范嬰

摘要：在后疫情“雙循環(huán)”時代提升國內(nèi)和國際貿(mào)易規(guī)則的互操作性，需要用發(fā)展的觀點看待數(shù)據(jù)本地化措施。在本地化立法已是大勢所趨的背景下，判斷最初作為防御之策的數(shù)據(jù)本地化措施是否達到預(yù)期的政策目標(biāo)和貿(mào)易效果，有助于我們研判國內(nèi)政策的合理性和國際協(xié)調(diào)立場的可能性。數(shù)據(jù)本地化背后的邏輯緣于傳統(tǒng)的屬地主義，但在現(xiàn)代技術(shù)條件下，數(shù)據(jù)存儲的位置實際上并不能決定數(shù)據(jù)的安全性和隱私性。目前，數(shù)據(jù)本地化的政策目標(biāo)可以歸納為國家安全、隱私保護、執(zhí)法便利和扶持國內(nèi)新興行業(yè)，會提升貿(mào)易成本且容易遭到貿(mào)易對手的報復(fù)。數(shù)字產(chǎn)業(yè)贏家通吃的特點可能導(dǎo)致政策反應(yīng)而加劇國家之間的緊張關(guān)系，并形成不必要的貿(mào)易壁壘，選取該切入點進行數(shù)據(jù)本地化的貿(mào)易評估，并構(gòu)建數(shù)據(jù)本地化的動機、因果關(guān)系的證明、非歧視待遇、有無替代性解決方案等若干貿(mào)易維度，借助明確且具有操作性的標(biāo)準(zhǔn)減少或者限制數(shù)據(jù)本地化對貿(mào)易的不利影響。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)本地化；貿(mào)易效果；貿(mào)易規(guī)則

中圖分類號：F115文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1007-8266（2021）09-0086-09

數(shù)據(jù)本地化是當(dāng)今數(shù)字貿(mào)易規(guī)則中最具爭議和最具挑戰(zhàn)性的政策之一。[ 1 ]一方面是世界貿(mào)易組織、人權(quán)機構(gòu)[ 2 ]以及少數(shù)政府，尤其是數(shù)字貿(mào)易大國美國和日本對數(shù)據(jù)本地化措施的“硬剛”，映射在各自主導(dǎo)的新生代區(qū)域貿(mào)易規(guī)則最具影響力的《美墨加協(xié)定》（USMCA）和《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）中，前者措辭強硬地禁止一切數(shù)據(jù)本地化措施，后者在禁止數(shù)據(jù)本地化措施的原則下允許基于“合法公共政策目標(biāo)”采取例外措施。另一方面是一些國家不斷輸出強有力的立法和政策為數(shù)據(jù)本地化“正名”。如俄羅斯和中國等申明采取數(shù)據(jù)本地化措施是為維護網(wǎng)絡(luò)空間的國家主權(quán)，增強自主管理本國信息的能力；其他國家則為了實現(xiàn)更具體的目標(biāo)，如保護數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全、預(yù)防網(wǎng)絡(luò)犯罪、協(xié)助國內(nèi)調(diào)查和執(zhí)法、遵守國內(nèi)的隱私法和知識產(chǎn)權(quán)法等。[ 3 ]在多邊貿(mào)易規(guī)則疲敝的背景下，一些國家甚至因為其數(shù)字本地化政策遭受貿(mào)易對手的報復(fù)措施。本文從數(shù)據(jù)本地化的傳統(tǒng)邏輯出發(fā)，論證數(shù)據(jù)本地化政策是否真正實現(xiàn)保護隱私和網(wǎng)絡(luò)安全等務(wù)實的政策目標(biāo)以及在多大程度上實現(xiàn)了上述既定目標(biāo)，分析對個人隱私實施充分保護的國家采取數(shù)據(jù)本地化措施的必要性與合理性。未來數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的最終目標(biāo)是實現(xiàn)真正的貿(mào)易自由和規(guī)則協(xié)調(diào)，上述問題的論證有助于我們在確保貿(mào)易自由和網(wǎng)絡(luò)安全的基礎(chǔ)上，通過多維度的政策響應(yīng)，達到平衡貿(mào)易法和網(wǎng)絡(luò)治理的理想之界。

目前，國際上沒有充分的證據(jù)來準(zhǔn)確量化數(shù)據(jù)本地化措施對國際貿(mào)易的影響，因此專注于這一領(lǐng)域的研究并不太多，國內(nèi)大多數(shù)的文獻集中在通過區(qū)域貿(mào)易協(xié)定預(yù)判未來數(shù)字貿(mào)易規(guī)則趨勢，或是對在諸邊協(xié)議中規(guī)制數(shù)據(jù)本地化措施的可行性分析，對中國因應(yīng)之策的分析也多集中在通過數(shù)據(jù)分類來合理化布局數(shù)據(jù)本地化措施，減少或降低其限制貿(mào)易的影響。盡管如此，這些研究成果依然為本文提供重要的借鑒。在數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域，數(shù)據(jù)本地化是發(fā)展最快的一個概念，其涵蓋的主題具有廣泛性、多樣性和復(fù)雜性的特點，涉及從互聯(lián)網(wǎng)治理到國際貿(mào)易法、從國家安全到監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)再到透明度等方方面面。

劉金河、崔保國[ 4 ]構(gòu)建了一個理論解釋模型——基于有限理性的數(shù)據(jù)防御主義，這種決策的有限理性讓一個國家在數(shù)據(jù)跨境流動政策上不是尋求“最優(yōu)目標(biāo)”，他們提出建立一種以效率為發(fā)展路徑的跨境數(shù)據(jù)有序自由流動秩序。毛維準(zhǔn)、劉一燊[ 5 ]認為數(shù)據(jù)民族主義是一種合理的客觀政治現(xiàn)象，數(shù)據(jù)本地化是數(shù)據(jù)民族主義的必然結(jié)果，同時數(shù)據(jù)民族主義也是應(yīng)對技術(shù)恐懼之舉，各國通?；诩夹g(shù)能力來制定數(shù)據(jù)本地化的相關(guān)政策，因此是需要加以約束的民族主義。

