宋黎黎

(丹東市寬甸滿族自治縣水利局，遼寧 寬甸 118200)

1 寬甸縣河長制的管理運行

1.1 運行現(xiàn)狀

在河道整治中河長制的全面推行發(fā)揮著關(guān)鍵作用，如何進(jìn)一步優(yōu)化績效評價方法、完善河長制激勵和考核問責(zé)制度，對改善水環(huán)境及加強河道治理具有重要意義。從2014年河長制方案提出至2017年丹東市各區(qū)縣全面推行，時至現(xiàn)今已歷時6a，寬甸縣以河長制工作職責(zé)要求、全面推行河長制實施意見等文件為準(zhǔn)則，運用“指尖上的智慧治水”方略以及扁平化管理模式，做到治理信息透明、公正、公開和河長制工作的大力推進(jìn)，提前實現(xiàn)了劣Ⅴ類水的全面消除、小微水體與河道湖泊河長制全覆蓋。

卓有成效的考核機制為寬甸縣取得突出治水成績的基礎(chǔ)，從2015年河長制工作就實行以定期考核、日常抽查、社會監(jiān)督的方式分級考核，用水環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境設(shè)施建設(shè)、長效管理與政策保障、污染治理、河道整治5項指標(biāo)實施工作考核。近幾年，寬甸縣河長制完成了三級河長體系構(gòu)建與“污水零直排區(qū)”試點工作，啟動電子化考核河長履職及河長制年終工作考核，完善了河道治理方案與河長制工作方案，穩(wěn)步推進(jìn)各項河長工作，逐一完成執(zhí)法監(jiān)督、水環(huán)境治理、水域岸線保護、水生態(tài)修復(fù)、水污染防治、水資源保護等各項任務(wù)指標(biāo)。2018年全縣劣Ⅴ類水被徹底消除后，下一目標(biāo)為較2018年河道水質(zhì)指標(biāo)于2021年提高20%。

1.2 存在的問題

河道管理需要社會公眾、街道社區(qū)和各職能部門的共同參與，工作任務(wù)繁重、范圍廣泛、對象復(fù)雜，面對著跨行政轄區(qū)的治理盲區(qū)及海量的、動態(tài)的信息[1]。實際推行過程中，河長制管理暴露出公眾參與度不高、考核機理機制不完善、整治計劃總體規(guī)劃性不強、監(jiān)督機制不到位、部分河長業(yè)務(wù)能力不足等問題，此外還存在輕軟件配套重硬件投入、輕過程重結(jié)果、輕管理重技術(shù)等現(xiàn)象。這些問題應(yīng)作為重點改進(jìn)方向，深入思考有效解決河長制推行中發(fā)現(xiàn)的問題。

2 寬甸縣河長制績效評價

2.1 現(xiàn)行績效評價方法

寬甸縣地處遼寧東部的鴨綠江畔，下轄22鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總面積6193.7km2，區(qū)內(nèi)有雅河、安平河、下甸子河、半拉江、蒲石河流域、渾江干流、愛河、牤牛河、灣溝河、紅石砬子河等33條重點治理保護河流，設(shè)立民間河長、小微水體負(fù)責(zé)人以及三級河長。目前，寬甸縣各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)已逐步建成清晰完善的河道管理分級責(zé)任體系，嚴(yán)格落實管護責(zé)任。以2017-2020年寬甸縣全面深化河長制工作方案、丹東市2017年河長制長效機制評價細(xì)則為目標(biāo)主線和工作準(zhǔn)則(見表1)，制定河長制督查與問責(zé)激勵辦法以及約談、督辦、暗訪“三步走”機制(見表2)，堅持明察暗訪、督察督辦、督查問責(zé)、自查督查相結(jié)合的原則，充分發(fā)揮河長制的關(guān)鍵作用及網(wǎng)絡(luò)信息化管理優(yōu)勢[2]。

