馬 濤，黃 印，譚乃榕

（哈爾濱工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，哈爾濱150001)

引 言

中國(guó)各地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展環(huán)境差異巨大且情況復(fù)雜。區(qū)域要素稟賦、交通條件、創(chuàng)新能力、資源環(huán)境承載能力等方面的差異都顯著影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；人工智能、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新技術(shù)、新模式的快速發(fā)展也對(duì)經(jīng)濟(jì)布局產(chǎn)生了長(zhǎng)期影響。2019年8月，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議，研究推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局問題。2019年12月，《求是》雜志發(fā)表習(xí)近平總書記《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》重要文章，文中提出新形勢(shì)下中國(guó)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總思路是:“按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚，增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”［1］。2020年5月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》和2020年11月發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》等重要文件進(jìn)一步將其完善為:“形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局”，這成為中國(guó)“十四五”時(shí)期乃至中長(zhǎng)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局發(fā)展的重要方向。

當(dāng)前中國(guó)區(qū)域政策體系主要以地理單元為劃分、以戰(zhàn)略區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，難以精確響應(yīng)并有效銜接未來“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的高質(zhì)量國(guó)土空間布局的戰(zhàn)略需求［2］?，F(xiàn)階段以地理單元為主要?jiǎng)澐志S度的區(qū)域政策體系，對(duì)地域類型考慮不足，無法將國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)牽引下的要素配置預(yù)期納入地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)及潛在優(yōu)勢(shì)考慮，在一定程度上加劇了區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化態(tài)勢(shì)［3］，造成了區(qū)域政策跨地區(qū)實(shí)施協(xié)調(diào)難度大、空間治理法制化滯后［4］等問題。地區(qū)間同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)明顯，難以促進(jìn)地區(qū)間形成主體功能明顯的、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的分工關(guān)系。區(qū)域發(fā)展政策與工具的科學(xué)化、規(guī)范化不足，更多依賴地方政府治理能力。區(qū)域布局相關(guān)法制基礎(chǔ)薄弱，制度層面對(duì)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的有效引導(dǎo)不足，不同管理部門之間區(qū)域政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)也難以落實(shí)。針對(duì)上述布局問題，本文提出要構(gòu)建完善“戰(zhàn)略區(qū)＋類型區(qū)”組合的區(qū)域政策體系，打破區(qū)域板塊的限制，統(tǒng)籌考慮地理特征、經(jīng)濟(jì)規(guī)律的空間特性以及各類新技術(shù)新要素對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的影響，推動(dòng)形成多層次、高質(zhì)量的區(qū)域發(fā)展新格局。

一、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體性布局戰(zhàn)略分析

相較于區(qū)位導(dǎo)向型政策［5］，國(guó)家視角下區(qū)域戰(zhàn)略研究較少。新時(shí)期中國(guó)以實(shí)踐為導(dǎo)向的區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論研究在全國(guó)空間政策和戰(zhàn)略研究方面不斷深入，形成了諸多具有中國(guó)特色的區(qū)域理論和實(shí)踐成果。以蘇聯(lián)為代表的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理論以計(jì)劃與均衡為基本理念，提出了大推進(jìn)［6］、低水平均衡陷阱［7］等理論，強(qiáng)調(diào)國(guó)家主導(dǎo)的大規(guī)模投資在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和區(qū)域均衡發(fā)展方面的必要性。新古典經(jīng)濟(jì)理論強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在區(qū)域要素配置中的基礎(chǔ)作用，古典區(qū)位理論、新經(jīng)濟(jì)地理及新新經(jīng)濟(jì)地理等理論更多地從微觀視角來研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)布局和要素遷移問題，主要聚焦對(duì)市場(chǎng)微觀機(jī)制的解釋，相應(yīng)的政策啟示也多是區(qū)域性的、引導(dǎo)性的，而全國(guó)性或大空間尺度下的空間政策或戰(zhàn)略研究相對(duì)較少?，F(xiàn)階段宏觀尺度的區(qū)域政策研究重點(diǎn)圍繞區(qū)域差距與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、區(qū)域一體化等問題。增長(zhǎng)極、中心外圍模式等理論認(rèn)為區(qū)域增長(zhǎng)與區(qū)域均衡是沖突的，Martin （1999)［8］構(gòu)建了兩區(qū)域的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型，發(fā)現(xiàn)區(qū)域政策需要在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和區(qū)域收入差距之間進(jìn)行平衡；Richardson（1977)［9］通過分析最不發(fā)達(dá)國(guó)家的城市規(guī)模、結(jié)構(gòu)和功能分布，認(rèn)為并不存在普遍適用的全國(guó)性區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究和實(shí)踐經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程，但始終站在宏觀經(jīng)濟(jì)角度圍繞政府與市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整［10］。 Fujita et.al （2004)［11］對(duì)比了日本和中國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間分布演化過程，發(fā)現(xiàn)中國(guó)的人口遷移、資本流動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)均存在明顯的政策性空間偏好。新中國(guó)成立以來，經(jīng)濟(jì)布局的相關(guān)戰(zhàn)略和措施貫穿了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過程。從改革開放前“沿海”“內(nèi)地”轉(zhuǎn)移、“大三線”建設(shè)，到改革開放后的“向沿海地區(qū)傾斜”“四大板塊”“三個(gè)支撐帶”等一系列重大區(qū)域戰(zhàn)略，都對(duì)中國(guó)區(qū)域開發(fā)格局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局產(chǎn)生了重要影響。改革開放后，中國(guó)逐步形成了以發(fā)展效率為導(dǎo)向的“T”字型戰(zhàn)略［12］、以區(qū)域協(xié)調(diào)和區(qū)域一體化為指引的“4＋3＋X”（“四大板塊”＋“三個(gè)支撐帶”＋粵港澳大灣區(qū)等)戰(zhàn)略組合、以資源環(huán)境承載為核心的主體功能區(qū)戰(zhàn)略和以網(wǎng)絡(luò)化扁平化為特征的多中心網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展格局［13］等幾個(gè)較為典型的總體布局思路，據(jù)此提出并實(shí)施了一系列重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策，對(duì)中國(guó)國(guó)土空間開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局產(chǎn)生了重大且深遠(yuǎn)的影響。

