徐道穩(wěn)

學界對我國慈善事業(yè)發(fā)展的回顧性研究成果不多。為數(shù)不多的研究成果大致包括建國以來的研究和改革開放以來的研究。這兩類研究成果的共同特點是對慈善事業(yè)發(fā)展的分期比較模糊和粗疏，對慈善事業(yè)發(fā)展僅限于描述性分析。有的研究對慈善事業(yè)發(fā)展不作分期，有的研究把新中國成立以來慈善事業(yè)的發(fā)展簡單分為改革開放前和改革開放后，也有學者以慈善組織形態(tài)、參與主體、政策體系為依據(jù)，將我國改革開放以來慈善事業(yè)的發(fā)展分為探索期、正名期、發(fā)展期和轉(zhuǎn)型期四個階段。(1)陳斌：《改革開放以來慈善事業(yè)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型研究》，《社會保障評論》2018年第3期。筆者認為，對慈善事業(yè)發(fā)展分期有利于深入了解慈善事業(yè)發(fā)展過程、認識慈善事業(yè)發(fā)展規(guī)律，但是如何分期更加合理則值得探討。例如，改革開放是我國社會轉(zhuǎn)型也是慈善事業(yè)轉(zhuǎn)型的標志，而且這一轉(zhuǎn)型至今尚未結(jié)束，因此，將“轉(zhuǎn)型期”作為四十多年來的一個階段是否合適就值得商榷。本文嘗試以慈善事業(yè)發(fā)展特點和重要事件的時間節(jié)點為依據(jù)，將我國慈善事業(yè)的發(fā)展分為復蘇階段、管控階段、規(guī)范化階段、大眾化階段和法治化階段，在此基礎(chǔ)上總結(jié)我國慈善事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的成就和特征，從國家發(fā)展戰(zhàn)略角度分析這種轉(zhuǎn)型發(fā)展的驅(qū)動力量，最后指出我國慈善事業(yè)可能的發(fā)展趨勢。

一、改革開放以來中國慈善事業(yè)的發(fā)展階段

對慈善事業(yè)發(fā)展如何分期見仁見智。本文認為，不同的發(fā)展階段可能共享某些特點，但是一定有一些不同的特征能夠區(qū)分此階段與彼階段的差別，而且這些差別是由某些標志性事件導致的，或者因這些事件得以強化。基于這一認識，本文將改革開放以來我國慈善事業(yè)的發(fā)展分為以下五個階段。

(一)復蘇階段(1978—1987年)

在社會主義計劃經(jīng)濟體制下，民間慈善事業(yè)空間有限。黨的十一屆三中全會開啟了我國改革開放的新征程，慈善事業(yè)也逐步恢復生機。在改革方面，隨著工作重心的轉(zhuǎn)移，國家對社會領(lǐng)域的控制開始松動，全國性學術(shù)團體和基金會相繼成立，為我國慈善事業(yè)帶來了新氣象。1987年，彩票發(fā)行制度開始建立，為公眾參與慈善事業(yè)提供了新的渠道。在開放方面，我國開始與美國福特基金會、德國阿登納基金會、世界自然基金會等國際慈善組織交流互動。有學者回顧梳理指出，1987年，黑龍江省大興安嶺特大森林火災后，我國政府對接受國際援助的態(tài)度開始趨于主動和積極。(2)關(guān)于我國慈善事業(yè)改革開放的重要事件，參見張弦、魏宇《從“中國公益”走向“公益中國”——改革開放三十二年公益慈善發(fā)展史大掃描》，《社會與公益》2010年第1期。在復蘇階段，我國社會組織數(shù)量增長較快但總量偏少，以慈善為目的的社會組織就更少。(3)從1978年至1987年，我國全國性的社團總量從115個增加至514個，年平均增長率約為18%。參見詹軼《論中國社會組織管理體制的變遷——現(xiàn)代國家構(gòu)建的視角》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2015年第4期。當時，我國各項事業(yè)百廢待興，慈善事業(yè)并不是政府工作的重點，也沒有受到社會各界的重視，這從學術(shù)研究成果的數(shù)量可見一斑。據(jù)筆者在中國知網(wǎng)上搜索(2020年8月2日，中文學術(shù)期刊數(shù)據(jù)庫)，從1979年到1989年，篇名中包含慈善的文章只有12篇，其中學術(shù)論文僅有2篇，主題分別是清代和宋代的慈善事業(yè)。