田旭[ 6 ]主張將數(shù)據(jù)本地化措施依據(jù)其保護對象和效果不同做公法和私法的切分，在現(xiàn)有數(shù)據(jù)立法中明確數(shù)據(jù)本地化的立法目的和保護客體，加快個人數(shù)據(jù)的民事權(quán)利賦權(quán)，同時兼顧國家主權(quán)與國際融合。黃道麗、胡文華[ 7 ]認為，全球數(shù)據(jù)本地化與跨境數(shù)據(jù)立法既存在差異也存在共性，基于現(xiàn)有數(shù)據(jù)類型、敏感閾值劃分和存儲機制所產(chǎn)生的監(jiān)管差異與共性構(gòu)成了全球數(shù)據(jù)本地化和跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制的基本格局，反映了深層次的國家需求和利益博弈。胡文華、孔華鋒[ 8 ]提出印度數(shù)據(jù)本地化立法呈現(xiàn)出規(guī)制對象從個人數(shù)據(jù)擴展至非個人數(shù)據(jù)，區(qū)分數(shù)據(jù)類型、實施分級分類管控，多種監(jiān)管機制并行、設(shè)有豁免規(guī)則的特點，在《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》第37條針對數(shù)據(jù)本地化與出境細則尚不明晰的情況下，值得我們在未來相關(guān)立法中加以關(guān)注和反思。

另外，在多邊貿(mào)易體制和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中也都展開了針對數(shù)據(jù)本地化貿(mào)易規(guī)制的討論。雖然WTO電子商務(wù)談判的前景不明，但戴龍[ 9 ]提出中國仍應(yīng)堅持在多邊貿(mào)易體制下改進服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（GATS）的立場，吸納大型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中已獲得共識的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，利用并細化GATS協(xié)定中已經(jīng)構(gòu)建的服務(wù)貿(mào)易模式、市場準(zhǔn)入和國民待遇原則，發(fā)揮WTO多邊貿(mào)易爭端解決機制的作用，解決影響國際貨物和服務(wù)貿(mào)易的數(shù)字壁壘。鄭玲麗[ 10 ]認為，以CPTPP和USMCA為代表的新生代區(qū)域貿(mào)易協(xié)定禁止數(shù)據(jù)本地化，禁止強制公開源代碼，大有構(gòu)建全球跨境電子商務(wù)規(guī)則樣板之勢。未來的數(shù)據(jù)本地化規(guī)則應(yīng)基于數(shù)據(jù)類型，有效規(guī)范數(shù)據(jù)流動的同時界定合法的公共政策例外。

通過對上述文獻的梳理可以看出，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對數(shù)據(jù)本地化問題的研究主題非常寬泛，但對數(shù)據(jù)本地化對國際貿(mào)易的影響卻沒有清晰明確的維度分析，本文以此為切入點，在客觀分析其對貿(mào)易的影響后，多維度分解并解決問題。

（一）數(shù)據(jù)本地化的內(nèi)涵

數(shù)據(jù)本地化在學(xué)術(shù)界尚未形成標(biāo)準(zhǔn)化概念，按照麥肯齊的合作伙伴詹姆斯·卡普蘭和卡瓦·魯申科什（James Kaplan & Kayvaun Rowshankish）[ 11 ]在全球互聯(lián)網(wǎng)治理委員會發(fā)表的論文中提出的觀點，數(shù)據(jù)本地化按照從嚴(yán)至寬的程度可以分為四種類型：數(shù)據(jù)導(dǎo)出的地理位置限制、數(shù)據(jù)本身的地理位置限制、基于許可的法規(guī)和基于標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)。第一種情況下，要求數(shù)據(jù)控制者將其數(shù)據(jù)保留在該國的地理范圍內(nèi)，禁止將數(shù)據(jù)的任何副本轉(zhuǎn)移到國外，其實質(zhì)是迫使外國公司將服務(wù)器建立在該國境內(nèi)來保存數(shù)據(jù)；第二種情況下，要求數(shù)據(jù)控制者在該國境內(nèi)保留數(shù)據(jù)的本地副本，但允許該數(shù)據(jù)其他副本轉(zhuǎn)移到國外；第三種情況下，要求數(shù)據(jù)控制者必須征得數(shù)據(jù)主體的許可或同意才能進行跨境數(shù)據(jù)傳輸；第四種情況下，要求數(shù)據(jù)控制者在滿足數(shù)據(jù)主體安全和隱私的某些標(biāo)準(zhǔn)時才能進行跨境數(shù)據(jù)的傳輸。

實踐中還有一種分類方法是將著眼點放在對數(shù)據(jù)本地化的要求上，即本地處理要求（要求數(shù)據(jù)控制者在該國境內(nèi)處理數(shù)據(jù)）和傳輸限制要求（限制數(shù)據(jù)控制者向該國境外進行數(shù)據(jù)傳輸）。這種分類方法相對簡單，涵蓋了現(xiàn)階段各國采取的多種數(shù)據(jù)本地化要求的類型。這與布魯塞爾智庫歐洲國際政治經(jīng)濟研究中心研究員費拉卡內(nèi)（Marti？ na F Ferracane）[ 12 ]提出的分類體系大體一致，他將數(shù)據(jù)傳輸?shù)目刂品譃椤皣?yán)格限制”和“有條件限制”，其中嚴(yán)格限制是要求將數(shù)據(jù)存儲在本地，而有條件限制則是對數(shù)據(jù)的跨境傳輸施加一定條件。

