王孔海，仲慶林，王彥春

(1.撫順市林業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，遼寧 撫順 113006；2.國有撫順縣溫道林場，遼寧 撫順 113113)

撫順市是遼寧省重要林區(qū)，森林資源各項指標均位于全省首位，全市32家地方國有林場經(jīng)過多年的建設(shè)，其森林資源、森林功能、生物多樣性以及森林景觀等方面都得到了提高和完善，對經(jīng)濟建設(shè)，特別是生態(tài)建設(shè)，發(fā)揮了不可替代的作用。然而,國有林場在取得輝煌業(yè)績的同時，自身發(fā)展也存在著嚴重的問題和挑戰(zhàn)。這些問題不解決，會制約其可持續(xù)發(fā)展和骨干作用的發(fā)揮。為此，本文對撫順市國有林場諸多問題進行分析，探索出新的經(jīng)營體制和競爭機制,全面創(chuàng)新國有林場管理體制。

1 現(xiàn)狀與問題

1.1 撫順市國有林場改革完成后的森林資源資產(chǎn)現(xiàn)狀

1.1.1 森林資源

全市32個地方國有林場森林資源總面積14.26萬hm2，其中公益林面積6.25萬hm2，商品林面積8.01萬hm2(表1)。

32個地方國有林場森林蓄積量1 776.46萬m3，其中公益林蓄積量829.24萬m3，商品林蓄積量947.22萬m3(表2)。

1.1.2 林木資產(chǎn)核算情況

全市國有林場林木資產(chǎn)共計75 053.31萬元，由于多年來國有林場在林木資產(chǎn)核算及生態(tài)服務(wù)價值上都沒有規(guī)范性的核算方式，其賬目上記載的森林資產(chǎn)遠低于實際價值(表3)。

表1 全市國有林場林地面積統(tǒng)計

表2 全市國有林場林地蓄積統(tǒng)計

據(jù)對全市國有林場上報各項數(shù)據(jù)分析：2020年撫順市國有林場森林面積14.26萬hm2，森林資產(chǎn)價值約71.05億元，全市森林每年的生態(tài)服務(wù)價值約111.42億元(按黑龍江省生態(tài)價值標準計算，這里不包含林地資產(chǎn))(表4)。這是一筆巨大的財富，為撫順市森林、生態(tài)資源資本化夯實了堅實基礎(chǔ)。

1.2 人員編制與運行情況

根據(jù)中共中央、國務(wù)院《國有林場改革方案》(中發(fā)〔2015〕6號)和省委、省政府《遼寧省國有林場改革實施方案》(遼委發(fā)〔2016〕8號)文件精神，撫順市委市政府對32個國有林場進行管理體制改革，由過去的企業(yè)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)管理，截至2019年全市國有林場主體改革順利完成，核定全市32個國有林場事業(yè)編制2 257人，詳見表5。

表3 全市國有林場林木資產(chǎn)統(tǒng)計

表4 全市國有林場森林資產(chǎn)預(yù)估統(tǒng)計

表5 撫順市32個國有林場在各縣區(qū)分布及人員編制情況

2 存在的問題分析

2.1 人員經(jīng)費及森林經(jīng)營運行經(jīng)費資金來源問題

目前的改革思路是將國有林場全部確定為公益性事業(yè)單位,將其人員經(jīng)費納入同級財政預(yù)算。由于縣區(qū)級管理的國有林場占總林場數(shù)量的99%,改革后,勢必給縣級財政造成極大的資金壓力,資金缺口明顯。據(jù)統(tǒng)計，全市32家國有林場人員經(jīng)費、各項經(jīng)營活動累計資金缺口達到7 640萬元。