(二)管控階段(1988—1998年)

在改革開放的頭十年，我國社會組織活動處于無章可循的狀態(tài)，這種狀況直到1988年才有所改變。1988年9月，國務院發(fā)布《基金會管理辦法》。該法規(guī)內(nèi)容粗疏卻創(chuàng)立了嚴苛的管理制度。(4)該法規(guī)僅14條1080字，對基金會的治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)督管理、法律責任等重要內(nèi)容缺乏規(guī)定。另外，將基金會定義為社會團體法人，混淆了社團法人和財團法人的區(qū)別。該辦法規(guī)定，設(shè)立全國性基金會須報中國人民銀行審查批準，向民政部申請登記注冊，并向國務院備案。地方性基金會須報中國人民銀行省級分行審查批準，向省級民政部門申請登記注冊，并向同級人民政府備案。這就是所謂的“三重管理體制”。1989年10月，國務院發(fā)布的《社會團體登記管理條例》(簡稱89版條例)延續(xù)了《基金會管理辦法》內(nèi)容粗疏的特點，確立了社會團體雙重管理體制，這一體制延續(xù)至今。這一階段之所以稱為管控階段，不僅因為法規(guī)確立了雙重或三重管理體制，而且還因為政府對社會團體進行了兩次清理整頓。(5)兩次清理整頓的依據(jù)是：《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于清理整頓社會團體請示的通知》(國辦發(fā)〔1990〕32號)和《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于清理整頓社會團體意見的通知》(國辦發(fā)〔1997〕11號)。第一次清理整頓的重點是有“自由化”傾向或者以營利為目的的社會團體。第二次清理整頓重點是管理混亂、違法違規(guī)的社會團體。雙重管理體制和兩次清理整頓導致1990年代我國社會組織的數(shù)量增長緩慢。

(三)規(guī)范化階段(1999—2007年)

1999年6月，第九屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過《公益事業(yè)捐贈法》。該法對捐贈人和受贈人的范圍、公益事業(yè)的界定、捐贈財產(chǎn)的種類、捐贈財產(chǎn)的使用管理、優(yōu)惠措施等做了明確規(guī)定，是一部真正意義上的慈善事業(yè)立法。與此相關(guān)的事件是，1998年，國務院頒布了《社會團體登記管理條例》(簡稱98版條例)和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(簡稱“民非條例”)，2004年又頒布了《基金會管理條例》。98版條例延續(xù)了89版條例確立的雙重管理體制，但是其內(nèi)容更充實也更科學?！懊穹菞l例”創(chuàng)立了社會組織的新形式，并設(shè)置了法人、合伙、個體三種民辦非企業(yè)單位組織形式，一定程度上降低了社會組織的設(shè)立門檻?！痘饡芾項l例》糾正了《基金會管理辦法》將基金會定義為社會團體法人的規(guī)定，將基金會分為公募和非公募兩類，并進行分類管理。經(jīng)過1990年代的三次清理整頓，(6)三次清理整頓是指1991、1997和1999年國家對社會團體的整頓。社會組織的法規(guī)政策體系逐步完善，以上述三個條例為基礎(chǔ)的社會組織管理體系基本建成，社會組織進入規(guī)范化發(fā)展階段，社會組織數(shù)量穩(wěn)步增長。

(四)大眾化階段(2008—2015年)

這一階段之所以稱為大眾化階段，是因為社會公眾廣泛參與慈善捐贈、志愿服務和慈善事業(yè)監(jiān)督和推動。2008年，我國南方部分地區(qū)冰凍災害和汶川特大地震極大地刺激了民間慈善捐贈的熱情，當年社會捐贈總額達到764億元，是2007年的5.7倍。(7)社會捐贈數(shù)據(jù)參見《2008年民政事業(yè)發(fā)展公報》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/。2008年北京奧運會吸引了大量的人士參與志愿服務，當年志愿者至少增加了1472萬人。(8)《2008—2018中國公益慈善十年十大熱點，有你更溫暖！》，https://www.sohu.com/a/242295016_99988073。筆者訪問時間為2020年8月25日。2008年因社會捐贈和志愿服務的激增被媒體稱為“中國民間慈善元年”。2010年，青海省玉樹地震再次掀起社會捐贈熱潮，但是隨后有關(guān)部門要求所有善款由政府統(tǒng)籌使用的規(guī)定受到部分公眾的強烈質(zhì)疑。2011年發(fā)生的“郭美美事件”又引發(fā)公眾對官辦慈善和政社關(guān)系的熱烈討論。大眾化階段的顯著特點是民間倡導、民間發(fā)動、民間運作、民間負責，這一點在“免費午餐”等項目中得到充分體現(xiàn)，在互聯(lián)網(wǎng)慈善中更是得到了升華。以“冰桶挑戰(zhàn)賽”和“99公益日”為代表的互聯(lián)網(wǎng)慈善開創(chuàng)了大眾慈善的新形式，深入推動了慈善事業(yè)的大眾化。