隨著中國(guó)二〇三五遠(yuǎn)景目標(biāo)在空間上不斷深化，現(xiàn)有戰(zhàn)略已逐漸難以滿足新時(shí)期中國(guó)國(guó)土空間高質(zhì)量發(fā)展需求。“T”字型戰(zhàn)略和“四大板塊”等難以闡釋區(qū)域內(nèi)部的發(fā)展重點(diǎn)和各地區(qū)功能定位，對(duì)區(qū)域資源環(huán)境承載力考慮不足。“三個(gè)支撐帶”“粵港澳大灣區(qū)”等戰(zhàn)略雖然強(qiáng)調(diào)打破行政區(qū)劃邊界、推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展［14］，但仍是以地理板塊為依據(jù)展開，一定程度上限制了區(qū)域政策的針對(duì)性和有效性。主體功能區(qū)戰(zhàn)略的主體功能評(píng)估和核算依據(jù)仍尚不完善［15］，并且其配套政策工具和與其他區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)同政策也亟需細(xì)化。多中心網(wǎng)絡(luò)型開發(fā)格局仍是以地理格局為依據(jù)進(jìn)行分析和規(guī)劃，對(duì)不同類型和處于不同發(fā)展階段的地區(qū)之間的差異性考慮較少，并且主要強(qiáng)調(diào)交通、產(chǎn)業(yè)等物質(zhì)流網(wǎng)絡(luò)，對(duì)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)下形成的跨空間功能聯(lián)系分析不足。

綜上，這些戰(zhàn)略構(gòu)想都更多考慮地理單元?jiǎng)澐?，?duì)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)規(guī)律在區(qū)域布局中的影響考慮還不夠充分，對(duì)不同層次區(qū)域關(guān)系的響應(yīng)也不足。雖然中國(guó)也有針對(duì)老少邊窮等特殊類型區(qū)的區(qū)域政策［16］，但并未形成全局性、系統(tǒng)性的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。隨著中國(guó)交通和通信基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善和人工智能等新技術(shù)的快速發(fā)展，地區(qū)之間的時(shí)空距離不斷被壓縮，跨空間功能聯(lián)系不斷增強(qiáng)，中國(guó)的區(qū)域政策發(fā)展戰(zhàn)略和政策體系需進(jìn)一步探討以地區(qū)類型為劃分的布局思路，以期能更兼容、更彈性地滿足新時(shí)期中國(guó)構(gòu)建主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局需求。

