□張繼梅
(大理大學 云南 大理 671003)
鄉(xiāng)村治則百姓安,鄉(xiāng)村穩(wěn)則國家穩(wěn)。在鄉(xiāng)村治理中,要想解決由誰治理的問題,就需要厘清治理主體及其責任,并在這個基礎上以鄉(xiāng)村治理主體為切入點,解決好鄉(xiāng)村建設和發(fā)展過程中遇到的各種問題[1]。徐勇(2013)[2]在對鄉(xiāng)村治理主體與國家政權的鏈接程度進行研究時,明確劃分了治理主體應履行的職責,分析各治理主體之間的權利關系,把鄉(xiāng)村治理主體分為了國家政權組織、形式眾多的民間組織以及半官半民組織3 個類別。陳曉莉(2012)[3]認為,在社會發(fā)展的過程當中,鄉(xiāng)村治理模式變得越來越成熟,治理主體不斷變化,最終實現(xiàn)多方主體并存、共同治理的局面。曹立前等(2016)[4]認為,當前農村治理模式已經實現(xiàn)了由傳統(tǒng)型向新型的轉變。
在這個過程中,隨著組織參與程度提高,開始形成了多元主體的形式。由此可見,鄉(xiāng)村治理主體也在隨著農村社會的發(fā)展而不斷變化,這一變化仍然在持續(xù),是一個動態(tài)發(fā)展的過程,充分體現(xiàn)了“多元共治”的理念[5]。在這樣的背景下,如何理順區(qū)域治理的關系?不同治理主體如何在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用?各治理主體如何在鄉(xiāng)村治理中強化鄉(xiāng)村秩序?大理環(huán)洱海區(qū)域的鄉(xiāng)村治理無疑提供了鮮活的個案。
環(huán)洱海區(qū)域不僅是一個自然空間,更是一個社會發(fā)展區(qū)域。從自然空間講,大理環(huán)洱海區(qū)域是以洱海為基點,大致以洱海湖區(qū)的地面流域面積為基礎;從社會發(fā)展的角度看,大理環(huán)洱海區(qū)域以洱海為中心,包括滿江、下關、太和3 個街道以及大理、銀橋、灣橋、喜洲、上關、雙廊、挖色、海東8 個鄉(xiāng)鎮(zhèn),是白族人民的世居地、白族文化文明的源起地、多民族世居地、民族文化匯集地及滇西北經濟開發(fā)示范區(qū)。
依托洱海流域便捷的交通條件、資源稟賦優(yōu)勢及大理市的政治、經濟、文化中心等獨特區(qū)位優(yōu)勢,環(huán)洱海區(qū)域成為大理白族自治州實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前沿陣地。
制度性治理主體是從政權本位視角進行分析,在當前鄉(xiāng)村政治運行發(fā)展的制度和法律框架下,該理念被納入體制設計內部。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家行政管理的基本構成單位,同時也可以看作是國家與鄉(xiāng)村社會之間的重要連接點。國家政策實施和方針落實大多通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮的作用不容忽視。在環(huán)洱海區(qū)域的鄉(xiāng)村治理中,滿江、下關、太和3 個街道以及大理、銀橋、灣橋、喜洲、上關、雙廊、挖色、海東8 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府發(fā)揮了主導作用。
在鄉(xiāng)村治理中,村民自治委員會具有政治、經濟、社會“三合一”的綜合性質[6]。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關系中,按照相關規(guī)定,各地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對村民自治委員會的工作提供大力支持和必要引導,但是對于自治范圍內的事務不得進行干涉。
