洪國城

(廈門市城市規(guī)劃設計研究院 福建廈門 361000)

0 引言

近年來，依據(jù)中央城鎮(zhèn)化工作會議、《生態(tài)文明體制改革總體方案》、中央城市工作會議等重大會議和政策文件的戰(zhàn)略部署，各級政府均在探索多規(guī)合一、空間規(guī)劃的工作模式，形成了大量的地方實踐經驗。2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確提出了建立五級三類的國土空間規(guī)劃體系及編制重點。

安徽省在2016年出臺《中共安徽省委、安徽省人民政府關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的實施意見》，在借鑒近年來各省市試點探索的基礎上，結合安徽省的規(guī)劃管理條件、城市發(fā)展特點，提出建立省、市、縣三級空間規(guī)劃體系，并形成了省域統(tǒng)籌、逐級銜接、指標傳導、上下聯(lián)動具有安徽特色的省域空間規(guī)劃體系。本文以馬鞍市空間規(guī)劃為例，詳細分析安徽省如何建立省、市、縣三級空間規(guī)劃體系，希望為現(xiàn)階段國家空間規(guī)劃體系的建構提供一些思考。

1 我國近年來空間規(guī)劃的探索歷程

1.1 市縣自下而上的自發(fā)探索階段

2007年以來，由于經濟發(fā)達地區(qū)對于城市建設用地需求的快速增長，各部門規(guī)劃之間的矛盾對城市的發(fā)展造成了較大的影響，突顯了我國空間規(guī)劃體系龐雜且不健全，橫向上數(shù)量眾多、銜接不夠，縱向上不成體系、不斷擴張諸多問題、影響了城市可持續(xù)發(fā)展[1]，上海、廣州、深圳、武漢等地開始自下而上自發(fā)地探索多規(guī)合一工作模式，希望借助多規(guī)合一模式，解決地方政府面臨的諸多問題，保障建設項目的落地。其中以深圳、云浮為代表，主要強調空間規(guī)劃管理主體的機構合一，希望以部門機構整合推進市縣空間規(guī)劃之間的協(xié)調。而以廣州為代表，主要是希望通過“多規(guī)合一”工作協(xié)調部門空間規(guī)劃，劃定空間管控的控制線，協(xié)調各部門空間規(guī)劃的管控要素。

1.2 國家自上而下的市縣試點探索

從2014年～2016年，國家多次通過重大會議的召開、下發(fā)政策文件等方式，推進全國空間規(guī)劃的試點探索，尤其是2014年國家發(fā)改委、住建部、國土部和環(huán)保部四部委聯(lián)合下發(fā)《關于開展市縣多規(guī)合一試點工作的通知》，確定了全國范圍內由四部委分別牽頭28個試點市縣開展多規(guī)合一，要求各試點縣市率先探索“多規(guī)合一”的工作模式，實現(xiàn)一張藍圖干到底。國家希望針對我國復雜的自然和社會經濟條件，各地試點能結合本地區(qū)自然條件、發(fā)展水平和實際需求，探索差別化的“多規(guī)合一”路徑，在總結出切實可行的經驗基礎上再向全國推廣[2]。其中以嘉興、開化、大理為代表，主要強調以現(xiàn)有某部門規(guī)劃為基礎進行升級和內容拓展，在市縣層面編制統(tǒng)籌性的空間規(guī)劃，強調“一張圖”規(guī)劃成果，形成一個市縣、一本規(guī)劃的工作模式。而以廈門為代表，在強調形成“一張圖”規(guī)劃成果的基礎上，更強調以“多規(guī)合一”工作為切入點，以統(tǒng)籌規(guī)劃和規(guī)劃統(tǒng)籌為空間治理的主要抓手，系統(tǒng)推進規(guī)劃體系梳理和空間治理改革。山東恒臺通過構建“雙層次”規(guī)劃體系落實“一張藍圖”，即縣域層面劃定“三線”為核心空間管控體系，縣域之下設立各類實施單元，通過分單元圖則方式引導管控[3]。