二、新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律性變化對(duì)布局提出新要求

（一)經(jīng)濟(jì)規(guī)律在國(guó)土空間布局中作用愈發(fā)凸顯

新時(shí)期空間區(qū)位、資源稟賦等地理特征主導(dǎo)的布局原則已經(jīng)明顯呈現(xiàn)出向更符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的布局原則轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。傳統(tǒng)的資源稟賦和地域分工理論等理論強(qiáng)調(diào)區(qū)域資源稟賦所帶來的要素供給差異在決定產(chǎn)業(yè)分布的根本性作用，自然資源等“第一自然”因素的差異使經(jīng)濟(jì)要素向某些地區(qū)集聚，加強(qiáng)了要素空間分布的“梯度差”，在此基礎(chǔ)上形成了地區(qū)在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)分工、生產(chǎn)效率等方面的差異。而新經(jīng)濟(jì)地理、新新經(jīng)濟(jì)地理等理論提出規(guī)模報(bào)酬遞增和循環(huán)累積效應(yīng)等經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分布的作用更加突出，“第二自然”因素是區(qū)域形成比較優(yōu)勢(shì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力所在［17］。隨著要素流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，相較自然地理優(yōu)勢(shì)的生產(chǎn)成本降低，源于經(jīng)濟(jì)分工的貿(mào)易成本降低在地區(qū)間比較優(yōu)勢(shì)發(fā)揮中起到更加明顯的作用，成為引導(dǎo)區(qū)域再分工和產(chǎn)業(yè)布局的主導(dǎo)因素。

（二)數(shù)據(jù)要素開始影響并調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工格局

數(shù)字成本成為繼生產(chǎn)成本和貿(mào)易成本之外的新的空間布局因素。其不僅對(duì)傳統(tǒng)地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)形成沖擊，還顯著地降低了跨區(qū)域的貿(mào)易成本和產(chǎn)業(yè)空間集聚成本，造成資源要素在空間中的重新配置。數(shù)字經(jīng)濟(jì)影響下，資源要素能夠?qū)崿F(xiàn)更大規(guī)模的集聚和更大范圍的配置，從而優(yōu)勢(shì)地區(qū)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和先發(fā)優(yōu)勢(shì)會(huì)更加突出，地區(qū)發(fā)展差距將進(jìn)一步拉大。與此同時(shí)，不同要素能夠通過功能連接實(shí)現(xiàn)了在不同地理空間上的虛擬組合和集聚［18］，并對(duì)線下實(shí)體空間的要素流動(dòng)和集聚形成替代，從而擺脫了資源分布非勻質(zhì)和運(yùn)輸成本的限制，從新維度上重塑了傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)分工，傳統(tǒng)東西差距、沿?！獌?nèi)地等區(qū)域發(fā)展格局將可能被打破。此外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局對(duì)空間依賴性逐步降低，轉(zhuǎn)向更加依賴市場(chǎng)側(cè)需求，跨空間功能連接的溢出效應(yīng)愈發(fā)凸顯［19］，這更加強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)規(guī)律在區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局中的重要作用。

（三)經(jīng)濟(jì)全球化加速區(qū)域產(chǎn)業(yè)周期與結(jié)構(gòu)調(diào)整

從WTO到RECP體現(xiàn)出全球經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的必然趨勢(shì)，這是每個(gè)國(guó)家參與國(guó)際分工、提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的必由之路［20］，在此影響下各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)周期和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均加速調(diào)整。經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中各國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈供給和市場(chǎng)需求都得到極大延伸，高度專業(yè)化的分工體系下通過不同的生產(chǎn)環(huán)節(jié)組合在保證生產(chǎn)過程穩(wěn)定的同時(shí)增加了產(chǎn)品生產(chǎn)的靈活性，使得企業(yè)能夠更快適應(yīng)新的市場(chǎng)需求和結(jié)構(gòu)調(diào)整需求。規(guī)模效應(yīng)顯著提升了企業(yè)生產(chǎn)效率，企業(yè)能夠更快供給市場(chǎng)需求，進(jìn)而縮短了產(chǎn)品周期，帶動(dòng)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)周期的加速調(diào)整。全球共同市場(chǎng)還進(jìn)一步加劇了產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，使得地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和升級(jí)路徑更加復(fù)雜多樣，地區(qū)能夠以新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)為突破口實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，加速實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。雖然當(dāng)前階段部分國(guó)家出現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)主義抬頭趨勢(shì)，但已經(jīng)形成的網(wǎng)絡(luò)共同體、知識(shí)共同體等全球聯(lián)系難以被切斷，全球化的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)與合作及其加速區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響就不會(huì)停止。