①新賓縣國有林場改革后總支出9 410萬元，除現(xiàn)有6 200萬元收入外尚需籌措3 210萬元。

②清原縣國有林場劃為Ⅱ類公益事業(yè)單位，為財政補助事業(yè)單位，每年縣政府補助1 000萬元，資金缺口3 000萬元；

③撫順縣總收入3 196萬元，總支出4 131萬元，資金缺口935萬元；

④順城區(qū)總收入317萬元，總支出317萬元；

⑤東洲區(qū)哈達林場總收入696萬元，總支出756萬元，資金缺口60萬元；

⑥市直屬大伙房實驗林場總收入614萬元，總支出1049萬元，資金缺口435萬元。

2.2 松材線蟲病給國有林場發(fā)展帶來的影響及風(fēng)險

2017年7月以來，我市清原縣和新賓縣、撫順縣、東洲區(qū)和順城區(qū)的14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)先后發(fā)生了林木松材線蟲病，并被國家林業(yè)和草原局確定為疫區(qū)，并于2018年1月把撫順地區(qū)落葉松經(jīng)營活動劃為疫木管理范圍之中。

全市32家國有林場涉及松科植物的森林經(jīng)營活動全面停止，致使林場每年減少木材收入近6.7億元，給國有林場及其林業(yè)附屬的深加工業(yè)帶來了巨大影響。同時，市縣區(qū)還要承擔(dān)松材線蟲疫情除治工作。

目前全市累積除治面積16.08 m3，清除疫木119.78萬株，消耗蓄積33.66萬m3，國家省市縣共計投資 14 370萬元(2020年除治費用4 660萬元為預(yù)計測算)。見表6。

表6 全市松材線蟲除治情況統(tǒng)計

2.3 人才隊伍缺乏，科技創(chuàng)新發(fā)展動力不足

林場原本為經(jīng)營生產(chǎn)性單位，經(jīng)營廣，任務(wù)重，責(zé)任大，雖然現(xiàn)有在職林業(yè)工作者經(jīng)驗豐富，但年齡普遍偏大，對于林業(yè)的發(fā)展及林業(yè)政策、林業(yè)科技創(chuàng)新性方面掌握不夠，不利于林場森林資源可持續(xù)發(fā)展，林業(yè)經(jīng)營科技化含量還停留在舊的體制內(nèi)。且每年均有職工離退休，面臨嚴峻的人才缺乏問題，森林經(jīng)營各項培育工作不能持續(xù)開展。

2.4 基礎(chǔ)設(shè)施落后，森林質(zhì)量不高

林場在改革前雖實施了改造危舊房、林區(qū)公路等基礎(chǔ)設(shè)施項目，改善職工生產(chǎn)、生活條件，但改革后仍存在管護房、林業(yè)步道、供水供電等設(shè)施沒有納入到城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施落后的問題。同時，林場各項經(jīng)營活動受當(dāng)?shù)卣斦?jīng)濟狀況制約，無力于森林撫育、封山育林、森林防火、生態(tài)示范等林業(yè)建設(shè)項目，森林質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不穩(wěn)、品種不良等問題突出。

2.5 政策扶持較少，特色產(chǎn)業(yè)薄弱

改革期間，林場獲得了上級政府和部門的大力扶持，有效保障了改革工作圓滿完成。但改革后的公益性林場，除了財政劃撥的人員機構(gòu)經(jīng)費外，沒有其他經(jīng)濟收入來源，且上級政府和部門沒有制定出相應(yīng)的扶持政策，導(dǎo)致林場特色產(chǎn)業(yè)薄弱。而90%以上國有林場提供的是公共物品,無法利用其經(jīng)營的森林產(chǎn)生各種效益，通過市場獲得經(jīng)濟收入,難以成為傳統(tǒng)意義上的企業(yè)。因此，林場缺乏強勁的政策、產(chǎn)業(yè)支持，難以發(fā)揮生態(tài)公益性職能。

2.6 國有林場森林產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不到位，經(jīng)營機制創(chuàng)新不活