1.3 國家自上而下的省級試點探索

2017年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《省級空間規(guī)劃試點方案》，標志著我國空間規(guī)劃探索進入省級層面探索階段，方案明確了海南、寧夏、福建、江西等9個試點省份，要求通過省市聯(lián)動，編制以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，建立統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系。海南、寧夏的省域空間規(guī)劃編制工作突出“合一”，形成全省統(tǒng)籌、上下協(xié)調的空間規(guī)劃(如海南省總體規(guī)劃)[4]。海南空間規(guī)劃從戰(zhàn)略規(guī)劃、空間規(guī)劃、實施管控3個層面搭建工作框架，形成以戰(zhàn)略規(guī)劃為引領，以空間規(guī)劃為主體，以實施管控為支撐的內容體系。寧夏空間規(guī)劃則是按照中央生態(tài)文明體制改革總體方案要求，以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容，總體形成由自治區(qū)空間規(guī)劃、市縣空間規(guī)劃構成的空間規(guī)劃體系。

1.4 試點分析

近年來，國家通過各市縣試點、省級試點不斷推進空間規(guī)劃的改革工作，各市縣空間規(guī)劃編制已積累大量的地方空間規(guī)劃編制經驗，但是對于市縣層面編制的空間規(guī)劃與省級政府的管控、與其他市縣空間規(guī)劃的關系等均未進行很好的探索。隨著自然資源部的成立，國家已經在頂層設計層面解決空間規(guī)劃之間的橫向和縱向的矛盾，但由于各種原因，導致目前是省級、市、縣(縣鎮(zhèn))幾級層面同步推進國土空間規(guī)劃的編制，對于如何統(tǒng)籌各級空間規(guī)劃的編制、各級空間規(guī)劃如何有效傳導等均未形成很好的工作經驗。

2 馬鞍山市空間規(guī)劃實踐

2.1 省級空間規(guī)劃:統(tǒng)一各類標準、省域統(tǒng)籌推進、指標剛性管控

2.1.1統(tǒng)一標準，上下聯(lián)動統(tǒng)籌推進

安徽省先行出臺《安徽省市縣空間規(guī)劃編制標準》，統(tǒng)一省、市、縣空間規(guī)劃的編制技術標準，該標準包括規(guī)劃總則、術語、規(guī)劃編制內容、規(guī)劃成果要求等幾方面，依據(jù)安徽省的地方特色，提出了市縣發(fā)展指標體系、市縣空間管控指標體系、空間規(guī)劃用地分類表、市縣空間規(guī)劃城鄉(xiāng)用地分類表達圖示等，統(tǒng)一了指標體系、用地分類、圖示表達、成果構成等內容，有效指導下一階段各市縣空間規(guī)劃工作的開展。

同時，省、市、縣空間規(guī)劃協(xié)調推進，率先開展省級空間規(guī)劃的編制工作，完成了相關技術標準后立馬啟動各市縣空間規(guī)劃的編制工作，形成了安徽省空間規(guī)劃-市級空間規(guī)劃-縣級空間規(guī)劃的逐級銜接規(guī)劃推進機制，在規(guī)劃編制過程相互反饋、相互支撐，構建了較為完善的規(guī)劃聯(lián)動機制。

2.1.2省域統(tǒng)籌，科學配置資源要素

按照全省統(tǒng)籌原則，在省域層面開展資源環(huán)境承載力評價和空間開發(fā)適宜性評價，綜合全面分析全省的資源分布及用地現(xiàn)狀開發(fā)情況，作為全省各市縣編制空間規(guī)劃的工作基礎。

首先，開展資源環(huán)境承載力評價。根據(jù)中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警長效機制的若干意見》和國家發(fā)改委等13部委下發(fā)《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警技術方法(試行)》，結合安徽省實際，以縣(市、區(qū))為基本單元，對全省土地資源壓力、水資源開發(fā)利用、生態(tài)系統(tǒng)健康度、生態(tài)系統(tǒng)功能等方面進行基礎評價、專項評價、過程評價和集成評價，建立安徽省資源環(huán)境承載能力預警體系(圖1)，資源環(huán)境承載能力分為超載、臨界超載、不超載3個等級。根據(jù)資源環(huán)境耗損加劇與趨緩程度，進一步將超載等級分為紅色和橙色兩個預警等級、臨界超載等級分為黃色和藍色兩個預警等級、不超載等級確定為綠色無警等級。馬鞍山市區(qū)位于藍色預警區(qū)內，資源環(huán)境損耗已經進入臨界超載等級，而含山縣、和縣、當涂縣則位于綠色無警區(qū)內。

其次，開展空間開發(fā)適宜性評價。從國土空間的自然和社會屬性出發(fā)開展國土空間開發(fā)適宜性評價，為合理開發(fā)國土空間、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局提供支撐。馬鞍山市域位于適宜區(qū)域和較適宜區(qū)域內；市區(qū)基本位于適宜區(qū)域內。