綜上所述，在不針對特定部門的情況下本文傾向于第二種方法，將數(shù)據(jù)本地化的內(nèi)涵定位在兩個方面，即數(shù)據(jù)本地處理的要求和數(shù)據(jù)傳輸限制的要求。

（二）邏輯原理

數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展邏輯顛覆了傳統(tǒng)國際貿(mào)易和國際分工，對全球?qū)用娴慕y(tǒng)一協(xié)作提出了更高的要求。但各國利益的復(fù)雜性、價值觀的巨大差異以及相互之間信任的缺乏，不僅使全球數(shù)據(jù)的分布漸呈碎片化形態(tài)，也阻礙了短期內(nèi)共識性國際規(guī)則的達成。從地緣政治層面來看，各國數(shù)字技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟強弱不均，導(dǎo)致數(shù)據(jù)往往流向技術(shù)強勢的國家，因此倒逼處于相對弱勢的國家采取數(shù)據(jù)本地化的防御姿態(tài)，以便守住本國的數(shù)據(jù)掌控權(quán)。[ 13 ]因此，數(shù)據(jù)本地化背后的邏輯緣于傳統(tǒng)的屬地主義。這其中通常包含政府預(yù)先設(shè)置的一個命題，即如果數(shù)據(jù)存儲于國內(nèi)，政府對數(shù)據(jù)處理、訪問和傳輸?shù)目刂瞥潭染蜁@著提高，其安全性也會得到提高。假設(shè)命題成立，那么諸如個人隱私、網(wǎng)絡(luò)安全、執(zhí)法便利等政策目標(biāo)自然可以在最大程度上得到保障。然而這種邏輯與數(shù)據(jù)流動的內(nèi)在屬性并不一致，尤其是在無處不在的云計算時代。[ 14 ]云計算將計算分布在大量的分布式計算機上，數(shù)據(jù)主體的地理位置通常與數(shù)據(jù)存儲的位置不相關(guān)，即數(shù)據(jù)存儲的位置既有可能位于國內(nèi)或國外服務(wù)器上，也有可能位于單一服務(wù)器或世界不同地區(qū)的多服務(wù)器上。因此，數(shù)據(jù)存儲位置并不能決定數(shù)據(jù)的安全性和隱私性。

正如前述，數(shù)據(jù)本地化措施緣起屬地保護主義。一般來說，通過實施數(shù)據(jù)本地化來限制跨境數(shù)據(jù)傳輸時，政府通常要實現(xiàn)的目標(biāo)可以歸納為以下幾種類型。

（一）國家安全

國家安全是許多國家限制數(shù)據(jù)傳輸?shù)墓餐碛?。許多國家要求與國家安全和國防部門有關(guān)的數(shù)據(jù)必須存儲在國內(nèi)服務(wù)器上。此外，俄羅斯、越南和印度尼西亞等國將數(shù)據(jù)主權(quán)視為國家安全，數(shù)據(jù)存儲在國內(nèi)可以最大程度上免受國外的監(jiān)視。有些國家還要求對與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施部門有關(guān)的跨境數(shù)據(jù)傳輸施加限制，特別是政府?dāng)?shù)據(jù)。例如，德國和法國一直在努力為政府?dāng)?shù)據(jù)建立本地云。就相關(guān)政府機構(gòu)的情報收集能力而言，數(shù)據(jù)本地化雖然不會對高價值的政治或商業(yè)領(lǐng)袖的監(jiān)視產(chǎn)生太大影響，但會增加美國國家安全局（或其他外國情報機構(gòu)）對其他國家公民進行大規(guī)模監(jiān)視的成本，并降低其相對于其他管轄區(qū)情報機構(gòu)享有的相對優(yōu)勢。[ 15 ]

首先，如果是經(jīng)過加密后的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)本地化并不會增加政府對數(shù)據(jù)的訪問。[ 14 ]當(dāng)多個司法管轄區(qū)域同時對某一數(shù)據(jù)主張權(quán)利時，本地化措施同樣起不到加強政府對該數(shù)據(jù)的控制作用；其次，數(shù)據(jù)存儲在一國境內(nèi)的事實并不能使其與外國的間諜活動完全隔絕。通常而言，一國情報機構(gòu)設(shè)置在受監(jiān)視國境內(nèi)受到的約束要小于其本國，德國人應(yīng)該還記得美國政府在柏林監(jiān)聽總理默克爾電話的新聞。[ 16 ]同時，數(shù)據(jù)本地化本身并不能有效減少網(wǎng)絡(luò)的安全漏洞，如網(wǎng)絡(luò)攻擊、自然災(zāi)害帶來的威脅及數(shù)據(jù)欺詐，[ 17 ]相反，本地化會降低數(shù)據(jù)的安全性，因為將數(shù)據(jù)集中在特定服務(wù)器上，會使其更容易成為網(wǎng)絡(luò)攻擊和監(jiān)視的目標(biāo)。[ 18 ]

（二）隱私保護

包括個人數(shù)據(jù)在內(nèi)的數(shù)據(jù)訪問和使用已成為創(chuàng)新最重要的驅(qū)動力。數(shù)據(jù)訪問可以促使公司更精準(zhǔn)地評估消費者的偏好，并在此基礎(chǔ)上定位產(chǎn)品、進行廣告宣傳和提供在線服務(wù)。這項經(jīng)濟價值的來源在于對個人數(shù)據(jù)的收集通常是通過提供電子郵件、搜索引擎和社交軟件等“免費”服務(wù)來獲取。通過對各種在線服務(wù)和數(shù)字應(yīng)用軟件收集的龐大數(shù)據(jù)進行集成分析而產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)商業(yè)模式，一方面可以更高的效率預(yù)測客戶需求并實施廣告的精準(zhǔn)投放，另一方面在利用大數(shù)據(jù)處理技術(shù)對數(shù)據(jù)的聚合和分析過程中數(shù)據(jù)主體的個人身份或被重新識別出來。這通常是出于商業(yè)目的，例如定制廣告，當(dāng)然也可能出于政治意圖，例如監(jiān)視。