近20年，盡管國有林場主管部門進行了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，興辦以林業(yè)為依托的二、三產(chǎn)業(yè)，但沒有按現(xiàn)行的國家政策與市場經(jīng)濟規(guī)律運行，致使林場產(chǎn)業(yè)項目基本失敗，同時林場及林場職工背上了沉重的債務(wù)負擔(dān)。在經(jīng)營機制創(chuàng)新等方面，雖然林場做了嘗試和努力，但受縣區(qū)財政和對森林經(jīng)營創(chuàng)新思維滯后的影響，一直未能建立新形勢下符合本地區(qū)新的經(jīng)營機制。這種單一的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也難以承擔(dān)以生態(tài)建設(shè)為主的任務(wù)，更滿足不了安置職工再就業(yè)的需求。

2.7 國有林場森林資源資產(chǎn)化管理不規(guī)范

全市國有林場一般都有 30～60年的歷史,在森林資源資產(chǎn)核算中存在著不能持續(xù)有效執(zhí)行現(xiàn)有場圃林木資產(chǎn)核算制度情況，即對森林資產(chǎn)的核算到如今只剩下“林木資產(chǎn)”賬面總價值,沒有落實到林班、小班的明細核算,并且這種狀態(tài)呈延續(xù)的趨勢。國有林場從營林成本開始就沒有按成本對象進行成本歸集,各項營林支出只進行簡單堆積,在年度末將其一股腦轉(zhuǎn)入 “林木資產(chǎn) ”總賬科目下,這樣的森林資源資產(chǎn)核算方法其實就是一筆糊涂賬,不可能做到對林木資產(chǎn)實際盤存量詳細反映。資產(chǎn)是否賬實相符,根本無人知曉，導(dǎo)致林業(yè)資產(chǎn)只有總價值,沒有數(shù)量,更無單位價值。

長期以來,由于核算制度不健全,國有林場對森林資源資產(chǎn)的價值核算局限于對活立木,即林木資產(chǎn)的核算,缺少對林地資產(chǎn)、林下資源、森林生態(tài)服務(wù)價值等資產(chǎn)的核算;資產(chǎn)價值只包含人力作用的價值，缺少自然力作用的價值 ;只包含歷史價值,缺少由于時間價值等因素產(chǎn)生的現(xiàn)時價值。

同時，還存在賬面價值量和實物價值量的不對應(yīng),其賬面價值遠遠低于其實際價值,加之森林資源資產(chǎn)缺乏規(guī)范的市場化運作，致使其在市場交易時,交易價經(jīng)常被低估。價值流轉(zhuǎn)與其實物流轉(zhuǎn)不相協(xié)調(diào)等情況。

3 發(fā)展改革有關(guān)問題探討與建議

3.1 建立新形勢下新型的國有林場管理體制

按照中共中央、國務(wù)院《國有林場改革方案》(中發(fā)〔2015〕6號)和省委、省政府《遼寧省國有林場改革實施方案》(遼委發(fā)〔2016〕8號)文件精神的總體目標：“改善生態(tài)，改善民生，創(chuàng)新體制”的指示精神，深化管理體制是國有林場改革的核心與前提，不解決管理體制問題，林場改革談不上深化，也就沒有突破與進展。根據(jù)文件精神及國有林場承擔(dān)的主要任務(wù)和發(fā)揮的作用不同，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對國有林場管理體制進行事企分開改革深入。

按照國家林業(yè)局制定的(國有林場管理辦法)第十一條規(guī)定對國有林場規(guī)模與布局進行調(diào)整。對同一地區(qū)國有林場數(shù)量較多、單個林場經(jīng)營規(guī)模過小的，進行重新規(guī)劃布局。首先，以縣屬區(qū)域為單位，將國有林場內(nèi)或劃歸生態(tài)紅線內(nèi)的國家重點公益林或其它特殊林分，進行整合，成立具有自然保護制度體系的事業(yè)單位管理機構(gòu)，行成一張圖、一個管理機構(gòu)，確保發(fā)揮最大生態(tài)效益。