圖1 安徽省資源環(huán)境承載力評價與空間開發(fā)適宜性評價圖

2.1.3剛性管控，統(tǒng)籌市縣空間規(guī)劃管控指標

采取上下聯(lián)動方式，科學劃定三類空間。依據(jù)雙評價結果，全省范圍內初步劃定城鎮(zhèn)空間13 560 km2、農業(yè)空間80 640 km2、生態(tài)空間45 940 km2，并對各類空間提出相應的管控原則、管控要求。省級劃定的三類空間為戰(zhàn)略性、引導性內容，劃定結果由市級、縣級空間規(guī)劃逐級細化與完善。

劃定兩級控制線體系，建立指標逐級傳導機制。一級控制線包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線及永久基本農田；二級控制線包括基礎設施廊道控制線、歷史文化資源保護控制線。全省劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界9130 km2、生態(tài)保護紅線29 361.0 km2、永久基本農田49 840 km2以上，同時提出了各類控制線的管控要求。在確定全省管控指標總量前期，對安徽省內各市縣空間規(guī)劃指標均提出總量控制指標，多次征求各市縣意見，為下一步各市縣編制空間規(guī)劃約束，形成有效的規(guī)劃傳導機制，各市縣后續(xù)編制的空間規(guī)劃均依照此次省管控指標進行空間落實(表1)。

表1 馬鞍山市空間規(guī)劃管控指標一覽表

2.2 馬鞍山市空間規(guī)劃：戰(zhàn)略引領、控制線管控

2.2.1戰(zhàn)略引領，統(tǒng)一發(fā)展共識

(1)明確發(fā)展定位

綜合分析馬鞍山發(fā)展面臨的內外形式及國家、省、市對于馬鞍山發(fā)展的最新政策，提出馬鞍山市的發(fā)展定位為：將馬鞍山建設成為安徽省承東啟西的先導區(qū)，蕪馬都市圈的核心城市之一，沿江城市帶的重要節(jié)點城市。安徽省先進制造集聚區(qū)，長三角經濟圈重要的新型工業(yè)和山水園林城市。依據(jù)發(fā)展定位，提出了市域層面的指標體系(表2)，統(tǒng)籌全市包括人口與經濟社會發(fā)展、城鎮(zhèn)化與空間利用、生態(tài)建設與資源環(huán)境保護等方面的發(fā)展指標。

(2)統(tǒng)一發(fā)展規(guī)模

采用趨勢外推法，結合馬鞍山市域人口現(xiàn)狀特征及省域人口向皖江地區(qū)集中的趨勢判斷，分別預測馬鞍山江南、江北人口規(guī)模。江南常住人口達到190～200萬人，江北常住人口達到90～100萬人。提出至2035年，市域常住人口約330萬人，城鎮(zhèn)化率86%，城鎮(zhèn)人口規(guī)模284.9萬人。

結合最新的土地利用規(guī)劃調整完善方案、城市總體規(guī)劃提出的2030年用地規(guī)模，提出至2035年，建設用地總面積749 km2，城鎮(zhèn)建設用地面積460.7 km2。市區(qū)建設用地總面積248.93 km2，城鎮(zhèn)建設用地面積187.5 km2(表3)。

表3 馬鞍山市域人口、用地指標分解表

(3)統(tǒng)一空間結構

提出“兩屏兩廊保護、一核三帶四點集聚”的市域城鎮(zhèn)空間體系(圖2)；統(tǒng)籌市域山、江、河、湖、濕地核心生態(tài)要素，確定“一軸綠網(wǎng)九區(qū)”的生態(tài)網(wǎng)絡結構。并從區(qū)域協(xié)同、底線管控、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、注重時序等4個方面提出具體空間發(fā)展策略，引領市轄區(qū)、各縣空間規(guī)劃編制。

圖2 馬鞍山市域城鎮(zhèn)空間體系示意圖

2.2.2市域協(xié)調，統(tǒng)籌三區(qū)三線

以市域空間發(fā)展戰(zhàn)略為引領，綜合分析省域“雙評價”結果，依托市轄區(qū)及各縣“多規(guī)協(xié)調”作為基本依據(jù)，統(tǒng)籌劃定市域三區(qū)三線，三區(qū)三線的總量依據(jù)省管控指標在市域層面統(tǒng)籌安排。三區(qū)三線的規(guī)模涉及到市轄區(qū)與各縣空間發(fā)展權益的博弈，市級空間規(guī)劃起到承上啟下作用，綜合考慮馬鞍山市域整體空間發(fā)展方向，將省級空間規(guī)劃所確定管控指標和縣級空間發(fā)展訴求進行有機結合(表4)。