三、中國(guó)多層次區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局特征分析

在上述分析的基礎(chǔ)上，充分吸收自然地理區(qū)劃成果，突出經(jīng)濟(jì)因素對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的特征分析。本研究對(duì)全國(guó)296個(gè)地級(jí)市及直轄市的歷史增長(zhǎng)軌跡、發(fā)展現(xiàn)狀和未來潛力三方面的發(fā)展構(gòu)建多源數(shù)據(jù)并進(jìn)行了評(píng)估，基于評(píng)估結(jié)果將各城市的發(fā)展模式歸納為14個(gè)類別，據(jù)此提取全國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的部署和實(shí)施的分類指導(dǎo)原則。多源數(shù)據(jù)庫(kù)包含城市基本情況、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)、地方財(cái)政收支、人口流動(dòng)、創(chuàng)新、公共服務(wù)、資源環(huán)境9個(gè)方面的共計(jì)50個(gè)指標(biāo)。在對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行異常值處理、缺失值處理、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化等處理工作后，采用系統(tǒng)聚類方法對(duì)各城市的發(fā)展情況進(jìn)行分析，最終得到聚類結(jié)果如（下頁(yè))表1所示。各類別城市的部分典型特征值如表2所示。

中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的多層次性呈現(xiàn)出“散中有聚”的分布特征。根據(jù)聚類結(jié)果，14個(gè)類別地區(qū)可歸納為優(yōu)勢(shì)地區(qū)、相對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)、發(fā)展困難地區(qū)和生態(tài)功能型地區(qū)四大類。整體來看，各類型區(qū)在空間上呈現(xiàn)出顯著集聚格局，但并不以省級(jí)行政區(qū)劃或城市群為明顯邊界，也不存在明顯的梯度關(guān)系，表明經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和行政區(qū)劃存在一定沖突，這也是提出“戰(zhàn)略區(qū)＋類型區(qū)”戰(zhàn)略組合的重要原因。從分布來看，優(yōu)勢(shì)地區(qū)集中分布在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角和成渝城市群地區(qū)，相對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)主要集中在沿海和中南部省份地區(qū)，優(yōu)勢(shì)和相對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)合計(jì)的常住人口、土地和經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全國(guó)比例分別達(dá)到54.89%、18.41%、73.46%，是中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主體支撐。發(fā)展困難地區(qū)主要集中在東北、河北、山西、河南東部和安徽省北部地區(qū)，是中國(guó)未來中長(zhǎng)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)地區(qū)。生態(tài)型城市主要集中在西南和西北局部地區(qū)，是保障中國(guó)生態(tài)、糧食和邊疆安全的重要支撐。在國(guó)家總體發(fā)展目標(biāo)引導(dǎo)下，基于各類型地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展環(huán)境，與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)籌考慮，分類精準(zhǔn)實(shí)施區(qū)域政策，可以成為中國(guó)未來區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展格局構(gòu)建的基本思路。

表1 中國(guó)多層次區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局聚類結(jié)果

（一)優(yōu)勢(shì)地區(qū)是帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心增長(zhǎng)極

優(yōu)勢(shì)地區(qū)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最具活力和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的地區(qū)，已逐步走上高質(zhì)量發(fā)展軌道。本研究中優(yōu)勢(shì)地區(qū)主要包括17個(gè)城市，集中分布在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角和成渝城市群地區(qū)，2018年其戶籍人口、常住人口和GDP分別占到全國(guó)的10.52%、14.76%和28.42%，規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)量占比達(dá)到23.85%，是帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心增長(zhǎng)極，也是現(xiàn)階段中國(guó)城市群發(fā)展最成熟的核心地區(qū)，對(duì)中國(guó)未來國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的形成起到關(guān)鍵的引領(lǐng)示范作用。

表2 中國(guó)多層次區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的典型特征分析

全國(guó)性中心城市包括北京、上海、廣州三大城市，在人口、經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、城區(qū)面積、人口流動(dòng)規(guī)模、財(cái)政收支、利用外資規(guī)模、公共服務(wù)供給等方面遠(yuǎn)超其他城市。人均GDP和職工平均工資等方面也遠(yuǎn)高于其他城市，從GDP和就業(yè)來看其第三產(chǎn)業(yè)占比均超過70%，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和總部經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)明顯。但隨著規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，2008—2018年三大城市的GDP增長(zhǎng)率、財(cái)政收支增長(zhǎng)率等均不及全國(guó)平均水平，創(chuàng)新產(chǎn)出能力也低于其他優(yōu)勢(shì)地區(qū)，高房?jī)r(jià)及房地產(chǎn)行業(yè)的高額投資成為約束其進(jìn)一步高質(zhì)量發(fā)展的重要因素之一。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)優(yōu)勢(shì)地區(qū)僅包含深圳市，其作為中國(guó)最重要的國(guó)家創(chuàng)新型城市，科技和教育支出占一般內(nèi)預(yù)算支出比重、R＆D 投入強(qiáng)度、R＆D 人員占比等創(chuàng)新投入側(cè)指標(biāo)、以及每萬(wàn)人發(fā)明專利授權(quán)量等創(chuàng)新產(chǎn)出側(cè)指標(biāo)均大幅度高于其他優(yōu)勢(shì)地區(qū)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也遙遙領(lǐng)先。深圳市近年來仍保持較快的GDP和人口規(guī)模增長(zhǎng)率，各項(xiàng)發(fā)展成績(jī)已經(jīng)成為中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市范例。

