趙春飛

為了解以縣域為重要切入點推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革的進展情況，國家發(fā)改委體改所課題組于7月22—23日前往成都市金堂縣，眉山市彭山區(qū)進行調研，期間與政府相關部門召開座談會，實地調研農村（社區(qū)）、企業(yè)、學校等，通過調研對金堂縣和彭山區(qū)城鄉(xiāng)融合的改革進展、經驗做法、存在的問題進行梳理分析，為提出縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革思路、目標和重大舉措提供經驗借鑒。

一、縣域城鄉(xiāng)融合改革經驗

近年來，金堂縣和彭山區(qū)堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，積極探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展的具體路徑和實現模式，為全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現代化奠定堅實基礎。

（一）深化土地制度改革，高效配置土地資源

一是盤活農村承包土地。落實農村承包土地“三權分置”，為業(yè)主頒發(fā)《農村土地經營權》，依托兩個平臺（區(qū)農村產權流轉交易服務中心、區(qū)國有正興農業(yè)有限公司），創(chuàng)新推出土地流轉“四步機制”（三級平臺預推——風險審查前置——平臺公開交易——風險應急處理），實現土地高效流轉、風險全程可控，達到“農民流轉有收益、業(yè)主投資得效益、政府服務保權益”三方受益效果。

二是盤活農村集體建設土地。創(chuàng)新農業(yè)農村發(fā)展用地保障機制，在已完成編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的前提下，通過村莊整治，將農村存量集體建設用地節(jié)約利用，采用與業(yè)主入股、聯營的方式，以解決發(fā)展農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)用地難問題，累計盤活280余畝。如公義鎮(zhèn)新橋村，利用村辦企業(yè)留下的閑置集體建設用地10畝，作價入股與社會資本合作建設果品集配中心，探索“農戶+專業(yè)合作社+村集體”聯農帶農模式，每年村集體將獲得收益10萬元以上，農戶分紅1000元以上。

三是盤活閑置宅基地。借助全國新一輪農村宅基地制度改革，以宅基地“三權分置”為統(tǒng)攬，圍繞明晰權益、使用權流轉、自愿有償退出、集體經營性建設用地入市、抵押貸款、規(guī)范管理六大板塊，搭建“1+6+N”制度體系，在新橋村、果園村等5個村試點，積極探索宅改與鄉(xiāng)村振興深度融合的路徑。如在新橋村，依托古堰新橋田園綜合體，結合新橋聚居區(qū)、農產品集配中心、產業(yè)發(fā)展等，探索集體經營性建設用地入市路徑，探索形成“以房換地”為主體多方聯動的宅改模式;在果園村，依托項目發(fā)展、產業(yè)基礎和鄉(xiāng)村治理經驗，探索盤活閑置宅基地推動產業(yè)發(fā)展、助力鄉(xiāng)村振興的宅改模式。

（二）優(yōu)化便民服務體系，推動城鄉(xiāng)公共服務融合

彭山區(qū)著眼農村改革中出現的新形勢、新變化，以“公共服務到家門，群眾辦事更舒心”為目標引領，打造農村基層公共服務平臺、建設基層便民服務體系，促進城鄉(xiāng)無差別“全域辦”，推進城鄉(xiāng)公共服務均等化。

一是實現了多元事務“全域辦”。開發(fā)“黨務政務服務網絡平臺”，開通手機客戶端（APP）、微信公眾號服務端、現場自助機服務端，實現網上查閱、預約、預審、受理、申請、咨詢、表單下載（填報）、繳費、評價等“一站式”服務。創(chuàng)新“受辦分離集成服務”“審定分離全程網辦”“信用支撐先辦后驗”工作模式，實現“網上辦”基礎上的“一窗通辦”。

二是實現“最多跑一次”。堅持定期梳理、動態(tài)管理行政權力和公共服務事項清單，逐條規(guī)范、優(yōu)化審批流程對外公布，實現單個事項辦理只跑一次目標。把分散的部門單項審批組合再造為申請人看得懂、好辦理的“一件事”審批，將“最多跑一次”標準從單項審批提升到“一件事審批”。