表4 市轄區(qū)及各縣控制線指標分解

2.3 市轄區(qū)及縣級空間規(guī)劃：用途管制、項目落地

縣級層面空間規(guī)劃是縣域空間發(fā)展指南、可持續(xù)發(fā)展空間藍圖，是縣人民政府進行空間規(guī)劃管理的基本依據(jù)，其編制以省級、市級空間規(guī)劃為主要依據(jù)。市縣根據(jù)城市特點編制具有地方特色的空間規(guī)劃，建立地方規(guī)劃體系框架，統(tǒng)籌協(xié)調各部門空間管控要素，并依托信息平臺構建多規(guī)協(xié)同管理機制，引導城市可持續(xù)發(fā)展。

2.3.1多規(guī)融合，確定各類土地用途

(1)摸清家底，建立空間規(guī)劃信息庫

市轄區(qū)及各縣市從地方管理角度出發(fā)，全面梳理行政范圍內的各類已編制的部門空間規(guī)劃(圖3)，并依據(jù)省統(tǒng)一的技術標準要求，將各類空間規(guī)劃數(shù)據(jù)進行矢量化處理，后續(xù)依托建立的地方信息管理平臺，將規(guī)劃數(shù)據(jù)納入平臺，實現(xiàn)部門信息共享。

圖3 馬鞍山市轄區(qū)規(guī)劃基礎梳理示意圖

(2)差異協(xié)調，確定各類土地用途

采取部門協(xié)調——市縣聯(lián)動——由下而上的差異協(xié)調機制，將差異圖斑進行分類逐級消除(表5)，由規(guī)劃、國土兩部門牽頭，發(fā)改、環(huán)保等部門參與，圖斑處理反復征求各級政府意見，形成差異圖斑處理的原則與方法，依據(jù)處理意見確定各類矛盾圖斑的土地用途，形成土地用途管制圖(圖4)。

表5 差異類型及處理意見表

圖4 馬鞍山市轄區(qū)土地用途規(guī)劃圖

2.3.2搭建平臺，推進項目落地實施

(1)搭建地方信息管理平臺

搭建地方信息管理平臺，通過平臺統(tǒng)籌空間發(fā)展與建設，保障建設項目的落地實施。平臺納入了城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)改、國土、環(huán)保、林業(yè)水利等多部門專題工作底圖，由地圖查詢、數(shù)據(jù)應用、綜合分析、輔助覺得、業(yè)務協(xié)同功能模塊組成。

(2)建立項目生成機制

①采用“自下而上、自上而下”相結合方法進行項目策劃生成，廣泛征求各部門意見，梳理近期建設項目。將各種渠道收集來的項目進行匯總、整理，形成項目庫向相關領導匯報，根據(jù)部門意見進行修改，同時反饋到基層各部門征求意見，經過多輪溝通，最終形成近期重點建設項目庫。

②依托業(yè)務協(xié)同平臺，在建設項目審批前期，建立以發(fā)改、規(guī)劃、國土等多部門協(xié)同的工作機制(圖5)，優(yōu)化規(guī)劃實施運行環(huán)境,統(tǒng)籌需求、空間、能力等要素，創(chuàng)新規(guī)劃編制體系、內容及方法，提前明確項目的投資、預選址、用地指標等建設條件，推進策劃生成的項目可決策、可落地、可實施，充分落實城市空間發(fā)展意圖。

圖5 項目生成示意圖

2.3.3完善機制，保障一張藍圖干到底

(1)完善管理體制

堅持將制度創(chuàng)新與依法行政相結合，完善空間規(guī)劃運行的“一套機制”，創(chuàng)建涉及頂層保障、部門協(xié)調、監(jiān)督監(jiān)管、動態(tài)更新等內容的制度機制。

(2)完善實施機制

建立“五年—年度”規(guī)劃實施制度，出臺《空間規(guī)劃業(yè)務協(xié)同平臺運行工作機制》，明確“五年規(guī)劃─年度實施計劃”編制實施的責任主體和職責要求。市政府組織出臺協(xié)同工作的相關規(guī)定及監(jiān)督考核機制。五年階段：與經濟社會發(fā)展規(guī)劃充分銜接，統(tǒng)籌五年城市建設實施的規(guī)劃安排，形成近期項目儲備庫。年度環(huán)節(jié)：對接土地利用、財政投資等年度安排，通過年度實施規(guī)劃，將規(guī)劃細化分解落實到具體項目并落實用地，形成年度實施項目儲備庫。