(五)法治化階段(2016年—)

2016年，《慈善法》和《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》的頒布標志著我國慈善事業(yè)發(fā)展進入法治化階段。2017年，國務院頒布了《志愿服務條例》，民政部及相關(guān)主管部門也對慈善組織認定、慈善募捐、慈善信托、信息公開、保值增值、彩票公益金使用管理等作出規(guī)定，(9)慈善法發(fā)布后，民政部和有關(guān)部門相繼出臺《慈善組織認定辦法》《慈善組織信息公開辦法》《慈善信托管理辦法》《慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺基本管理規(guī)范》《慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺基本技術(shù)規(guī)范》《社會組織信用信息管理辦法》《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法》《民政部彩票公益金使用管理辦法》等?；拘纬闪艘浴洞壬品ā窞橹黧w、以行政法規(guī)和部門規(guī)章為支撐的慈善法律體系。慈善事業(yè)的法治化不僅表現(xiàn)在慈善法律體系基本形成，而且還表現(xiàn)在給民間慈善松綁，慈善的民間化和社會化趨勢日益明顯，主要有：慈善募捐資格條件統(tǒng)一，符合《慈善法》規(guī)定條件的社會組織均可獲得公開募捐資格；慈善信托方興未艾，截至2020年6月底，全國慈善信托備案共420筆，信托財產(chǎn)合同總規(guī)模32.58億元；(10)數(shù)據(jù)源自民政部2020年第三季度新聞發(fā)布會，http://lyzx.mca.gov.cn:8280/asop/templates/n27/interviewlog.html?；ヂ?lián)網(wǎng)慈善進一步發(fā)展，“99公益日”等互聯(lián)網(wǎng)募捐屢創(chuàng)新高；公益創(chuàng)投、社會企業(yè)等社會創(chuàng)新蓄勢待發(fā)，成都、北京、深圳、順德等地開啟社會企業(yè)認證，出臺相關(guān)政策支持公益創(chuàng)投和社會企業(yè)發(fā)展。

二、改革開放以來中國慈善事業(yè)的發(fā)展成就

(一)社會組織總量增長較快，基金會發(fā)展尤為迅速。

從社會組織總量看，經(jīng)過1990年代的三次清理整頓后，社會組織進入正常發(fā)展軌道，總量從1999年14.3萬增長到2018年的81.7萬，增至原來的5.71倍，年均增長率為9.6%。從社會組織構(gòu)成看，社會團體和民辦非企業(yè)單位都在穩(wěn)步增長，但是民辦非企業(yè)單位增長速度更快，至2018年，民辦非企業(yè)單位數(shù)量達到44.4萬個，比社會團體多7.8萬個。

注：本圖根據(jù)各年度民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報提供的數(shù)據(jù)制作。社會組織總量等于社團、民非和基金會的總和，本圖未顯示基金會數(shù)據(jù)。

基金會的發(fā)展速度遠高于社會組織總量。從發(fā)展趨勢看，2003年到2018年，基金會總數(shù)從954個增加到7034個，增加至原來的7.37倍，年均增長率為14.24%。從基金會構(gòu)成看，2007—2018年，公募基金會增長至原來的2.13倍，年均增長率是7.1%；非公募基金會增長至原來的11.72倍，年均增長率為25.1%。2007年，公募基金會數(shù)量是非公募基金會的2.07倍，但是三年以后的2011年，非公募基金會數(shù)量第一次超過公募基金會。至2018年，公募基金會只占基金會總數(shù)的27.4%，非公募基金會占72.6%，后者是前者的2.65倍。

注：本圖根據(jù)各年度民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報提供的數(shù)據(jù)制作。