規(guī)模優(yōu)勢(shì)地區(qū)包括天津、南京、杭州等8座城市，包含中國(guó)主要的超大規(guī)模城市，主要集中在長(zhǎng)三角和成渝城市群地區(qū)。其人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模低于全國(guó)性中心城市，但人均GDP基本持平，并且仍保持較快的增長(zhǎng)勢(shì)頭，其第二產(chǎn)業(yè)的GDP和從業(yè)人員占比分別為42.7和50%，利用外資規(guī)模大幅度高于平均水平，成為推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展的重要平臺(tái)和示范區(qū)。制造業(yè)優(yōu)勢(shì)地區(qū)包括東莞、珠海、佛山、中山、廈門5座城市，主要集中在珠三角地區(qū)，是中國(guó)制造業(yè)最具優(yōu)勢(shì)的地區(qū)。其人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模均小于其他優(yōu)勢(shì)地區(qū)，從GDP和就業(yè)兩方面來看均為第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)。規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)合計(jì)占到全國(guó)的5.36%，創(chuàng)新能力低于深圳市但高于其他優(yōu)勢(shì)地區(qū)。基礎(chǔ)公共服務(wù)供給水平達(dá)到其他優(yōu)勢(shì)地區(qū)水平，人口流動(dòng)規(guī)模大，具有較好的交通區(qū)位條件，地均生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值較高，是中國(guó)大、中等規(guī)模城市高質(zhì)量發(fā)展的范例。

（二)相對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要承載區(qū)

相對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)是中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)穩(wěn)定的地區(qū)，是新型城鎮(zhèn)化的重要承載區(qū)。本研究中相對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)包含120個(gè)城市，以大中型城市為主，主要集中在沿海和中南部省份地區(qū)。2018年其年末戶籍人口、常住人口、GDP和規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)分別占到全國(guó)的 41.06%、40.12%、45.04%和19.14%，是中國(guó)未來進(jìn)一步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展體系的承載主體。

區(qū)域性中心城市包含18個(gè)城市，其中大多是省會(huì)城市，包括太原、沈陽(yáng)、合肥等，空間分布上相對(duì)分散。這類城市人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模低于優(yōu)勢(shì)地區(qū)但明顯高于平均水平，并保持較快的增長(zhǎng)勢(shì)頭。其基礎(chǔ)公共服務(wù)供給水平較高，人口流動(dòng)規(guī)模較大，是區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)、交通和公共服務(wù)中心。創(chuàng)新能力方面這類城市的高等學(xué)校數(shù)量?jī)H次于全國(guó)性中心城市，R＆D人員勞動(dòng)力占比和R＆D投入強(qiáng)度僅略低于優(yōu)勢(shì)地區(qū)，但創(chuàng)新產(chǎn)出遠(yuǎn)不及優(yōu)勢(shì)地區(qū)，創(chuàng)新效率亟待提升。傳統(tǒng)工業(yè)腹地包含唐山、徐州、常州等40個(gè)城市，主要集中在山東、江蘇和浙江三個(gè)省份，是改革開放以來中國(guó)重要的工業(yè)基地地區(qū)。現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好且增長(zhǎng)穩(wěn)定，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)，規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)量占到全國(guó)的10%，是改革開放以來中國(guó)重要的工業(yè)基地地區(qū)。創(chuàng)新能力方面這類城市高等教育資源相對(duì)欠缺，而創(chuàng)新投入高于同類型城市，其中科技和教育支出占政府一般預(yù)算內(nèi)支出比例的22.5%，已基本接近深圳市的投入比重，創(chuàng)新產(chǎn)出水平也明顯高于同類型城市，是新時(shí)期中國(guó)發(fā)揮制造業(yè)產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)勢(shì)、探索制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要基地。

