楊威　鄭騰飛　李紅宇

當(dāng)前，我國產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展已經(jīng)取得一些重大成效，具有全球最完整、規(guī)模最大的工業(yè)體系、強(qiáng)大的生產(chǎn)能力、完善的配套能力，部分產(chǎn)業(yè)在國際市場中市場份額、質(zhì)量、品牌等方面已具備一定的競爭優(yōu)勢。但也存在一些安全隱患，關(guān)鍵領(lǐng)域的基礎(chǔ)材料、關(guān)鍵零部件、先進(jìn)工藝、工業(yè)軟件的“卡脖子”問題嚴(yán)重，部分領(lǐng)域產(chǎn)品附加值偏低、美國出口管制加強(qiáng)等問題嚴(yán)峻，沿海地區(qū)企業(yè)外遷引發(fā)的產(chǎn)業(yè)鏈外遷風(fēng)險不容忽視，外資安全審查法規(guī)制度滯后，導(dǎo)致國內(nèi)部分產(chǎn)業(yè)存在控制權(quán)喪失的風(fēng)險。因此，必須以習(xí)近平總書記的相關(guān)論述為根本遵循，“要牢固樹立安全發(fā)展理念，加快完善安全發(fā)展體制機(jī)制，補(bǔ)齊相關(guān)短板，維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全，積極做好防范化解重大風(fēng)險工作”。

一、我國產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展存在的主要安全隱患分析

（一）從產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)看，關(guān)鍵領(lǐng)域的基礎(chǔ)材料、關(guān)鍵零部件、先進(jìn)工藝、工業(yè)軟件的“卡脖子”問題嚴(yán)重

目前，總體來看我國關(guān)鍵領(lǐng)域的基礎(chǔ)材料、關(guān)鍵零部件、先進(jìn)工藝的“卡脖子”問題還遠(yuǎn)沒有得到根本解決，工業(yè)軟件研發(fā)應(yīng)用薄弱的問題突出。據(jù)中國工程院《工業(yè)強(qiáng)基戰(zhàn)略研究》分析，我國關(guān)鍵基礎(chǔ)材料、核心基礎(chǔ)零部件（元器件）、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝、產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)等對外依存度仍在50%以上。產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的高檔裝備、核心領(lǐng)域的芯片和控制系統(tǒng)很多都依賴進(jìn)口，95%的高檔數(shù)控系統(tǒng)、80%的芯片、80%的石化裝備、70%的膠印設(shè)備、轎車制造設(shè)備、先進(jìn)紡織機(jī)械依靠進(jìn)口，幾乎全部高檔液壓件、密封件和發(fā)動機(jī)都依靠進(jìn)口。從科技日報梳理的29項“卡脖子”技術(shù)，在制造業(yè)領(lǐng)域，我國核心技術(shù)差距還比較大。這些核心技術(shù)對我國而言，大多可以算在跟跑，甚至有的項目連跟跑也困難。特別是發(fā)達(dá)國家在一些關(guān)鍵技術(shù)與核心產(chǎn)品上對我國實(shí)施出口管制，我國集成電路、基礎(chǔ)軟件、互聯(lián)網(wǎng)、高端生產(chǎn)裝備、新材料等多個領(lǐng)域都存在產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險隱患，相關(guān)制造業(yè)不僅面臨低端鎖定困境，產(chǎn)業(yè)鏈安全和供應(yīng)鏈安全也得不到保障。如PC、服務(wù)器的CPU芯片以及手機(jī)等移動終端中需求量最大的存儲芯片幾乎完全依賴進(jìn)口。芯片設(shè)計軟件EDA領(lǐng)域，我國芯片企業(yè)的EDA軟件大部分都由Synopsys、Cadence和西門子旗下的MentorGraphics三家公司提供。