而對國有林場內(nèi)所有的商品林數(shù)量進行規(guī)劃整合，形成林業(yè)集團管理模式，實行企業(yè)化管理(股份式管理)。按照商品林所處的地理位置、景觀地位級、生態(tài)區(qū)位情況，在確保不影響森林生長發(fā)育和森林質(zhì)量的前提下，形成包括森林資源經(jīng)營、林木精深加工、森林礦產(chǎn)、森林食品醫(yī)藥、森林生態(tài)旅游和現(xiàn)代服務(wù)六大管理體系的子公司。

以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為重點，以改革創(chuàng)新為動力，以保護優(yōu)化森林資源為根本，以多元發(fā)展為途徑，以強企富民為目標，以國內(nèi)國際市場為空間，推進集團經(jīng)濟又好又快發(fā)展，努力建設(shè)成為結(jié)構(gòu)優(yōu)化、管理科學(xué)、效益顯著的綜合性、國際化森林工業(yè)集團。

3.2 創(chuàng)造性的探索國有林業(yè)企業(yè)股份制改造，完成生態(tài)資源資本化

十九大報告對生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展進行了著重闡釋，表明我國生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展將迎來新的戰(zhàn)略機遇。要讓綠水青山變成金山銀山，讓生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，把生態(tài)資源資本化、讓生態(tài)產(chǎn)品成為生產(chǎn)力是一種有效途徑。

深化撫順國有林場林業(yè)企業(yè)改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制,增強企業(yè)活力。而目前國有林業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟狀況、經(jīng)營機制、經(jīng)營現(xiàn)狀、經(jīng)濟效益,卻處在很不理想的狀態(tài)。要把林業(yè)企業(yè)改革成為市場活動的主體,從而成為合格的資本運營主體,可以有多種不同的途徑。其中一個重要途徑是將國有林業(yè)企業(yè)改組成為股份制企業(yè)。

3.2.1 資源股權(quán)化

黨中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》(2015年9月11日)第四十一條：“組建或改組設(shè)立國有資本投資運營公司，推動國有資本加大對環(huán)境治理和生態(tài)保護等方面的投入。支持生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域國有企業(yè)實行混合所有制改革?！币陨值氖褂脵?quán)、收益權(quán)和經(jīng)營權(quán)為突破口，將國有林場森林資源資產(chǎn)以“轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資、有償使用”等形式注入到國有企業(yè)，以國有企業(yè)為基礎(chǔ)與央企(國企、上市企業(yè))積極對接，組建生態(tài)資本化上市公司，實現(xiàn)由管資源到管資產(chǎn)再到管資本的轉(zhuǎn)變。

3.2.2 股權(quán)融資化

擬上市生態(tài)資本化公司與國內(nèi)外證券市場對接，經(jīng)過輔導(dǎo)培育，合規(guī)后推向國內(nèi)與境外的主板上市。加快推進撫順市國有林場林木資產(chǎn)、生態(tài)服務(wù)價值資產(chǎn)及相關(guān)資源資產(chǎn)進行評估，確定我市森林各項產(chǎn)值實際數(shù)量，為下一步實行國有林場資源資產(chǎn)化打下堅實的基礎(chǔ)。

3.2.3 生態(tài)金融化

積極進行使金融系統(tǒng)成為經(jīng)濟系統(tǒng)綠色轉(zhuǎn)型的支撐平臺，以生態(tài)為資本在撫順市發(fā)起設(shè)立綠色生態(tài)股份制銀行，其主要服務(wù)于全市生態(tài)環(huán)境修復(fù)和林區(qū)全面建成小康社會建設(shè)。適時啟動組建林業(yè)集團工作，并爭取與央企(國企、上市企業(yè))積極對接，組建生態(tài)資本化上市公司，實現(xiàn)由管資源到管資產(chǎn)再到管資本的轉(zhuǎn)變。