新興工業(yè)城市包含蚌埠、滁州、九江等50個(gè)城市，是各類別城市中增長(zhǎng)最快的地區(qū)，空間上主要集中在湖北、江西、福建、陜西南部和四川東部地區(qū)。其GDP和人均GDP均低于全國(guó)平均水平，但其近年來保持較快的增長(zhǎng)速度，大幅度高于其他類型地區(qū)。這類別城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)，第二產(chǎn)業(yè) GDP和就業(yè)人數(shù)占比分別為47.1%和43.5%，職工平均工資增長(zhǎng)率和工業(yè)企業(yè)流動(dòng)資產(chǎn)利潤(rùn)率也大幅度高于平均水平，具有較高的持續(xù)增長(zhǎng)的潛力。區(qū)域性服務(wù)業(yè)主導(dǎo)型城市包含呼和浩特、三亞、銀川等12座城市，均為相對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)的中心性城市，空間分布上相對(duì)分散。其人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模均低于全國(guó)平均水平，但其人均 GDP達(dá)到 96986元，2008—2018年人均GDP增速為10.46%，均顯著高于全國(guó)平均水平。這些城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)，第三產(chǎn)業(yè)的GDP占比和從業(yè)人員占比分別達(dá)到58.0%和64.7%，已接近超大規(guī)模城市水平，這主要是由于這些地區(qū)即是區(qū)域性的服務(wù)業(yè)中心，同時(shí)也是全國(guó)性的旅游型城市，具有更高質(zhì)量發(fā)展的潛力。

（三)發(fā)展困難地區(qū)是中國(guó)中長(zhǎng)期發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)地區(qū)

發(fā)展困難地區(qū)主要是指增長(zhǎng)相對(duì)停滯以及資源枯竭型、人口流出嚴(yán)重等面臨較大發(fā)展困難的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)。本研究中發(fā)展困難地區(qū)包括103個(gè)城市，主要集中在東北、河北、山西、河南東部和安徽省北部地區(qū)，2018年年末戶籍人口、常住人口、GDP和工業(yè)企業(yè)數(shù)占比分別為25.90%、21.11%、15.95%和7.03%，是中國(guó)未來中長(zhǎng)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)地區(qū)。

增長(zhǎng)停滯地區(qū)包括邯鄲、保定、六安等17個(gè)城市，人口規(guī)模較大但經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小，且近年來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)停滯，空間上主要集中在河北省和河南東部地區(qū)。人口規(guī)模平均達(dá)到830萬(wàn)人而GDP僅為2740億元，人均GDP及增長(zhǎng)率顯著低于全國(guó)平均水平，創(chuàng)新水平和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值較低，如何發(fā)揮其人口規(guī)模比較優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)成為其未來中長(zhǎng)期發(fā)展的重點(diǎn)。銹帶城市包括大同、盤錦、黃石等46個(gè)城市，主要是中國(guó)傳統(tǒng)工礦型城市和老工業(yè)區(qū)，空間上主要分布在山西、東北局部和西南局部地區(qū)。人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模均低于全國(guó)平均水平，近年來經(jīng)濟(jì)增速更是相對(duì)墊底，這些城市離中心城市距離相對(duì)較遠(yuǎn)，且交通條件較差，人口流動(dòng)性低。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面以第二產(chǎn)業(yè)為主，GDP和從業(yè)人員占比分別為 51%和48%，是中國(guó)傳統(tǒng)工礦型城市和老工業(yè)區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)。

收縮型城市包含佳木斯、牡丹江、錦州等33個(gè)城市，是中國(guó)人口流出和老齡化相對(duì)嚴(yán)重的地區(qū)，主要集中在東北地區(qū)。其人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相對(duì)較小，人均GDP顯著低于全國(guó)平均水平，GDP和人均GDP增長(zhǎng)率也基本處于各類型末尾，人口自然增長(zhǎng)率和城市登記就業(yè)率大幅度低于平均水平，遠(yuǎn)離中心城市，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨較大困難。其地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值高于全國(guó)平均水平，且有進(jìn)一步增強(qiáng)生態(tài)資源功能的潛力。欠發(fā)展地區(qū)主要包括烏蘭察布、海東、固原等7個(gè)城市，發(fā)展模式相對(duì)粗放，主要集中在寧夏、青海等邊遠(yuǎn)地區(qū)。其人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相對(duì)較小，經(jīng)濟(jì)增速也不及全國(guó)平均水平，發(fā)展模式粗放，單位GDP的用電量大幅度高于全國(guó)平均水平，單位土地的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值也遠(yuǎn)低于平均水平，其距離中心城市較遠(yuǎn)，區(qū)域交通條件和基礎(chǔ)公共服務(wù)水平相對(duì)較差，發(fā)展模式和方向亟待轉(zhuǎn)變。

（四)生態(tài)功能型地區(qū)是保障中國(guó)生態(tài)、糧食和邊疆安全的重要支撐

生態(tài)功能型城市是指中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于平均水平或相對(duì)緩慢但生態(tài)功能價(jià)值高的地區(qū)。其是保障中國(guó)生態(tài)和糧食安全的重要支撐，如何將其生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值是該類型地區(qū)未來重點(diǎn)探索的領(lǐng)域。本研究中生態(tài)功能型城市包含56個(gè)城市，主要集中在西南和西北局部地區(qū)，2018年年末戶籍人口、常住人口、GDP和規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)占比分別為16.34%、13.92%、7.86%和3.32%，是新時(shí)期中國(guó)落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略、增強(qiáng)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展能力、保障國(guó)家糧食、生態(tài)和邊疆安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

