào)各方參與的合作服務(wù)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變[10]。

我國的安全生產(chǎn)治理呈現(xiàn)典型的政府一元強(qiáng)制服從模式特征：安全生產(chǎn)立法日益復(fù)雜嚴(yán)厲，行政監(jiān)管權(quán)力不斷強(qiáng)化，職工及生產(chǎn)經(jīng)營單位總體上被動(dòng)地跟隨治理進(jìn)程。在治理結(jié)構(gòu)上監(jiān)管者一元獨(dú)大，與其他利益相關(guān)者的互動(dòng)與合作不夠。為落實(shí)監(jiān)管職責(zé)，2004年開始我國在安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域掀起行政問責(zé)風(fēng)暴[11]。2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》提出“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”的安全生產(chǎn)責(zé)任體系。行政問責(zé)，讓監(jiān)管者分擔(dān)了更多的事故不利后果，能在一定程度上緩解強(qiáng)制服從監(jiān)管模式的道德風(fēng)險(xiǎn)，但這只是局部性的制度變革，若要從根本上防范此類道德風(fēng)險(xiǎn)，則必須推動(dòng)治理結(jié)構(gòu)和治理模式的整體性轉(zhuǎn)變。

從20世紀(jì)末期開始，隨著“去規(guī)制化”、合作治理網(wǎng)絡(luò)理論、“軟行政”等新社會(huì)治理理念的興起，發(fā)達(dá)國家安全生產(chǎn)治理模式大都開始強(qiáng)調(diào)合作服務(wù)特征。由強(qiáng)制服從治理模式向多元合作治理模式轉(zhuǎn)變，意味著治理結(jié)構(gòu)的整體性調(diào)整，政府不再是一元主導(dǎo)，而是在法律框架內(nèi)吸收包括職工、生產(chǎn)經(jīng)營單位、保險(xiǎn)業(yè)、安全中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等個(gè)人與組織的力量，共同實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)治理。在多元合作治理模式下，職工及工會(huì)組織活躍在安全生產(chǎn)治理第一線，實(shí)際監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)安全狀況，并與企業(yè)積極對(duì)話，通過勞資合作，共同促進(jìn)生產(chǎn)安全。政府則可以節(jié)省大量行政資源，致力于維持必要且有效的強(qiáng)制執(zhí)法活動(dòng)、調(diào)處職工與企業(yè)之間的安全投訴糾紛等工作，從而解除傳統(tǒng)強(qiáng)制服從監(jiān)管模式下的道德重負(fù)。

(2)合理配置生產(chǎn)安全利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)。

①建立并完善安全中介服務(wù)機(jī)構(gòu)責(zé)任追究制度。修訂立法，將中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究范圍由故意提供虛假報(bào)告的行為擴(kuò)大至因重大業(yè)務(wù)過失提供不符報(bào)告的行為。為礦山、煙花爆竹等高危行業(yè)提供安全中介服務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)推行執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)抵押金或執(zhí)業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)制度，提高特殊行業(yè)的安全中介服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門框，嚴(yán)懲不負(fù)責(zé)任、隨意退市的不道德行為。

②依法追究有過錯(cuò)的投資人與實(shí)際控制人的法律責(zé)任。根據(jù)法律規(guī)定，企業(yè)法定代表人和企業(yè)注冊(cè)登記的股東，在一定條件下均要為企業(yè)的不安全行為承擔(dān)法律責(zé)任。于是在采礦、?；贰熁ū?、民用爆破等高危行業(yè)，經(jīng)常出現(xiàn)隱名投資、隱名控股等現(xiàn)象，其主要目的之一就是為逃避生產(chǎn)安全事故法律責(zé)任。一旦投資人和實(shí)際控制人不用承擔(dān)事故后果，缺乏安全投入的激勵(lì)與動(dòng)機(jī)，職工即被置于嚴(yán)重的安全風(fēng)險(xiǎn)與道德風(fēng)險(xiǎn)之中。2007年最高人民法院在司法解釋中首次將礦山安全犯罪主體擴(kuò)大到實(shí)際控制人、投資人，2017年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》進(jìn)一步強(qiáng)化了實(shí)際控制人、投資人的法律責(zé)任。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全法律責(zé)任體系，將行政責(zé)任、民事責(zé)任也有條件地?cái)U(kuò)張至投資人和實(shí)際控制人主體，以有效防范此類道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

③完善盡職免責(zé)制度。權(quán)責(zé)失衡致生道德風(fēng)險(xiǎn)，獎(jiǎng)懲失衡同樣也會(huì)致生道德風(fēng)險(xiǎn)。在某些重大責(zé)任事故調(diào)查處理中，迫于輿論壓力，有可能會(huì)出現(xiàn)不公平的身份歸責(zé)和客觀歸責(zé)傾向，這一點(diǎn)在行政問責(zé)方面比較突出。假設(shè)有2個(gè)在安全生產(chǎn)監(jiān)督方面同樣合理盡職但都存在一定疏忽的地方行政負(fù)責(zé)人A和B，結(jié)果A轄區(qū)內(nèi)出了重大事故而B轄區(qū)沒有，結(jié)果可能A要承擔(dān)行政責(zé)任甚至法律責(zé)任，而B無須承擔(dān)任何責(zé)任。這樣的問責(zé)結(jié)果是：A沒有因其盡職行為獲得正面激勵(lì)，B沒有因其疏忽行為受到負(fù)面處罰，A與B都認(rèn)為是否承擔(dān)責(zé)任只與是否發(fā)生事故有關(guān)，而與自身盡職程度關(guān)系不大。這樣的身份歸責(zé)與客觀歸責(zé)會(huì)對(duì)官員的職業(yè)道德與職業(yè)倫理造成重大負(fù)面影響，甚至將個(gè)別官員推向求神拜佛的唯心之路?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》也明確提出要“依法依規(guī)制定各有關(guān)部門安全生產(chǎn)權(quán)力和責(zé)任清單，盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)”。必須盡快細(xì)化和完善盡職免責(zé)制度，杜絕簡單化的身份歸責(zé)和客觀歸責(zé)，防范獎(jiǎng)罰失衡的道德風(fēng)險(xiǎn)。