（二）從產(chǎn)業(yè)鏈的國際環(huán)境看，部分領(lǐng)域產(chǎn)品附加值偏低、美國出口管制加強(qiáng)等問題嚴(yán)峻

整體來看，我國產(chǎn)業(yè)國際競爭力亟待提升，部分領(lǐng)域產(chǎn)品附加值偏低，高端產(chǎn)品國際市場份額占有率偏低，品牌效應(yīng)不強(qiáng)。特別是我國企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)用能力偏低、管理經(jīng)驗不足，“走出去”的過程中跨國公司對高技術(shù)產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)壁壘逐步提高，我國企業(yè)常常遭到國際標(biāo)準(zhǔn)與專利池的阻滯。在全球生物醫(yī)藥領(lǐng)域，美歐日仍是全球醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)先地區(qū)，美國生物藥品在全球市場占主導(dǎo)地位，而我國醫(yī)藥出口仍以化學(xué)原料藥為主，重磅產(chǎn)品少。另一方面，隨著美國對華戰(zhàn)略的調(diào)整及美國貿(mào)易政策的變化，美歐日等發(fā)達(dá)國家開始逐步改變“以中國為中心的全球供應(yīng)鏈體系”，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境發(fā)生巨大變化，面臨的風(fēng)險和挑戰(zhàn)明顯增大。特別是美國出口管制、投資限制等將嚴(yán)重影響我國產(chǎn)業(yè)鏈安全。從近期美國出臺的法律法規(guī)可以看出，美國出口管制法早已超越“國家安全”的目標(biāo)，而是要通過加強(qiáng)對“新興與基礎(chǔ)技術(shù)”的出口管制以“保持美國在新興技術(shù)領(lǐng)域的國際領(lǐng)先地位”。從近年來的一系列措施和執(zhí)法活動來看，其目標(biāo)直指中國企業(yè)，手段包括切斷供應(yīng)鏈、阻斷技術(shù)出口等，對部分企業(yè)供應(yīng)鏈安全影響特別大。據(jù)調(diào)研企業(yè)反映，受經(jīng)貿(mào)摩擦影響，部分嚴(yán)重依賴國外原材料、元器件的企業(yè)，零部件采購交貨周期開始延長，且貨源也不穩(wěn)定。

（三）從產(chǎn)業(yè)鏈的區(qū)域布局看，沿海地區(qū)企業(yè)外遷引發(fā)的產(chǎn)業(yè)鏈外遷風(fēng)險不容忽視

受國際貿(mào)易環(huán)境變化的影響，疊加國內(nèi)人工成本上漲、資源環(huán)境壓力等因素影響，沿海地區(qū)外資企業(yè)正加速向東南亞國家轉(zhuǎn)移，未來可能會擴(kuò)展到關(guān)鍵零部件乃至整個產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)鏈條式外遷。早期已有耐克、阿迪達(dá)斯、優(yōu)衣庫等服裝紡織企業(yè)將部分工廠轉(zhuǎn)移至了東南亞。特別是近期受新冠肺炎疫情沖擊，為避免美國高額關(guān)稅和分散產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險，跨國企業(yè)正謀劃將組裝環(huán)節(jié)正加速向東南亞國家轉(zhuǎn)移。根據(jù)《日經(jīng)亞洲評論》的報道，谷歌和微軟正將其新手機(jī)、個人計算機(jī)和其他設(shè)備的生產(chǎn)從中國轉(zhuǎn)移到東南亞國家。同時，美歐日等發(fā)達(dá)國家也積極出臺政策鼓勵企業(yè)遷出中國。這也促使更多外企采取“中國+X”策略，作為分散供應(yīng)鏈風(fēng)險的一種方式。部分在我國根植性不深的跨國企業(yè)外遷，進(jìn)而帶動整個產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)鏈條式外遷，將容易破壞我國產(chǎn)業(yè)體系完整性，這將嚴(yán)重威脅到我國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全，需要提前研判其風(fēng)險。

（四）從產(chǎn)業(yè)鏈安全的政策法規(guī)環(huán)境看，外資安全審查法規(guī)制度亟待完善

當(dāng)前，我國關(guān)于外資并購的國家安全審查制度雖然已經(jīng)初步建立，但在實(shí)際應(yīng)用中，現(xiàn)有制度在維護(hù)國家主權(quán)以及我國經(jīng)濟(jì)安全方面有所不足。特別是對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈安全相關(guān)立法和政策的滯后和不完善，將會導(dǎo)致國內(nèi)部分產(chǎn)業(yè)存在控制權(quán)喪失的風(fēng)險。我國外資國家安全審查制度的建立、實(shí)施、監(jiān)督都需要憲法合法性支持。我國憲法目前并未明確對國家安全作出清晰的條款規(guī)定，導(dǎo)致外資國家安全審查的法律體系建設(shè)缺乏原則性的指導(dǎo)?！锻馍掏顿Y法》已正式生效施行，這標(biāo)志著中國邁出了“制度型開放”的實(shí)質(zhì)性步伐。而一項完善制度的建立，不能只依靠某部法律的原則性規(guī)定。同時，在外資安全審查領(lǐng)域，目前中國的立法仍處于碎片化階段，現(xiàn)有法規(guī)僅對外資“國家安全”審查制度確立合法性作出說明，而外資“國家安全”審查制度實(shí)施的程序、審查范圍、權(quán)限等具體問題依然無專門法律可依。

二、對策建議

（一）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)科技攻關(guān)，提升關(guān)鍵核心技術(shù)支持能力