三是打造“聊天辦”“代人辦”新模式。在區(qū)黨務政務服務網絡平臺開發(fā)“代人辦事”模塊，納入194項可在線代辦事項，代辦人成功代辦可獲得1個信用積分，積分達80分及以上可享受申請事項非核心條件容缺受理服務，達100分可開啟“綠色通道”，實現無材料辦理。建立88個村（社區(qū)）代辦點，由村（社區(qū)）黨支部和300余名網格員組成“保姆式”代辦隊伍進院壩、敲家門，挨家挨戶為群眾提供網上辦事培訓、網上辦事指導。開通網絡“智能導辦”，實現800余項群眾依申請辦理的行政許可和公共服務事項的辦理流程、提交材料逐項固化，開發(fā)電子表單系統(tǒng)，實現網絡服務機器人“小彭”通過與群眾聊天獲得相關數據資料，自動填充電子表單內容，自動分發(fā)至相關部門辦理，實現群眾在聊天中辦事。

（三）細化人才培育機制，促進農民職業(yè)化

一是建立人才引進機制。建立彭山籍在外優(yōu)秀人才信息庫，建立優(yōu)秀農民工和農民工黨員信息臺賬，將83名優(yōu)秀農民工培養(yǎng)為后備干部，35人選拔進入村級班子。加大大學生創(chuàng)業(yè)扶持力度，給予大學生創(chuàng)業(yè)者1萬元創(chuàng)業(yè)補貼、創(chuàng)業(yè)擔保貼息貸款和求職補貼。

二是深化制度改革。制定《深化職業(yè)農民制度試點工作方案》，配套《職業(yè)農民三級人才庫管理辦法》《職業(yè)農民認定管理指導細則》等5項實施細則，明確培養(yǎng)基本條件、認定標準、申報手續(xù)等基礎程序，制定了《2020年省級財政現代農業(yè)發(fā)展工程共同財政事權轉移支付資金項目實施方案》，明確了資金用于建立職業(yè)農民和家庭農場主輔導員制度、開展規(guī)范化管理、養(yǎng)老保險補貼、農產品品牌打造等項目。

三是強化教育培訓。搭建起一套職業(yè)農民培育、準入和退出、培訓考核、日常監(jiān)管等制度框架。舉辦職業(yè)農民培訓15期，精心遴選認定職業(yè)農民160人，兌現社保補貼資金51萬元，兌現支持學歷提升資金6.1萬元，兌現支持品牌打造資金70萬元，兌現支持標準化生產資金859萬元。

二、縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的突出問題

（一）資金保障、流動機制不完善

一是資金整合存在制度障礙。資金分配的利益壁壘較大，資金渠道來源分散不能形成合力。重慶市政府將市級層面各部門下沉區(qū)縣的資金的部分使用權限下放給區(qū)縣，區(qū)縣可以經由區(qū)縣人大通過，對下撥到區(qū)縣財政的各部門資金進行統(tǒng)籌。如某縣，縣里統(tǒng)籌部門資金30%作為整合資金，統(tǒng)籌使用，但市級部門、區(qū)縣部門對此做法爭議較大。各部門專項資金渠道多，受部門利益至上觀念影響，條塊之間、塊塊之間的矛盾難以協調，整合資金合力遠未達到預期效果。另外，資金整合的范圍不明確，是否違規(guī)也難以界定，一旦上級有關部門監(jiān)督檢查，地方整合財政資金工作將面臨較大的問責壓力。

二是城鄉(xiāng)資金缺乏均衡分布。隨著我國城鄉(xiāng)金融規(guī)模的不斷擴大，城鄉(xiāng)金融機構分布更加不均衡，農村金融機構有效供給不足，同時農村資金外流嚴重，對農業(yè)農村發(fā)展造成負面影響。