為保護本國公民的個人隱私，政府通常會要求所有的公共數(shù)據(jù)必須本地化處理，尤其是醫(yī)療和金融領(lǐng)域等特別敏感的個人數(shù)據(jù)，理由是數(shù)據(jù)存儲在本地，政府及相關(guān)部門可以更好地保護公民的個人隱私。但是，這種理由值得商榷。首先，本地數(shù)據(jù)中心運營商是否有能力提供更高級別的安全保護以抵御網(wǎng)絡(luò)攻擊，目前尚不得而知。其次，針對擁有健全隱私保護法的國家和地區(qū)，采取數(shù)據(jù)本地化措施會導(dǎo)致對外國數(shù)字服務(wù)提供商施加不公平的貿(mào)易條件。例如，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）的目標(biāo)是確保外國法律的保護“基本上等同于”歐盟法律的保護，對于效仿歐盟模式建立數(shù)據(jù)隱私制度的國家如加拿大、日本等國，“加碼”數(shù)據(jù)本地化措施一定程度上喪失其必要性和合理性。最后，安全性并不會因為數(shù)據(jù)存儲于某一特定區(qū)域而得到增強，因為隱私安全最終依托的還是全方位的網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)和多層次設(shè)計的網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)議。例如，如果數(shù)字服務(wù)的加密方式不牢固，則無論服務(wù)器位置如何，都可能會侵害用戶的隱私；如果云服務(wù)提供商無法提供安全性能強大的加密技術(shù)，服務(wù)器即使設(shè)置在一國境內(nèi)，仍然容易受到網(wǎng)絡(luò)攻擊。

（三）執(zhí)法便利

世界各地的執(zhí)法機構(gòu)工作人員經(jīng)常抱怨他們在試圖鎖定和逮捕網(wǎng)絡(luò)罪犯時遇到各種各樣的困難，尤其是當(dāng)受害者的數(shù)據(jù)存儲在離岸的云中時，國內(nèi)執(zhí)法人員將面臨域外取證的困難。即使外國的云服務(wù)提供商愿意提供協(xié)助，他們?nèi)钥赡芤苑菢?biāo)準(zhǔn)化的方式提供相關(guān)記錄和存儲日志而不是記錄或保留某些可能對調(diào)查特別有用的數(shù)據(jù)，或者在非有意阻礙調(diào)查情況下，未能及時提供所需要的數(shù)據(jù)。

目前，當(dāng)被請求的數(shù)據(jù)保存在另一個國家時，執(zhí)法人員需要依據(jù)司法協(xié)助的要求在遵循一定的程序下請求另一國的數(shù)字服務(wù)提供商提供相關(guān)的數(shù)據(jù)信息。例如，某一國的執(zhí)法機關(guān)請求獲取位于美國某一云服務(wù)提供商的數(shù)據(jù)，首先需要向美國司法部國際事務(wù)辦公室發(fā)出請求，司法部收到請求后必須確定法院是否存在發(fā)出執(zhí)行令的法律依據(jù)，同時要求檢察官提出充分理由向美國聯(lián)邦法院申請發(fā)出執(zhí)行令。一旦獲批，美國的云服務(wù)提供商將按照要求出示所需的電子記錄，并將這些記錄送至國際事務(wù)辦公室接受審查，以確保不違反美國憲法第一修正案。審查通過后，數(shù)據(jù)才能提供給另一個國家的執(zhí)法人員。完整地履行這一程序，大約需要十個月。[ 19 ]對于執(zhí)法機構(gòu)而言，這種時間安排無法滿足迅速應(yīng)對國際恐怖主義或網(wǎng)絡(luò)犯罪的需要。當(dāng)然，最初這些互助協(xié)議本是為促進特殊情況下證據(jù)的共享，但事實證明，這些互助協(xié)議設(shè)計的規(guī)則在應(yīng)對電子數(shù)據(jù)請求上表現(xiàn)不如人意。[ 20 ]

另外，本地的執(zhí)法部門可以輕松地與本地數(shù)據(jù)中心的管理部門進行協(xié)商或溝通細節(jié)，便利且及時地獲得所需的數(shù)據(jù)信息，因此，從方便執(zhí)法的角度看，數(shù)據(jù)本地化措施又找到了立法的落腳點。結(jié)合數(shù)據(jù)本地化措施自身存在的問題及其經(jīng)濟成本，短期內(nèi)改革現(xiàn)行的司法互助協(xié)議，尤其是簡化審查的手續(xù)和中間環(huán)節(jié)，或許能更好地滿足電子數(shù)據(jù)的域外協(xié)助需求。

（四）扶持國內(nèi)新興行業(yè)

政府的動機是保護相較于外國競爭對手仍處于劣勢的國內(nèi)企業(yè)免受不利競爭影響的同時提供更多的本地就業(yè)機會，即使像美國這樣的超級大國也是如此。美國曾向日本政府和汽車制造商施壓，要求他們對進入美國的汽車實行“自愿出口限制”，以維護底特律汽車制造商的利益。[ 21 ]然而相較于傳統(tǒng)行業(yè)，建立數(shù)據(jù)中心實際上并不會雇傭數(shù)量可觀的員工，因為大多數(shù)國家并不生產(chǎn)自己的CPU、主板、RAM芯片，要求數(shù)據(jù)本地化并建立本地數(shù)據(jù)中心通常也不會減少對高科技設(shè)備的進口需求，只是本地企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)用戶不必因為將數(shù)據(jù)托管在海外而向外國公司支付必要的費用，實際上只可能減少對外匯的需求。另外，與最高效的全球數(shù)據(jù)中心運營商所享有的規(guī)模經(jīng)濟相比，本地數(shù)據(jù)中心可能向本地企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)用戶收取更高的費用來存儲數(shù)據(jù)。這些較高的成本將給本地下游的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)帶來相對劣勢，從而導(dǎo)致本地經(jīng)濟整體效率的下滑。[ 22 ]