(3)完善工傷賠付法律制度。

導(dǎo)致“盲井現(xiàn)象”有2個(gè)制度方面原因，一是高額賠償標(biāo)準(zhǔn)，二是工傷賠付制度執(zhí)行漏洞。針對(duì)煤礦事故單獨(dú)設(shè)置高額死亡賠償金標(biāo)準(zhǔn)雖有可質(zhì)疑之處，但其制度運(yùn)行的社會(huì)整體價(jià)值利大于弊，所以防范“盲井現(xiàn)象”的重心應(yīng)放在工傷賠付的執(zhí)行上：鑒于“盲井現(xiàn)象”中犯罪嫌疑人大都利用了礦主想瞞報(bào)事故、私了事故的心理，法律應(yīng)當(dāng)加大打擊不報(bào)、謊報(bào)事故的行為，因?yàn)橐坏┦鹿市畔⒐_，死者真正的親屬即會(huì)出現(xiàn)，犯罪嫌疑人即無法得逞；事故調(diào)查認(rèn)真細(xì)致，一旦發(fā)現(xiàn)可疑證據(jù)，應(yīng)立即移送公安機(jī)關(guān)刑事偵查部門，以及時(shí)查證和打擊犯罪行為；認(rèn)真落實(shí)職業(yè)健康監(jiān)護(hù)制度，對(duì)職工身體和心理健康進(jìn)行系統(tǒng)檢查和分析，對(duì)于有健康問題的員工予以充分關(guān)注和心理干預(yù)，必要時(shí)應(yīng)調(diào)整至低風(fēng)險(xiǎn)工作崗位，以防范自殘事件發(fā)生。

(4)明確“打非”職責(zé)，細(xì)化考核方法。

“打非”不力，既有主觀懈怠的原因，也有客觀上執(zhí)法困難的原因。在防范對(duì)策上，一方面，要制定細(xì)則將不同行業(yè)“打非”行動(dòng)的職責(zé)落實(shí)至不同的政府職能部門，并細(xì)化“打非”考核細(xì)則，以制度激勵(lì)推動(dòng)“打非”績效；另一方面，考慮到“打非”工作的特殊困難與風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)為“打非”人員提供專項(xiàng)物質(zhì)與技術(shù)支持，鼓勵(lì)群眾舉報(bào)，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，協(xié)助監(jiān)管部門切實(shí)做好“打非”工作。

(5)建立健全法律政策的道德風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估制度。

包括法律在內(nèi)的公共政策是公共權(quán)力應(yīng)對(duì)公共問題的一套復(fù)雜的制度系統(tǒng)，是一種利益協(xié)調(diào)和分配的現(xiàn)實(shí)化過程，不可避免地蘊(yùn)含著道德博弈和道德風(fēng)險(xiǎn)[12]。安全生產(chǎn)治理法律與政策涉及眾多相關(guān)主體利益，在制定與實(shí)施之前均應(yīng)充分評(píng)估具體規(guī)則對(duì)不同主體的激勵(lì)影響。尤其要強(qiáng)化道德風(fēng)險(xiǎn)與道德效果評(píng)估，及時(shí)糾正公共政策與道德建設(shè)的良性互動(dòng)[13]，從源頭上減緩和消除安全生產(chǎn)治理中的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

4 結(jié)論

(1)安全生產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)與治理模式從根本上影響著安全生產(chǎn)利益者權(quán)、責(zé)、利的配置。權(quán)責(zé)失衡、獎(jiǎng)懲不公，都會(huì)致生內(nèi)生性道德風(fēng)險(xiǎn)。

(2)安全生產(chǎn)的立法與執(zhí)法也可能導(dǎo)致逆向選擇問題，過高的事故賠償制度與“盲井”現(xiàn)象有密切關(guān)系，“打非”不力可能導(dǎo)致更多非法生產(chǎn)經(jīng)營行為。

(3)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向多元合作的安全生產(chǎn)治理模式，調(diào)整安全生產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)中權(quán)、責(zé)、利的配置，從基礎(chǔ)上減緩安全生產(chǎn)治理中道德風(fēng)險(xiǎn)問題；還應(yīng)當(dāng)完善事故調(diào)查與工傷賠償法律制度，細(xì)化安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查工作，充分評(píng)估立法與執(zhí)法可能導(dǎo)致的社會(huì)負(fù)面效應(yīng)，從源頭上防范道德風(fēng)險(xiǎn)問題。