表1 2017年度寬甸縣河長制考評細(xì)則

通過重點督查河長制各責(zé)任部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和村級河道河長，在實際推行中的職責(zé)履行情況、服務(wù)質(zhì)量、工作效率、年度任務(wù)完成情況、重點項目推進(jìn)程度、河長制有關(guān)制度執(zhí)行情況等，從而顯著提升河長履職能力，并且執(zhí)法監(jiān)管、水域岸線保護、水環(huán)境治理、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護等六大任務(wù)取得明顯成效。

2.2 現(xiàn)行績效評價存在的問題

雖然寬甸縣已經(jīng)逐步建成河長制績效評價辦法，但尚存在的若干薄弱環(huán)節(jié)使其漸入改善延緩的倦怠期，對持續(xù)提升河長制工作產(chǎn)生不利作用，這主要體現(xiàn)在:①部分指標(biāo)的客觀性不足:現(xiàn)狀河長制績效評價的定量與定性指標(biāo)參半，以目標(biāo)任務(wù)為主的評價方法存在一定的主觀性；此外，由于激勵與約束機制的有效性缺乏，鼓勵政策或投入的建設(shè)資金不足，在治水過程中群眾的積極主動性不高。②評價內(nèi)容不完整:2016年關(guān)于全面推行河長制，明確要求落實屬地責(zé)任、健全長效機制及加強河湖管理工作，各部門、各地區(qū)認(rèn)真貫徹落實取得了顯著成績；然而，現(xiàn)行的評價指標(biāo)缺乏治水投入?yún)?shù)，未涉及人力成本、社會需求和資金投入等專項內(nèi)容，對于河流治理成效與治理投入之間的關(guān)系不能很好的把握。③缺乏調(diào)整評價體系機制:現(xiàn)行績效評價的考評以保障措施落實、考核獎懲機制落實、河長工作制度建設(shè)、組織體系建設(shè)四大基礎(chǔ)性指標(biāo)為主；雖然完善制度建設(shè)與構(gòu)建組織體系非常重要，但2018年已全面建成河長制的省區(qū)市達(dá)到31個，這表明河長制將形成長效機制，河長工作進(jìn)入常態(tài)化，需要對部分指標(biāo)在績效考核體系中的權(quán)重做適當(dāng)調(diào)整[3-4]。

2.3 評價方法的改進(jìn)方向

縣控斷面地表水計劃于2021年實現(xiàn)水質(zhì)優(yōu)于或達(dá)到Ⅲ類水的比例不低于80%，為有效實現(xiàn)河長制工作計劃目標(biāo)，通過修訂部分已全面落實的河長制績效評價指標(biāo)、完善評估體系、優(yōu)化考核制度，彌補輕過程投入、評價體系創(chuàng)建和定量指標(biāo)分析，而重結(jié)果成效、組織體系與制度構(gòu)建及定性指標(biāo)的不足，為河長制工作全面見效以及計劃實施提供強有力的保障[5]。

1)新增經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)、保障資金規(guī)范化。將財務(wù)指標(biāo)納入績效評價體系，通過定量核算人力成本、社會需求和資金投入能力，全面探究河流治理成效與治理投入間的關(guān)系，促使經(jīng)費使用與河道治理的透明化、公開化，為河道治理下一步工作提供保障。

2)加強河長參與投入、常態(tài)化河長治水。強調(diào)河長成長、學(xué)習(xí)、履職能力的提升，為反映在學(xué)習(xí)和履職過程中河長的收獲與成長引入河長座談會、業(yè)務(wù)培訓(xùn)次數(shù)、河長年度巡查率等指標(biāo)；另外，建立鼓勵政策多元化河長身份，鼓勵青少年、離退老年人等更多人群加入河長管理[6]。