進(jìn)一步加強(qiáng)國家層面的戰(zhàn)略研究，深入、全面分析科技、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，找準(zhǔn)真正容易被西方發(fā)達(dá)國家“卡脖子”的核心技術(shù)、重大裝備和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，堅持問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，組織力量開展集成研究、協(xié)同攻關(guān)，按照急需、短期、長遠(yuǎn)需求等分階段突出重點(diǎn)分布組織實(shí)施技術(shù)攻關(guān)，最大限度地發(fā)揮科技對產(chǎn)業(yè)的支撐作用。加大重大共性關(guān)鍵技術(shù)突破，結(jié)合當(dāng)前我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸，加快建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系，組織開展跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新，強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新支持政策，著力攻克一批共性關(guān)鍵技術(shù)，解決產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展中的技術(shù)瓶頸。堅持市場機(jī)制與政府作用相結(jié)合，發(fā)揮市場對技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇及各類創(chuàng)新要素配置的決定性作用，同時強(qiáng)化國家戰(zhàn)略引領(lǐng)，引導(dǎo)創(chuàng)新要素更多投向核心技術(shù)攻關(guān)，大力營造公平競爭的市場環(huán)境。

（二）加強(qiáng)國際交流合作，提升產(chǎn)業(yè)鏈國際競爭力

全方位加強(qiáng)國際交流合作，積極主動融入全球科技創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，以實(shí)施外商投資法等為契機(jī)，切實(shí)加強(qiáng)包括知識產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，聚焦國內(nèi)急需的關(guān)鍵技術(shù)以及應(yīng)用技術(shù)瓶頸，加強(qiáng)與日本、歐洲科研機(jī)構(gòu)合作，吸引境外原創(chuàng)技術(shù)孵化落地。發(fā)揮中國在生產(chǎn)制造優(yōu)勢，加強(qiáng)與日韓跨國企業(yè)合作，統(tǒng)籌優(yōu)化要素組合、研發(fā)創(chuàng)造、生產(chǎn)制造等產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，聚焦集成電路等領(lǐng)域薄弱環(huán)節(jié)，鼓勵和支持企業(yè)開展開放創(chuàng)新和合作創(chuàng)新，合作共建共同創(chuàng)建東亞產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈、供應(yīng)鏈，提高我國產(chǎn)業(yè)鏈的韌性和抗風(fēng)險能力。同時，加強(qiáng)與“一帶一路”沿線友好國家、企業(yè)開展交流合作，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

（三）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)鏈可控能力

更加突出集群化發(fā)展模式，將我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈優(yōu)化布局與區(qū)域均衡發(fā)展結(jié)合起來，適當(dāng)將供應(yīng)鏈的上下游企業(yè)向大城市周邊、中小城市轉(zhuǎn)移，以提高產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的風(fēng)險應(yīng)對能力。以國家級園區(qū)抓手，根據(jù)比較優(yōu)勢、創(chuàng)新活動強(qiáng)、發(fā)展前景好等原則，支持有關(guān)省市開展世界級產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)建活動，推動區(qū)域性產(chǎn)業(yè)集群協(xié)同聯(lián)動發(fā)展，鼓勵形成更多的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)和聯(lián)系，適度替代全球價值鏈弱化的負(fù)面效應(yīng)。引導(dǎo)創(chuàng)新資源向骨干企業(yè)集聚、扶持政策向骨干企業(yè)傾斜，加快培育一批全球領(lǐng)軍企業(yè)、“瞪羚”“獨(dú)角獸”企業(yè)，能夠在國際資源配置中占據(jù)主導(dǎo)地位，在全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有話語權(quán)和影響力。綜合施策保障優(yōu)秀企業(yè)供應(yīng)鏈安全，提升企業(yè)供應(yīng)鏈的主導(dǎo)力和管控力，將中國優(yōu)勢長期穩(wěn)定地嵌入到全球供應(yīng)鏈體系中。

（四）加快構(gòu)建外資安全審查政策法規(guī)體系，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈安全制度保障

加快構(gòu)建完善的外資安全審查政策法規(guī)體系，更好平衡對外開放與利用外資的關(guān)系，切實(shí)保護(hù)我國產(chǎn)業(yè)鏈安全。建立我國產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈安全評估制度，完善全球供應(yīng)鏈風(fēng)險預(yù)警與應(yīng)對機(jī)制，形成針對重點(diǎn)行業(yè)供應(yīng)鏈的深層次安全管理體系。加強(qiáng)外資安全審查配套立法，并對原則性規(guī)定進(jìn)行具體闡述。完善外資安全審查機(jī)構(gòu)，借鑒其他國家的成熟做法，建立常設(shè)性的外資安全審查機(jī)構(gòu)，同時設(shè)立理事單位，對涉及國家安全的外國投資（包括綠地投資和并購?fù)顿Y）進(jìn)行審查?？茖W(xué)把握安全審查標(biāo)準(zhǔn)及范圍，結(jié)合我國全面在外資準(zhǔn)入領(lǐng)域?qū)嵭小皽?zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”管理模式，出臺實(shí)施細(xì)則，增加對“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”“關(guān)鍵技術(shù)”和“關(guān)鍵資源”等詞的解釋，明確其范圍，并根據(jù)國際形勢隨時調(diào)整“考慮因素”，使審查標(biāo)準(zhǔn)兼顧操作性和動態(tài)性。

（作者單位：國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）