穩(wěn)定型生態(tài)城市包含安慶、岳陽(yáng)、張家界等50個(gè)城市，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)穩(wěn)定且生態(tài)環(huán)境較好的地區(qū)，空間上主要集中在西南、甘肅東部和中部省份局部地區(qū)，包含中國(guó)幾個(gè)重要的糧食主產(chǎn)區(qū)。其人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模分別處于440萬(wàn)人和1400億元水平，人均GDP顯著低于全國(guó)平均水平但保持較快增長(zhǎng)，單位土地生態(tài)服務(wù)價(jià)值居于各類別前列，基礎(chǔ)公共服務(wù)供給相對(duì)不足，進(jìn)一步挖掘本地比較優(yōu)勢(shì)、培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)是該類型地區(qū)下一步的發(fā)展重點(diǎn)。邊疆地區(qū)包含呼倫貝爾、昌都、那曲等6個(gè)城市，空間上集中在內(nèi)蒙古和西藏等邊疆地區(qū)。其遠(yuǎn)離中心城市，人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小，但職工平均工資較高，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值總量大幅度高于其他類型地區(qū)，是保障中國(guó)生態(tài)安全和邊疆安全的重要支撐。

四、“十四五”時(shí)期高質(zhì)量區(qū)域發(fā)展多層次布局的基本思路與政策建議

現(xiàn)階段中國(guó)生產(chǎn)力布局需要充分吸收、借鑒過去的布局思路和拓展新時(shí)期下的新規(guī)律性認(rèn)識(shí)，充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)。通過優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局提升經(jīng)濟(jì)效率和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，不斷完善以國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)為引導(dǎo)區(qū)域政策體系。形成針對(duì)不同類型和不同發(fā)展階段地區(qū)的分類指導(dǎo)的布局原則，提升區(qū)域政策科學(xué)化、法制化、動(dòng)態(tài)化水平。建立完善跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的系統(tǒng)性、規(guī)范性和協(xié)同性。區(qū)域政策要從傾斜性向功能性轉(zhuǎn)變，促進(jìn)形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。

（一)構(gòu)建以國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)為引導(dǎo)的整體性區(qū)域政策體系

針對(duì)長(zhǎng)期以來中國(guó)區(qū)域發(fā)展政策破碎化問題，要從國(guó)家層面構(gòu)建完善以中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)為指引的整體性的區(qū)域政策體系，主體功能區(qū)戰(zhàn)略具備成為區(qū)域政策體系基礎(chǔ)性制度的條件?！笆奈濉逼陂g，要進(jìn)一步完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略，區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局要服務(wù)于國(guó)家總體戰(zhàn)略，增強(qiáng)主體功能在國(guó)家及地區(qū)中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)中的匹配性和實(shí)踐性，健全與主體功能定位相一致的產(chǎn)業(yè)、土地、人口、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等區(qū)域政策，豐富主體功能定位在引導(dǎo)財(cái)政、投資、創(chuàng)新、人口流動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施等實(shí)踐中的引導(dǎo)作用。要推動(dòng)區(qū)域政策單元由地理單元向類型單元拓展，構(gòu)建完善“戰(zhàn)略區(qū)＋類型區(qū)”相組合的區(qū)域政策體系，統(tǒng)籌考慮地理特征和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的空間特性對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的影響，實(shí)現(xiàn)區(qū)域政策的有機(jī)匹配和精準(zhǔn)實(shí)施。要平衡市場(chǎng)配置和政府調(diào)控在區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局中的作用，完善政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公眾等多方共同參與的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局模式，健全公平與效率并重、速度與質(zhì)量并重、政府與市場(chǎng)并重、問題與目標(biāo)并重、局部與整體并重的區(qū)域政策體系。