3 機構改革背景下市縣空間規(guī)劃體系建構的思考

隨著新一輪國土空間總體規(guī)劃的編制如火如荼的推進，雖然自然資源部相繼出臺了相應的導則和指南，但是在具體的細則方面各省市均處在探索階段，而安徽省空間規(guī)劃體系的建構工作為我們提供了很好的經驗借鑒，筆者認為可以從以下三方面進行思考。

3.1 建立上下聯(lián)動的空間規(guī)劃體系

《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》已經明確建立五級三類的國土空間規(guī)劃體系，結合安徽的經驗，筆者認為：

在國家層面由國家部委組織編制全國國土空間規(guī)劃，負責統(tǒng)籌全國國土資源利用，制定全國空間規(guī)劃編制技術指引，確定全國各省的空間發(fā)展戰(zhàn)略，引導各省編制省級空間規(guī)劃。

省級層面由省級政府組織編制省級空間規(guī)劃，省級空間規(guī)劃負責統(tǒng)籌全省各地市的空間規(guī)劃編制，開展省域雙評價，確定省域空間發(fā)展格局，落實國家空間規(guī)劃下達的各類管控指標；同時結合本省的情況，在國家空間規(guī)劃編制技術指引的基礎上制定本省空間規(guī)劃編制技術標準(目前浙江、江西、河南等省已出臺相應的技術標準)，統(tǒng)籌全省空間規(guī)劃的編制工作。

市級空間規(guī)劃由市級政府組織編制，市級空間規(guī)劃負責制定全市空間發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)一全市發(fā)展共識；引導全市各縣空間規(guī)劃編制，與縣級空間規(guī)劃同步推進、相互反饋，統(tǒng)籌劃定全市三區(qū)三線。

縣級空間規(guī)劃由縣級政府組織編制，縣級空間規(guī)劃作為縣級政府進行城市建設與管理的頂層規(guī)劃，是一個實施性的規(guī)劃，需要配合市級空間規(guī)劃合理劃定三區(qū)三線，統(tǒng)籌安排全縣各類土地用途，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃提出管控要求和規(guī)劃控制指標。

3.2 形成扎實的現(xiàn)狀工作底圖

由于長期以來的部門各自為政，導致全國各地的地方空間規(guī)劃均存在嚴重的不相容問題，包括規(guī)劃圖數(shù)不一、部門規(guī)劃矛盾、規(guī)劃標準不一致等，本次的三調階段成果更是把部門規(guī)劃的問題暴露出來；此次國土空間規(guī)劃的編制應充分利用三調的機會，重新梳理市縣空間規(guī)劃的家里，厘清山、水、林、田、湖、草的底圖底數(shù)，在《國土空間規(guī)劃用地用海分類指南》的基礎上，已三調為基礎，形成現(xiàn)狀底圖，為國土空間規(guī)劃的編制奠定工作基礎。

3.3 建立完善的監(jiān)督、評估、預警機制

建立“部委督查-省政府監(jiān)管-地方政府實施-公眾監(jiān)督”的逐級管控機制，國家部委負責督查各省市的規(guī)劃執(zhí)行情況，省政府負責監(jiān)管省域范圍內各市縣的各類剛性管控內容，市縣地方政府規(guī)劃事權的執(zhí)行情況；市縣地方政府負責空間規(guī)劃的具體實施管理，監(jiān)督各職能部門按照規(guī)劃實施，市級政府統(tǒng)籌協(xié)調各縣空間規(guī)劃的實施；同時在規(guī)劃編制、修改、實施過程中，依據(jù)相關法律和規(guī)定向社會公開，接受公眾監(jiān)督。

構建“一年一體檢，五年一評估”的規(guī)劃實施評估機制，依托國土空間規(guī)劃基礎信息平臺，建立規(guī)劃實施評估信息系統(tǒng)，對規(guī)劃實施情況開展常態(tài)化的監(jiān)控和評估，并向社會公開。建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測預警信息系統(tǒng)，對水資源、土地資源、環(huán)境容量等管控要素進行動態(tài)監(jiān)控，加強執(zhí)法監(jiān)管、問責、聯(lián)防聯(lián)控等長效機制。