根據規(guī)定,村黨支部是農村各種組織和各項工作的領導核心,應在各項工作中充分發(fā)揮領導作用。在環(huán)洱海區(qū)域,村黨支部是鄉(xiāng)村治理的主體。在部分區(qū)域,村黨支部還是領導所有事務的核心組織,無論是政治、經濟事務還是日常村務,都要經過黨委會的批準,同時受黨委會的管理[7]。
根據《中華人民共和國村委會組織法》的規(guī)定,對于村民數(shù)量比較多或者村民居住比較分散的村莊,可以在治理的過程中推選村民代表,村民代表可以在村民委員會的支持下組織村民開會,參與各項授權事項的討論。近年來,環(huán)洱海區(qū)域也實行了這種治理方式,村民自治的作用得到了充分發(fā)揮,尤其是決策、管理以及監(jiān)督這3 個職能的特點逐漸體現(xiàn)出來。村民代表可以更好地將村民與村干部連接在一起,以便溝通信息和協(xié)商事務。
表1 環(huán)洱海區(qū)域各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)及轄區(qū)一覽表
非制度性治理主體指的是基于社會本位視角,影響鄉(xiāng)村治理的重要因子。這些重要影響因子雖然尚未被納入制度體系中,卻是制度運行過程中衍生出來的。通過對鄉(xiāng)村社會運行情況進行調研發(fā)現(xiàn),當前主要的非制度性主體因子有農民組織、市場企業(yè)和宗族等。當前,非制度性鄉(xiāng)村治理主體主要包括農民組織和市場企業(yè),這在環(huán)洱海區(qū)域得到了充分體現(xiàn)。
農民專業(yè)合作社能夠促進不同利益主體之間的對接,近年來已經成為鄉(xiāng)村治理的主體[8]。其特點是具有較強的群眾基礎,因此感召力和經濟創(chuàng)造力是其他治理主體不可比擬的[9]。
案例1:大理市金梭島漁民旅游產業(yè)專業(yè)合作社。
大理市金梭島是洱海最大的島嶼,位于洱海的東南部。金梭島村隸屬于海東鎮(zhèn),總人口1 480 人,村民世代以捕魚為生,是一個典型的漁業(yè)行政村。2012 年,當?shù)爻闪⒘巳珖准覞O民旅游產業(yè)專業(yè)合作社。
在鄉(xiāng)村治理實踐中,金梭島村積極探索“兩污”治理及技術創(chuàng)新機制,建立了一套科學、合理、完整的“橫向到邊,縱向到底”的網格化管理“兩污”治理工作機制,不斷完善生活垃圾及污水處理設施,率先走出了一條因地制宜的村落“兩污”治理科學化道路。建立健全“三清潔”工作機制,建立了黨總支包村、黨支部包片、黨員包巷、村民四包、企業(yè)主體、隊伍清運、縱橫監(jiān)管的長效機制。通過市場化運作,將環(huán)衛(wèi)保潔和生活垃圾集中清運工作交由大理市金梭島漁民旅游產業(yè)專業(yè)合作社負責,成立由污水管理員、水面保潔員、垃圾收集員、垃圾清運員為主體的垃圾收集清運隊伍。積極籌措和爭取政府資金支持,加強環(huán)?;A設施建設,籌措144 萬元資金,打造“洱海保潔號”生活垃圾清運船。投入2 000 多萬元資金,增鋪污水收集主管網4 603 m,升級1 座原污水處理設施,新建2 座污水處理設施并配套3 套中水回用系統(tǒng),建成后日處理量超過500 m3,滿足了中長期發(fā)展需求。通過“一事一議”出臺行業(yè)環(huán)保收費,實施人畜飲水智能化建設,探索供水排污一次性收費試點工作,多方籌措資金,確保環(huán)保設施正常運行。針對無耕地面積、產業(yè)單一的實際情況,金梭島村樹立“生態(tài)文明為本,歷史文化為魂,富規(guī)劃建特色,生存立于生態(tài),向環(huán)保要效益”的發(fā)展觀念,確定“以漁為本立根基,以旅活村致富路,文化興島樹品牌”的發(fā)展思路,大力發(fā)展旅游業(yè),走合作化發(fā)展道路,從根本上解決漁民生產生活等實際問題[10]。
企業(yè)在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了重要作用,可以實現(xiàn)與鄉(xiāng)村特色資源之間的互補[11-12]。目前,市場企業(yè)已經在環(huán)洱海區(qū)域展現(xiàn)出了明顯的優(yōu)越性。