（二）推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化任務艱巨

從金堂縣和彭山區(qū)的城鄉(xiāng)公共服務建設增量也可以看出，近年來城鄉(xiāng)公共服務均等化的建設取得了一定的成效。城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療保障、義務教育以及基本養(yǎng)老保險方面均實現了制度全覆蓋。但是，城鄉(xiāng)基本公共服務標準差距依然較大，其中教育、衛(wèi)生發(fā)展不均衡是主要短板。一方面，由于農村公共服務基礎較弱，雖然近年來農村基本公共服務建設投入較大，但是整體提高不足，農村人力資源數量和質量依然較差。另一方面，城鄉(xiāng)人口受教育水平、城鄉(xiāng)醫(yī)療人力資源配置差距依然較大，不斷影響城鄉(xiāng)教育和衛(wèi)生事業(yè)均衡發(fā)展，并最終制約了城鄉(xiāng)基本公共服務均等化程度的提高。

（三）土地指標統(tǒng)籌難

縣里土地整理后備資源嚴重不足。目前，縣里開發(fā)整理新增耕地的方式和方向單一，整理力度不大，通過土地整理開發(fā)新增耕地的面積還有不足，整理新增的耕地量較少，還沒有形成田、水、路、林、村綜合整治，這與縣里未來實施建設以及其他重大項目建設發(fā)展不平衡。另外，鄉(xiāng)、村兩級規(guī)劃基礎薄弱，存在擬入市地塊不符合現行規(guī)劃的情況，同時入市用地供需難以調和，就地入市存量集體建設用地資源少、碎片多，異地入市耕地占補難以落實。

（四）人才“引、流”機制不活

一是鄉(xiāng)村人才隊伍建設不足。調研發(fā)現，鄉(xiāng)村人才服務業(yè)態(tài)滯后，為鄉(xiāng)村人才發(fā)展提供專業(yè)化服務機構缺乏，更多是黨政部門推動，服務于鄉(xiāng)村人才的社會專業(yè)化服務機構發(fā)展相對滯后。鄉(xiāng)村人才創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺不夠充分，人才孵化平臺還處于摸索階段。鄉(xiāng)村人才與特色農業(yè)產業(yè)匹配度有待加強，鄉(xiāng)村人才共享機制還不健全，鄉(xiāng)村規(guī)劃師和網絡電商等鄉(xiāng)村振興新型人才依然短缺。鄉(xiāng)村人才專項資金支持還不夠，單獨用于鄉(xiāng)村人才隊伍建設的配套資金有限。

二是人才雙向流動未打通。一方面，城鎮(zhèn)化驅使人才資源、人力資源從農村單向流向城市，城市資源集中而形成良性循環(huán)，資源越集中越能夠吸引更多資源集聚。而農村地區(qū)往往由于缺乏資源而形成惡性循環(huán)，越不具備發(fā)展條件吸引不來人才，引進了人才也難以留住，發(fā)展就越滯緩。另一方面，農村人可以選擇在城鎮(zhèn)買房落戶，但是城里人到農村難以解決住房問題，不能獲得村集體利益共享的權利，不能獲得農村經濟權益，人才雙向流動的機制未建立。

三、健全縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的主要措施

（一）推進“政通”，構建融合發(fā)展政策體系

一是建立健全城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享的體制機制。建立城鄉(xiāng)教育資源均衡配置機制，加強縣城教育資源補短板，保障農業(yè)轉移人口隨遷子女的平等受教育權，實現教育公平;提升城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務水平，改善農村醫(yī)療衛(wèi)生條件，統(tǒng)籌推動縣域醫(yī)共體建設，構建優(yōu)質高效的縣域整合型醫(yī)療衛(wèi)生服務體系;健全城鄉(xiāng)公共文化服務體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共文化資源，建立結對幫扶機制，加強鄉(xiāng)村文化保護利用，鼓勵資源向鄉(xiāng)村傾斜;完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險參保政策，擴大社保覆蓋面，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障體系。

二是探索行政服務下沉。在有條件的鄉(xiāng)村開展基層管理服務創(chuàng)新，以城里人能到鄉(xiāng)村生活為標準，充分利用現代化手段和設備，把公共服務和行政審批下放到村（社區(qū)），推行一站式、一門式行政綜合服務，通過APP、微信公眾號等便捷辦理，打造新時代便民服務體系。

三是推進宅基地制度改革。依托全國新一輪農村宅基地制度改革試點，堅持農村土地農村用，積極探索農村宅基地“三權分置”有效實行形式，著力保障農民土地承包權、放活宅基地使用權、維護集體收益分配權，讓農民放心進城，讓市民方便下鄉(xiāng)。