同時，數(shù)據(jù)本地化考驗相關(guān)國家是否具備可靠運行當(dāng)?shù)財?shù)據(jù)中心所需的技術(shù)能力和基礎(chǔ)設(shè)施。電力網(wǎng)絡(luò)不足或運行不穩(wěn)定的國家，或那些經(jīng)歷炎熱夏季、惡劣天氣或地震頻發(fā)的國家，在避免本地數(shù)據(jù)中心出現(xiàn)重大停機問題上可能面臨重大挑戰(zhàn)。如果當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和互聯(lián)網(wǎng)用戶沒有其他備用的數(shù)據(jù)托管選擇，這種基礎(chǔ)設(shè)施故障可能會嚴(yán)重損害當(dāng)?shù)鼗ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟。[ 23 ]

作為一國“防御之策”的數(shù)據(jù)本地化措施，不僅可能無法達到預(yù)期設(shè)定的政策目標(biāo)，而且從長期看其對貿(mào)易的限制性影響也是不可估量的。

（一）數(shù)據(jù)本地化提升貿(mào)易成本

在不考慮數(shù)據(jù)中心是否存在重復(fù)建設(shè)以及中小規(guī)模企業(yè)有無資金承受能力的前提下，數(shù)據(jù)中心的選址有其自身的考量因素。中國通信業(yè)知名觀察家、智能互聯(lián)網(wǎng)研究專家項立剛分析稱，對于數(shù)據(jù)中心的選址，跨國科技企業(yè)主要有以下幾方面考慮：第一是安全，數(shù)據(jù)存儲中心要距離客戶近，有多個點進行備份和比較好的技術(shù)支撐；第二是運營能力，不經(jīng)常被訪問的冷數(shù)據(jù)存儲可以放在距離相對較遠的地方，但像熱數(shù)據(jù)這種被計算節(jié)點頻繁訪問的在線類數(shù)據(jù)就要存儲在離客戶比較近的地方；第三是能源供給、運營成本，包括地區(qū)的溫度等因素。[ 24 ]其中，電力成本是數(shù)據(jù)中心最大的運營成本。由于美國政府的間接補貼人為地降低了電力成本，美國數(shù)據(jù)運營中心的成本大多低于其他國家的競爭對手。[ 25 ]這也是很多大型互聯(lián)網(wǎng)公司愿意把數(shù)據(jù)中心建立在美國的原因。

當(dāng)數(shù)據(jù)中心的選擇不能兼顧上述要求，尤其是當(dāng)能源供給缺乏或者不穩(wěn)定而使得外國數(shù)字服務(wù)提供商不得不加大運營成本的投入時，就失去了低成本為當(dāng)?shù)叵M者提供數(shù)字服務(wù)的競爭優(yōu)勢，特別是國外大型的云服務(wù)提供商。同時，當(dāng)?shù)叵M者的福祉也會減損。

（二）數(shù)據(jù)本地化對貿(mào)易的限制性作用

全球范圍內(nèi)針對數(shù)據(jù)本地化影響的研究及調(diào)查報告越來越多，這些研究和報告不僅聚焦在數(shù)字經(jīng)濟時代數(shù)據(jù)本地化對經(jīng)濟產(chǎn)生破壞性的影響，同時其限制貿(mào)易的程度也在不斷加深。首先，遵守數(shù)據(jù)本地化措施不可避免會導(dǎo)致數(shù)字部門對技術(shù)和商業(yè)安排的調(diào)整，而多數(shù)數(shù)字服務(wù)提供商都依賴數(shù)字行業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟。[ 18 ]外國的數(shù)字服務(wù)提供商往往不愿意將服務(wù)器遷至監(jiān)管或者硬件基礎(chǔ)設(shè)施較差的國家，而規(guī)模較小的公司由于缺乏足夠的經(jīng)濟條件和資源建立本地服務(wù)器，可能沒有能力進入這些將“本地化”入法的市場提供數(shù)字服務(wù)。此外，對外國數(shù)字服務(wù)市場開放程度有限或者競爭有限、對本地數(shù)字服務(wù)或本地云計算服務(wù)設(shè)施的信任度較低、國內(nèi)市場缺乏足夠的數(shù)字驅(qū)動服務(wù)等都在一定程度上表明向特定市場出口數(shù)字服務(wù)的機會正在減少。因此，數(shù)據(jù)本地化措施顯著減少外國數(shù)字服務(wù)提供商出口服務(wù)的機會已經(jīng)具有了全面的貿(mào)易抑制作用。歐盟貿(mào)易專員塞西莉亞·馬爾姆斯特倫（Cecilia Malmstr？m）[ 26 ]曾指出，“對跨境數(shù)據(jù)流動的限制抑制了各類型的貿(mào)易：數(shù)字和非數(shù)字，貨物和服務(wù)?！睌?shù)據(jù)本地化與歐盟自身的貿(mào)易目標(biāo)也存在一定的緊張關(guān)系，因此，歐盟曾向世界貿(mào)易組織提議，未來不將“要求在成員國境內(nèi)實施數(shù)據(jù)本地化以進行數(shù)據(jù)的存儲或處理”作為限制跨境數(shù)據(jù)流動的方式。[ 27 ]

（三）數(shù)據(jù)本地化會遭致貿(mào)易對手的報復(fù)