3)控制過程管理、信息化基礎(chǔ)管理。將原有河長制績效評價體系增加一些河長管理定量指標(biāo)，適量減少定性指標(biāo)。不再給予制度完善、組織架構(gòu)權(quán)重分?jǐn)?shù)，將其作為必備的考核評價內(nèi)容。根據(jù)寬甸縣河道水質(zhì)應(yīng)用程序和“一河一策”的標(biāo)準(zhǔn)，對運營維護過程中及河長參與工作的數(shù)據(jù)信息實時收集。

4)強調(diào)績效結(jié)果反饋、實績化河道治理。從治理效果評價、社會考評、公眾考核的角度細(xì)化評價指標(biāo)，重視河道水質(zhì)綜合評價、媒體曝光率、群眾投訴率、群眾滿意度提升率等數(shù)據(jù)成果，保證河道整治實效目標(biāo)的實現(xiàn)。

表2 現(xiàn)行河長制督查與問責(zé)激勵辦法

3 基于平衡記分卡的河長制績效評價模型

3.1 平衡記分卡的特點

為保障河長制取得時效及全面落實各項工作，必須建成從多角度衡量的考核機制。河道治理中開啟全面治水模式、創(chuàng)新河長制勢必成為未來的發(fā)展趨勢，通過優(yōu)化激勵制度、完善相關(guān)政策政府職能部門，引導(dǎo)和鼓勵更多群眾、企業(yè)參與"五水共治"，進(jìn)一步考慮河道治理成效與物力、財力、人力投入間的關(guān)系，則考核評價方法的科學(xué)適用性極其重要。

1992年在《哈弗商業(yè)評論》上美國企業(yè)總裁諾頓與教授卡普蘭最先系統(tǒng)提出了平衡記分卡模式，該方法通過轉(zhuǎn)換處理將組織的戰(zhàn)略目標(biāo)落實成一種新型績效管理的可操作目標(biāo)值或衡量指標(biāo)體系[7]。從成長與學(xué)習(xí)、內(nèi)部流程、客戶、財務(wù)的角度，經(jīng)典平衡記分卡對企業(yè)業(yè)績綜合衡量，有效解決了兩個關(guān)鍵的戰(zhàn)略實施和企業(yè)績效評價問題。目前，服務(wù)業(yè)、教育、互聯(lián)網(wǎng)、金融等多個領(lǐng)域逐漸引入平衡記分卡，其應(yīng)用范圍日趨廣泛。

3.2 績效評價模型重新設(shè)計

目前，河長制主要從制度建設(shè)、組織架構(gòu)層面建章立法形成規(guī)范，取長補短設(shè)計考核指標(biāo)。盡管這是不可或缺的必備環(huán)節(jié)且屬構(gòu)建體系的根本，隨著生態(tài)河道治理的迫切要求及經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，吸引更多的社會力量參與已成為河長制體系的運轉(zhuǎn)趨勢，共同由居民、企業(yè)和政府來完成。

本研究堅持問題導(dǎo)向以公平性、權(quán)威性、客觀性為原則，針對存在的治理評價、運營維護、河長履職、治理投入等突出問題重構(gòu)河長制績效評價模型，如圖1所示。

圖1 基于平衡記分卡的河長制績效評價模型

將河長制績效評價從新的平衡記分卡模型的視角加以探析，細(xì)化所有的二級指標(biāo)及解析一級指標(biāo)內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上落實具有實操性、可度量、具體的三級指標(biāo)，為后續(xù)工作開展及政府職能部門決策提供科學(xué)指導(dǎo)。充分考慮寬甸縣的實際需求，設(shè)計24個具體指標(biāo)和10個二級指標(biāo)搭建平衡記分卡河長制績效模型評價體系，如表3所示。

表3 平衡記分卡河長制績效模型評價體系

河流治理評價、河長制運營維護、河長參與工作和河流治理投入為新建河長制績效評價體系的四個一級指標(biāo)，較原評價體系刪減了工作制度建設(shè)和落實及組織體系建設(shè)指標(biāo)，將其以基礎(chǔ)性條件參與績效評價，并對原評價體系的保障措施落實與考核獎懲機制指標(biāo)重組、歸類至河長參與投入指標(biāo)。平衡記分卡河長制績效模型新增河流治理評價與治理投入指標(biāo)，注重績效結(jié)果的反饋和經(jīng)濟技術(shù)的投入。