案例2:大理旅游古鎮(zhèn)開發(fā)有限公司。
大理旅游古鎮(zhèn)開發(fā)有限公司是喜洲村鄉(xiāng)村治理過程中重要的非制度性主體,成立于2006 年。該公司成立之后,實施了合理投資,參與了當?shù)睾芏囗椖康谋Wo與開發(fā),在獲得經濟效益的同時,為地區(qū)經濟和文化發(fā)展作出了重要貢獻。例如該公司參與了喜洲大麗路西入口片區(qū)的環(huán)境整治,為周圍的居民營造了良好的生活環(huán)境;還參與建設了文化旅游商業(yè)街,促進了當?shù)亟洕陌l(fā)展。除此之外,大理旅游古鎮(zhèn)開發(fā)有限公司還對當?shù)亍八暮衔逄炀钡葌鹘y(tǒng)民居院落進行了保護,實現(xiàn)了傳統(tǒng)建筑的現(xiàn)代化發(fā)展。
有學者提出了鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的“宗族復興”問題,并從多個角度對其進行了研究。肖唐鏢(2008)[13]通過對江西、山西等地進行大量調研后發(fā)現(xiàn),宗族在鄉(xiāng)村治理中的角色特征已經由傳統(tǒng)社會中的“正式治理者”演變?yōu)椤胺钦接绊懻摺保瑥捏w制內轉到了體制外,但是宗族因素在國家宏觀環(huán)境與體制環(huán)境的大框架中仍然對鄉(xiāng)村治理的許多環(huán)節(jié)產生了重要的影響。
以周城為例,周城發(fā)展歷史悠久,唐宋時期是“河蠻”的重要聚居地,明清以降,大量漢族移民移居周城,逐漸融入到了當?shù)匕鬃逑让竦奈幕?,最終形成了今天周城的13 姓,即楊、張、段、董、李、蘇、桂、倪、陳、趙、何、周、費。其中,楊、張、段、董是村中的大姓。在以往,宗族是治理鄉(xiāng)村的主導力量。20 世紀50 年代,宗族勢力削弱,宗族活動絕跡,改革開放之后宗族開始復興。在這個過程中,周城的宗族通常只是一個維護宗族內部穩(wěn)定和族里關系,宏揚傳統(tǒng)文化習俗的共同體,沒有表現(xiàn)出一族或幾族獨霸、掌控村治的局面。《云南大理周城志稿》中記載,周城宗姓觀念比較淡薄,主要表現(xiàn)在以下方面。
一是宗族間幾乎沒有發(fā)生過爭議、矛盾、械斗。二是從未出現(xiàn)過一個或幾個大姓把持村社政權并長期號令其他小姓的情況。1949 年以前,村中的保長以一年為一屆,很少有連任的情況。只要是有文化、有威信的人員,無論大姓還是小姓,皆可入選保長。1949 年以后,人們的宗族觀念更加淡薄。實行聯(lián)產承包制后,宗族觀念有所恢復,但并不是排斥其他姓氏的宗族,主要體現(xiàn)為在宗族內部勞動中進行各種互助合作。
在周城宗族的發(fā)展變遷歷程中,宗族的地位和作用幾乎都體現(xiàn)在文化表達上,人們通過宗族,在婚喪嫁娶、祭祀活動、人生禮儀等方面維系著各宗族內部族人之間的感情及認同,保持著共有的傳統(tǒng)文化和心理素質,形成了穩(wěn)定的共同體。在長期的交往過程中,由于生產生活的需要,宗族與宗族之間又結成了強大、和諧的宗族網絡,每個人在網絡中自覺遵守潛在的規(guī)則,最終形成了一個和諧、穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會。
鄉(xiāng)村治理主體研究是鄉(xiāng)村治理中一個非常重要的問題。在振興鄉(xiāng)村背景下,鄉(xiāng)村治理主體在鄉(xiāng)村治理實踐中面臨新問題與新挑戰(zhàn)。解決鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理主體面臨的問題與挑戰(zhàn),對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進和鄉(xiāng)村未來發(fā)展具有重要意義。