對貿(mào)易伙伴實施數(shù)據(jù)本地化的不滿，通常會以一定方式做出回應(yīng)，例如采取報復(fù)措施。歐盟曾在其《數(shù)據(jù)保護法》草案中對印度的數(shù)據(jù)本地化計劃表示不滿：這些數(shù)據(jù)本地化要求看起來既非必要又有潛在的危害，勢必會產(chǎn)生不必要的成本、操作上的困難和執(zhí)行上的不確定性。[ 28 ]如果印度采取上述措施，會對雙方可能達成的自由貿(mào)易協(xié)定產(chǎn)生影響。

相對于歐盟，美國對待印度的數(shù)據(jù)本地化措施態(tài)度則更加強硬，報復(fù)措施也更加激進。印度的《個人數(shù)據(jù)保護法》草案于2019年12月在議會中提出，提議將印度產(chǎn)生的所有數(shù)據(jù)存儲在本地。美國隨即表示，這項數(shù)據(jù)本地化要求將成為美國和印度之間數(shù)據(jù)貿(mào)易的重大障礙。這種強制建立或使用不必要的、冗余的本地數(shù)據(jù)中心的要求，提高了那些在印度境外提供數(shù)字服務(wù)的供應(yīng)商成本。對于無法負擔(dān)這項冗余成本的較小規(guī)模的外國公司而言，這項要求可能會成為一道完全的市場準(zhǔn)入壁壘。[ 29 ]當(dāng)印度儲備銀行又頒布新規(guī)，要求外國公司在印度產(chǎn)生的支付數(shù)據(jù)也必須實現(xiàn)本地化存儲時，徹底激怒了美國政府，作為“報復(fù)手段”美國政府暫停了H1-B工作簽證的簽發(fā)，限制印度的科技人員來美國工作。印度一家國內(nèi)評級機構(gòu)表示，美國暫停H1-B簽證的簽發(fā)將使印度國內(nèi)IT企業(yè)損失12億盧比，并對其盈利能力產(chǎn)生0.25%～0.30%的邊際影響。[ 30 ]其中受影響最大的是印度超過1 500億美元的IT部門，包括塔塔咨詢服務(wù)公司（Tata Consultancy Services）和印孚瑟斯技術(shù)公司（Infosys Ltd），這些公司通常利用H1-B工作簽證派遣工程師和開發(fā)人員到他們最大的服務(wù)市場美國為客戶提供服務(wù)。[ 31 ]

（一）數(shù)據(jù)本地化的貿(mào)易評估維度

評估數(shù)據(jù)本地化對貿(mào)易的影響，需要確定明晰可操作的貿(mào)易評估維度，綜合考量這項措施的立法模式及背后的動機、爭議方或第三方提供的證據(jù)、申訴方對數(shù)據(jù)本地化措施提出的替代性解決方案等，通過這些評估，可以判斷施加方是否正在實施變相的數(shù)字貿(mào)易保護主義措施。例如，如果施加方聲稱其強制本地化處理的數(shù)據(jù)具有安全或隱私目標(biāo)，就必須提供充分證據(jù)證明這種因果關(guān)系；如果不能證明，那么該項措施就是變相的貿(mào)易保護主義。以下分別從數(shù)據(jù)本地化的動機、因果關(guān)系的證明、非歧視待遇、有無替代性解決方案等方面進行多維度的貿(mào)易評估，希望借助明確且具有操作性的標(biāo)準(zhǔn)，減少或者限制數(shù)據(jù)本地化對貿(mào)易的不利影響。

1.實施數(shù)據(jù)本地化的動機

通常情況下，一國數(shù)據(jù)本地化的相關(guān)立法文件中會有明確的目的說明，無外乎是國家安全、個人隱私、執(zhí)法便利等。例如，《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》第三十七條要求關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運營者在中華人民共和國境內(nèi)運營中收集和產(chǎn)生的個人信息與重要數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)存儲，目的是維護關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運行安全，因為這些重要行業(yè)和領(lǐng)域的信息一旦遭到破壞、喪失功能或者泄露，可能會嚴(yán)重危害國家安全、國計民生和公共利益。還有一些國家，其數(shù)據(jù)本地化的要求出現(xiàn)在個人數(shù)據(jù)保護法案中，顯而易見其實施數(shù)據(jù)本地化的動機傾向于對個人隱私權(quán)的保護，例如俄羅斯、印度和巴基斯坦等國。一般而言，無論是施加方還是申訴方，證明或者判斷一國實施數(shù)據(jù)本地化措施的動機并不困難。

2.證明因果關(guān)系

所謂證明因果關(guān)系是指施加方應(yīng)當(dāng)證明實施數(shù)據(jù)本地化處理的數(shù)據(jù)是實現(xiàn)其立法目的如網(wǎng)絡(luò)運行安全、個人隱私保護之必需、合理且不超過必要的限度，如果不能證明，那么該項措施就可能會被認為是變相的貿(mào)易保護主義。例如，有學(xué)者指出，俄羅斯的數(shù)據(jù)本地化立法強制要求所有外國公司在本地存儲所有而非部分個人數(shù)據(jù)，以保護俄羅斯公民隱私，這種理由并不充分，且超過必要的限度，也會限制外國公司向俄羅斯用戶提供相關(guān)服務(wù)，例如以軟件即服務(wù)（SaaS）模式提供云計算服務(wù)的公司因缺乏技術(shù)計算方案無法真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)完全本地化而被限制提供相關(guān)服務(wù)，損害了消費者在供應(yīng)商之間進行選擇的權(quán)利。

因果關(guān)系的證明對貿(mào)易保護主義的定性起著至關(guān)重要的作用，同時也勢必面臨證明標(biāo)準(zhǔn)多樣化、短期難以達成共識的問題。尤其是當(dāng)施加數(shù)據(jù)本地化的國家有多個在立法文件中可度量的目標(biāo)時，因果關(guān)系的證明作用在整個證據(jù)鏈條中就會被弱化。例如，一些國家實施數(shù)據(jù)本地化的目標(biāo)既是為保護公民的個人隱私，同時也是為扶持國內(nèi)仍處于劣勢的數(shù)字產(chǎn)業(yè)。這相當(dāng)于提供了多個備選項供選擇，施加方只須擇其一完成因果關(guān)系的證明即可。