1)河流治理投入指標(biāo)。主要從人力成本、社會需求、資金投入的角度反映河長制管理運行形成的經(jīng)濟結(jié)果，其中重難點項目技術(shù)投入占比是指該條河流總投入中執(zhí)法監(jiān)管、水生態(tài)修復(fù)、水域岸線保護、水資源保護、水環(huán)境治理、水污染防治等6大項目投入所占比例。

2)河長參與工作指標(biāo)。主要以河長學(xué)習(xí)與成長、履職與成長為基準(zhǔn)點反映河長的主管能力，注重河長座談會次數(shù)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)次數(shù)和年度巡查率指標(biāo)，科學(xué)合理的賦予指標(biāo)權(quán)重及全方位描述河長履職情況。

3)河長制運營維護指標(biāo)。主要反映在技術(shù)宣傳保障、督查考核保障方面河長制運營的實施情況，借助寬甸縣河道水質(zhì)應(yīng)用程序搜集河長宣傳教育信息刊登率、督查問題個數(shù)、水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)完整度等過程指標(biāo)，實現(xiàn)信息化管理。

4)河流治理評價指標(biāo)，主要從治理效果、社會、公眾的角度合理確定反饋意見，為決策分析河長制提供戰(zhàn)略依據(jù)。其中，采用加權(quán)平均法確定的河道月尺度綜合評價得分值作為河道水質(zhì)綜合評價提升率。

3.3 平衡記分卡模型的特點

較大多數(shù)企業(yè)、政府對人才激勵和組織績效等研究，本研究在河長制管理中應(yīng)用平衡記分卡模型，突破傳統(tǒng)思維順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的時代發(fā)展趨勢，其特點包括:①增加了財務(wù)指標(biāo)，財務(wù)指標(biāo)在河長制績效評價體系中發(fā)揮著監(jiān)督政府部門資金落實的功能，并為戰(zhàn)略目標(biāo)完成與河長制投入的衡量提供參考。②重視績效反饋，雖然每年都會調(diào)整重點治水任務(wù)，但最能直觀反映河道治理成效的指標(biāo)仍以河道水質(zhì)的提升、媒體評價及群眾滿意度為主。通過加強污水零直排、河道清淤和水質(zhì)監(jiān)測等措施，可有效改善水質(zhì)以及提升群眾獲得感和社會滿意度。③管理模式信息化。丹東市寬甸縣河道管理已基本實現(xiàn)信息化，實施公開數(shù)據(jù)，接受社會公眾建議和監(jiān)督，適當(dāng)增添定量指標(biāo)、減少定性指標(biāo)，利用河道水質(zhì)應(yīng)用程序提升評價體系的可操作性和客觀性。

4 結(jié) 論

構(gòu)建與實施新河長制績效評價模型，對促進(jìn)綠色發(fā)展和建設(shè)生態(tài)文明發(fā)揮著積極作用。通過應(yīng)用新模型可降低河道治理成本、加強水質(zhì)改善力度及提高河長績效管理質(zhì)量，對此還要從健全考核指標(biāo)體系、優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)資源配置，有效控制人力成本、加大資金投入力度、探索公眾參與工作機制、弱化河長制權(quán)力制度等方面做好配套工作。

根據(jù)我國水環(huán)境管理現(xiàn)狀和國外流域治理經(jīng)驗，充當(dāng)“守夜人”角色的堤防政府要把握好政府、社會、地方、中央之間的協(xié)同關(guān)系，結(jié)合新型績效評價體系樹立全局系統(tǒng)性河長制細(xì)微，為優(yōu)化決策寬甸縣河長制管理提供指導(dǎo)。