（二)針對(duì)地區(qū)發(fā)展層次科學(xué)制定“戰(zhàn)略區(qū)＋類型區(qū)”相組合的區(qū)域政策體系

在現(xiàn)有“4＋3＋X”、城市群、都市圈等相關(guān)區(qū)域性戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化主體功能區(qū)劃，豐富主體功能區(qū)戰(zhàn)略在國(guó)家國(guó)防安全、邊疆安全、能源安全以及經(jīng)濟(jì)韌性、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)形成等方面的指導(dǎo)作用。建立完善更加全面、系統(tǒng)、細(xì)致、科學(xué)的地區(qū)發(fā)展類型劃分體系，以此作為“十四五”及未來中長(zhǎng)期區(qū)域政策制定和實(shí)施的依據(jù)抓手和政策單元。加強(qiáng)地區(qū)類型區(qū)劃與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略間的協(xié)同連接，增強(qiáng)區(qū)域間的協(xié)同互動(dòng)關(guān)系，針對(duì)不同類型和不同發(fā)展階段的地區(qū)研究制定差異化的政策重點(diǎn)。優(yōu)勢(shì)地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)在全國(guó)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的帶動(dòng)效應(yīng)以及在新經(jīng)濟(jì)培育方面的引領(lǐng)作用，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；相對(duì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)要增強(qiáng)城市綜合承載能力和服務(wù)能力；發(fā)展困難地區(qū)要進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)公共服務(wù)供給能力，引導(dǎo)人口和發(fā)展要素有序流動(dòng)；生態(tài)功能型地區(qū)要以保障國(guó)家生態(tài)、糧食和邊疆安全為底線，立足本地特色資源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。通過各地區(qū)分區(qū)分類推進(jìn)財(cái)稅、土地、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等政策在區(qū)域?qū)用娴膶?shí)施，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和協(xié)同發(fā)展水平。

（三)探索構(gòu)建區(qū)域政策工具包提升區(qū)域政策科學(xué)化與法制化水平

當(dāng)前中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局科學(xué)化、法制化程度薄弱，而區(qū)域布局對(duì)象、方法、目標(biāo)、利益分配日趨復(fù)雜多變，不同部門、不同層次的區(qū)域規(guī)劃也紛繁復(fù)雜［21］，大大增強(qiáng)了地方政府貫徹落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、出臺(tái)區(qū)域政策的難度，因此，提升空間治理和區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的科學(xué)化、法制化、動(dòng)態(tài)化水平是構(gòu)建完善現(xiàn)代化空間治理體系的重要內(nèi)容。制定完善國(guó)土空間規(guī)劃、城市規(guī)劃法、土地管理法、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)政策法規(guī)和監(jiān)管制度，明確各政府部門在區(qū)域政策實(shí)施中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，強(qiáng)化社會(huì)組織、企業(yè)、公眾在區(qū)域政策制定和實(shí)施中的作用研究，構(gòu)建類似貨幣政策及財(cái)政政策的區(qū)域政策工具包，建立與其實(shí)施效果相對(duì)應(yīng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和調(diào)整機(jī)制，健全區(qū)域政策與財(cái)政、貨幣和產(chǎn)業(yè)政策的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以幫助各級(jí)政府更好地制定、實(shí)施相關(guān)區(qū)域政策。區(qū)域政策工具包可以從政策主體、資源環(huán)境、生產(chǎn)要素、政策環(huán)境、跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制五方面入手，具體針對(duì)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、民生保障等領(lǐng)域的專項(xiàng)投資發(fā)展基金、各類示范區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)政策、地方債發(fā)行管理、土地供應(yīng)和住房調(diào)控機(jī)制、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面內(nèi)容構(gòu)建政策工具及組合，實(shí)施調(diào)整過程中積極依托基于遙感影像、地理信息系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)大數(shù)據(jù)等信息構(gòu)建空間動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和模擬平臺(tái)輔助區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局決策。

（四)補(bǔ)充完善跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制體系

在城市群、都市圈等區(qū)域一體化戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，建立跨區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理、公共服務(wù)等協(xié)同聯(lián)動(dòng)。要發(fā)揮新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式在構(gòu)建跨空間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系中的積極作用，依托數(shù)字經(jīng)濟(jì)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)對(duì)廣大內(nèi)陸地區(qū)、發(fā)展困難地區(qū)與優(yōu)勢(shì)地區(qū)進(jìn)行有效連接，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)要素、產(chǎn)業(yè)的分工配置。應(yīng)重視城市網(wǎng)絡(luò)對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要影響，進(jìn)一步加強(qiáng)交通和信息基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通，將少數(shù)大城市與有條件的中小城市進(jìn)行跨區(qū)域有效連接，更大程度地發(fā)揮中心城市規(guī)模溢出效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)效率的提升。以地區(qū)發(fā)展類型劃分體系為依據(jù)，進(jìn)一步規(guī)范區(qū)域?qū)谥г畮头?、轉(zhuǎn)移支付和橫向補(bǔ)償制度，完善兼顧效率與公平、開發(fā)與保護(hù)、局部與整體的區(qū)際利益協(xié)調(diào)政策體系。構(gòu)建完善基本公共服務(wù)跨區(qū)域跨城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)銜接制度，穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。