3.非歧視的待遇

所謂非歧視待遇是指施加方基于基本安全利益或者公共政策目標(biāo)所采取的數(shù)據(jù)本地化措施，不得構(gòu)成任意或不合理的歧視或變相的貿(mào)易限制。在這方面，通過審查某一具體國家在數(shù)據(jù)本地化措施的設(shè)計和實施情況，可以獲得相關(guān)方面的信息。例如，某特定國家的國內(nèi)法禁止外國公司進行商業(yè)情報的輿情監(jiān)測，包括收集和分析數(shù)據(jù)以評估市場趨勢，但不禁止本國公司從事此類商業(yè)監(jiān)測，那么這類行為就可能被認定為“任意或不合理的歧視”。當(dāng)特定國家的措施只是有利于國內(nèi)公司在客戶網(wǎng)絡(luò)中進行廣泛的數(shù)據(jù)分析時，對外國公司而言該措施則可能構(gòu)成“變相的貿(mào)易限制”。

對于申訴方而言，最重要的就是證明因特定國家所采取的措施遭到了不公平的待遇，限制或剝奪了其在特定領(lǐng)域從事貿(mào)易活動的機會。特別是有些國家監(jiān)管要求過高或者不合理，以至于完全剝奪了外國公司進入相關(guān)市場的機會。例如外國數(shù)字服務(wù)提供商需要取得相應(yīng)的許可證或者特許才能向該國市場提供數(shù)字傳輸服務(wù)，同樣會被視為對數(shù)字服務(wù)貿(mào)易的變相限制。申訴方需要舉證國內(nèi)的供應(yīng)商是否需要取得此種資格才能展開相應(yīng)的服務(wù)，以及此種資質(zhì)的獲得與國內(nèi)的供應(yīng)商相比難易程度及耗時長短。

4.有無替代性的解決方案

數(shù)據(jù)本地化的處理并非折中主義的辦法，而是在數(shù)據(jù)保護標(biāo)準(zhǔn)和網(wǎng)絡(luò)安全治理在國際上暫無法達成共識的情況下戰(zhàn)術(shù)上的便捷之選。當(dāng)特定國家現(xiàn)有的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確實有效保障了網(wǎng)絡(luò)安全或者個人隱私時，在相關(guān)領(lǐng)域，數(shù)據(jù)本地化措施就有了更好的替代性的解決方案。

另外，問責(zé)制能否取代數(shù)據(jù)本地化這種固定標(biāo)準(zhǔn)或高度規(guī)范的合規(guī)需求尚不能確定。至少從理論上而言，相較數(shù)據(jù)本地化措施，問責(zé)制具有一定的靈活性。事實上，GDPR生效后，在歐盟掀起了建立數(shù)據(jù)中心的浪潮，由此推斷，與合規(guī)成本相比，高額的違規(guī)成本才是投資者無法承受的。根據(jù)問責(zé)制，尤其是在已經(jīng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)分級分類的國家，被排除在數(shù)據(jù)本地化覆蓋范圍的數(shù)據(jù)主體仍要承擔(dān)因違反諸如國內(nèi)隱私規(guī)范而產(chǎn)生的法律責(zé)任。

（二）中國因應(yīng)

在主張數(shù)據(jù)本地化的國家中，中國不是最早的，中國數(shù)據(jù)本地化的獨特之處在于規(guī)范內(nèi)容的全面性。在數(shù)字貿(mào)易市場日趨成熟、相關(guān)法治環(huán)境日益完善的背景下，中國政府正在嘗試通過各種機制消除數(shù)據(jù)跨境流動的障礙，釋放數(shù)據(jù)驅(qū)動創(chuàng)新的潛力。2020年4月，在國家“新基建”的政策背景下，上海市政府發(fā)布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)通信基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃（2020—2025）》，探索跨境互聯(lián)網(wǎng)治理和數(shù)據(jù)交換的規(guī)劃。例如建立離岸數(shù)據(jù)中心，并生成一份白名單，探討選定的公司如何直接接入“國際互聯(lián)網(wǎng)”。2020年8月，商務(wù)部印發(fā)《全面深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點總體方案》，在推動數(shù)字營商環(huán)境便利化中提到，在條件相對較好的試點地區(qū)開展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點。這些落地的“新政”表明，數(shù)據(jù)監(jiān)管機構(gòu)對探索管理跨境數(shù)據(jù)問題的新模式保持著開放態(tài)度，這為依賴數(shù)據(jù)運營和創(chuàng)新的科技公司提供了一個政策倡導(dǎo)機會。

1.優(yōu)化營商環(huán)境，緩解初期合規(guī)成本上升的困難

全面的數(shù)據(jù)本地化立法，會導(dǎo)致數(shù)字貿(mào)易服務(wù)提供商的貿(mào)易合規(guī)成本驟然上升，尤其是對那些愿意遵守此類法規(guī)的外國公司，但同時也增加了本地數(shù)據(jù)托管和數(shù)據(jù)中心服務(wù)的需求。對于許多本地的數(shù)據(jù)中心而言，必然會因為此類需求的增加而受益，因此，它們是抱著開放的態(tài)度接納這些外國公司的。對于中國政府而言，要不斷優(yōu)化營商環(huán)境，為這類公司建立數(shù)據(jù)中心提供必要的便利和補貼，例如電費的補貼；鼓勵供應(yīng)商與本地數(shù)據(jù)中心建立合作關(guān)系，完善合作機制，拓展合作形式。