（二）推進“人通”，構建引導人才雙向流動政策體系

一是健全農業(yè)轉移人口市民化推進機制。進一步完善戶籍制度改革，繼續(xù)放寬落戶限制，打通農業(yè)轉移人口市民化制度通道。加大“人地錢掛鉤”配套政策的激勵制度，加大新增建設用地計劃指標與吸納落戶數量掛鉤力度，將“人地錢掛鉤”政策與農村“三權”分置改革相結合，深化農村土地制度改革，打通農村農用地、宅基地和集體經營性建設用地“三塊地”之間的轉化渠道，最大限度盤活農村土地資源，提高農業(yè)轉移人口落戶積極性。健全農業(yè)轉移人口人力資本提升機制，完善農民工職業(yè)教育和繼續(xù)教育制度，建立高效統(tǒng)一的勞動力市場，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織和個人在農業(yè)轉移人口人力資本提升中的作用。

二是加大城市人才入鄉(xiāng)保障機制。為了充分調動入鄉(xiāng)人才的積極性，通過制定財政、金融等方面激勵政策，為入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才提供融資優(yōu)惠，建立風險補償機制。通過制定社會保障政策，加強入鄉(xiāng)人才政策保障支持。探索實施“編崗適度分離”的用人模式，支持運用雙向兼職、技術入股、退休返聘、聯合聘用等形式柔性引才用才，積極推進城鄉(xiāng)互聯體發(fā)展，完善市級科教文衛(wèi)人員定期服務鄉(xiāng)村的激勵機制。探索建立農村集體經濟有償準入機制，打通城市人才入鄉(xiāng)分享紅利的渠道，增強人才扎根農村的吸引力。落實新鄉(xiāng)賢住房與辦公交流用房保障政策，解決入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才住房問題。關注入鄉(xiāng)人才子女家屬就業(yè)等實際困難，給予一定程度上的政策傾斜。

（三）推進“財通”，構建資金統(tǒng)籌管理制度

1、完善制度，整合財政資金

一是加強頂層設計?？紤]地方財政的承受能力，對一些政策性項目的支出，要合理確定地方財政配套比例，給地方整合資金留有余地。優(yōu)化財政轉移支付結構，加大一般性和財力性轉移支付力度，提高縣級調配財力的自主權。

二是建立資金和項目管理機制。下放部分資金整合的自主權，明確建立由政府主導，財政部門組織，各部門在項目規(guī)劃和申報、資金撥付等環(huán)節(jié)積極參與、全程協作配合的管理機制，對財政資金整合工作實現統(tǒng)一規(guī)劃和管理，形成良性循環(huán)的資金整合機制。出臺更加合理有效的資金整合管理辦法，重點解決責任主體不清晰、問責制度不健全等問題。財政、審計等部門負責監(jiān)督和跟蹤審計整合資金使用情況，確保資金合理合規(guī)有效使用。各項資金主管部門各司其責，對資金進行績效考核與管理，以提高財政資金的使用效益。

2、構建體系，推進農村“兩權”抵押貸款

一是構建順暢的產權交易體系。探索建立區(qū)農村產權交易中心收集、發(fā)布貸款需求信息，試點銀行擇優(yōu)匹配放貸的反向競爭機制，實現渠道暢通，供需銜接，貸款高效便捷且成本可控。建成區(qū)農村產權流轉交易服務中心，提供農村產權交易信息發(fā)布、交易組織、交易鑒證、產權抵押登記等“一站式”服務。

二是構建雙線并行的產權評估體系。堅持評估、評審雙線并行，采取中介機構評估與農村產權價值評審中心評審相結合的方式對所抵押的農村產權進行價值評估。

三是構建農村征信體系。建立覆蓋全區(qū)“四類”新型農業(yè)經營主體的信用檔案，開展信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）評定。全力推進金融服務下沉，加強金融法律法規(guī)、金融知識、金融產品宣傳，加快農村金融綜合服務站建設，推廣線上交易，減少現金交易，廣泛積累第一手金融數據，進一步完善農村信用體系。

（作者為國家發(fā)展改革委體管所副研究員）