2.建立數(shù)據(jù)本地化的“白名單”，完善問責(zé)制

數(shù)據(jù)本地化的“白名單”是指在滿足一定標(biāo)準(zhǔn)的條件下，非關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運營者在中華人民共和國境內(nèi)運營中收集和產(chǎn)生的個人信息與重要數(shù)據(jù)不強制要求在境內(nèi)存儲。其中，最重要的是確立“白名單”標(biāo)準(zhǔn)。如數(shù)據(jù)輸入國是否制定全面的數(shù)據(jù)保護法（既可以是綜合性的全面數(shù)據(jù)保護法，也可以是各種單行法的組合）；在保護的標(biāo)準(zhǔn)方面，是否與數(shù)據(jù)輸出國維持相同或者相似的保護；或數(shù)據(jù)輸入國雖然沒有全面的數(shù)據(jù)保護法，但遵守有約束力的承諾，如締結(jié)雙邊貿(mào)易協(xié)定或共同參與某一區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。同時，對被列入“白名單”的數(shù)據(jù)運營者進行定期（年或季度）評估，滿足條件的運營商可以申請加入“白名單”，未滿足條件的運營商將被移出“白名單”并且進行問責(zé)。問責(zé)制包括明確問責(zé)的權(quán)利主體、問責(zé)的對象及責(zé)任的承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，是數(shù)據(jù)本地化“白名單”機制的重要補充，可以在一定程度上實現(xiàn)日益密集的跨境數(shù)據(jù)傳輸限制和數(shù)據(jù)本地化之間的互操作性。

3.防止數(shù)據(jù)本地化安全例外的濫用

現(xiàn)階段，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中關(guān)于數(shù)據(jù)本地化幾乎都有可援引的安全例外，CPTPP與RECP都規(guī)定，締約方不得要求在其領(lǐng)土內(nèi)使用或設(shè)置計算設(shè)施作為在其領(lǐng)土內(nèi)開展業(yè)務(wù)的條件，同時也都將為實現(xiàn)合法公共政策目標(biāo)所采取必要限度內(nèi)的本地化措施作為例外，RECP又進一步將相關(guān)處分權(quán)交由實施政策的締約方?jīng)Q定。而在多邊貿(mào)易體制中，對關(guān)鍵性概念缺乏具體規(guī)則約束，成員方在援引時經(jīng)常表現(xiàn)出一定隨意性，WTO爭端解決機構(gòu)的專家小組也難給出科學(xué)的判斷。在區(qū)域貿(mào)易協(xié)議中，既要防止安全例外濫用并演變成數(shù)字貿(mào)易保護主義的工具，也要防范貿(mào)易伙伴濫用引發(fā)貿(mào)易爭端和沖突。作為數(shù)字貿(mào)易大國，我國應(yīng)積極推動形成與“國家安全”相關(guān)的國際規(guī)則，將其歸于國際法的范疇，并動態(tài)地進行考量。

對數(shù)據(jù)本地化系統(tǒng)的理解，需要考量國內(nèi)利益相關(guān)者與國際因素之間的復(fù)雜關(guān)系，這些因素最終導(dǎo)致不同國家在數(shù)據(jù)本地化方面采取不同立場。本文僅從貿(mào)易維度分析數(shù)據(jù)本地化措施的影響，認為數(shù)據(jù)本地化直接造成貿(mào)易成本的上升，極端情況下會遭致貿(mào)易對手的報復(fù)。我國應(yīng)確定明晰可操作的貿(mào)易評估維度，綜合考量數(shù)據(jù)本地化的立法模式及背后的動機、爭議方或第三方提供的證據(jù)、申訴方對數(shù)據(jù)本地化措施提出的替代性解決方案等，準(zhǔn)確判斷施加方是否正在實施變相的數(shù)字貿(mào)易保護主義。

在數(shù)字化時代，本地化規(guī)則將經(jīng)歷諸如云計算等技術(shù)規(guī)則的考驗，建立在數(shù)據(jù)分級分類基礎(chǔ)上的本地化精準(zhǔn)立法，有助于我們厘清真正需要保護的數(shù)據(jù)資源，減少貿(mào)易紛爭，減少數(shù)據(jù)跨境流動障礙，釋放數(shù)據(jù)驅(qū)動創(chuàng)新的潛力，充分利用數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展機會，而非狹隘地推行數(shù)字保護主義。在多邊貿(mào)易規(guī)則不能完全適合數(shù)字貿(mào)易的大背景下，我國可以建立區(qū)域性聯(lián)盟，形成自己的朋友圈，在圈內(nèi)實現(xiàn)數(shù)據(jù)流動，不斷地探索構(gòu)建數(shù)字貿(mào)易國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。

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責(zé)任編輯：方程

Trade Dimension Evaluation of Data Localization and China’s Countermeasures

FAN Ying

（Law School，Beijing Normal University，Beijing 100010，China）

Abstract：To enhance the interoperability of domestic and international trade rules in the post-epidemic double-cycle era，we need to view data localization measures from a development perspective；under the background that localization legislation is the general trend，we can judge whether the data localization measures initially used as a defensive strategy have achieved the expected policy objectives and trade effects，which will help us to study and judge the rationality of domestic softening position and the possibility of international coordination position. Though the logical origin of data localization is territoriality，under the condition of modern technology，the position of data storage actually cannot determine data safety and privacy. At present，policy target of data localization can be summarized as national safety，privacy protection，enforcement conveniency，and support for domestic emerging industries，which will improve the cost of trade and lead to counterparties’retaliation. The winner-take-all feature of digital industry may lead to policy response，exacerbate tensions between countries and introduce unnecessary trade barriers. The author selects this entry point for trade evaluation of data localization，constructs several trade dimensions such as motivation of data localization，proof of causality，non-discriminatory treatment and the availability of alternative solutions，and try to reduce or limit the adverse impact of data localization on trade with the help of clear and operational standards.

Key words：data localization；trade effects；trade rules