(二)社會捐贈總額穩(wěn)步增長，福彩公益金增長較快。

社會捐贈總額是指社會各界向政府部門和社會組織捐贈款項的總和。2008年前，社會捐贈總額一直在低位徘徊，2008年，因上文提及的原因，捐贈總額陡然大幅增加。隨后又有所下降，特別是“郭美美事件”后陷入低谷，近年來政府部門和社會組織接受的捐贈款項總額再次穩(wěn)步提升。2018 年，全國社會組織捐贈收入達 919.7 億元，比上年增長26.1%。(11)《2008年民政事業(yè)發(fā)展公報》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/。

注：本圖根據(jù)相關(guān)年份《民政事業(yè)發(fā)展公報》提供的數(shù)據(jù)制作。社會捐贈總額是指民政部門和社會組織接受捐贈的總和。圖中2018年的數(shù)據(jù)是社會組織接受捐贈的數(shù)據(jù)，公報沒有公布民政部門接受捐贈的數(shù)據(jù)，但是據(jù)筆者推估這一數(shù)據(jù)應該不大。2017民政部門接受社會各界直接捐贈款只有25億元。

福利彩票銷售1987年起步后穩(wěn)定增長，2008年開始增速加快，近年來有所放緩。2018 年中國福利彩票銷售額達到2245.6 億元，籌集彩票公益金 643.6 億元，占銷售總額的28.7%。(12)《2008年民政事業(yè)發(fā)展公報》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/。

(三)慈善品牌影響巨大，慈善事業(yè)社會效益明顯。

在四十多年的發(fā)展過程中，許多慈善項目脫穎而出，成為影響廣泛的慈善品牌，“希望工程”“春蕾計劃”“99公益日”等是其中的佼佼者?！跋Ｍこ獭庇晒睬鄨F中央和中國青少年發(fā)展基金會于1989年發(fā)起，截至2019年累計接受捐款161億元，資助家庭困難學生617.02萬名，援建希望小學20359所，同時，還在貧困地區(qū)實施圓夢行動、希望廚房、鄉(xiāng)村教師培訓等項目，成為我國最富影響力的慈善品牌之一。(13)希望工程介紹參見中國青少年發(fā)展基金會網(wǎng)站，https://www.cydf.org.cn/?！按豪儆媱潯笔怯扇珖鴭D聯(lián)倡導、中國兒童少年基金會發(fā)起實施的旨在關(guān)注女童教育和女童保護的慈善品牌項目，截至2019年累計接受捐款21.18 億元，資助春蕾女童超過369萬人次，捐建春蕾學校1811所。(14)中國兒童少年基金會：《花開綻放 碩果豐實——“春蕾計劃”實施30年成果報告》，《中國婦運》2019年第11期?！?9公益日”是由騰訊公益等多家慈善組織于2015年聯(lián)合發(fā)起的全民慈善活動，至2019年，共有9750萬人次參與捐款，累計募得善款60.25億元。(15)《“99公益日”五年：近1億人次參與捐贈，累計籌款超60億》， https://www.sohu.com/a/358106155_120063265。上述慈善品牌產(chǎn)生了巨大的社會影響和顯著的社會效益。值得指出的是，希望工程和春蕾計劃等慈善品牌一方面啟蒙了國內(nèi)民眾的慈善方式和慈善理念，使數(shù)以億計的受眾受益；另一方面也為國際社會了解中國慈善呈現(xiàn)了一扇窗口，為中國慈善走向世界奠定了基礎(chǔ)?！?9公益日”等互聯(lián)網(wǎng)慈善品牌更是創(chuàng)造了全民慈善的新形式，有力地推動了慈善事業(yè)大眾化的發(fā)展。

(四)慈善方式逐漸多樣，現(xiàn)代慈善理念正在形成。

隨著慈善事業(yè)大眾化的深入發(fā)展，普通人的行善方式也逐漸多樣化。除捐款捐物外，越來越多的人加入到志愿者隊伍中。據(jù)統(tǒng)計，至2018年底，全國共有經(jīng)常性社會捐贈工作站(點)和慈善超市1.2萬個，其中慈善超市3464個。(16)《2008年民政事業(yè)發(fā)展公報》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/。另據(jù)測算，2018年，我國全社會捐贈總額1128億元，彩票公益金募集資金1313.62億元，其中福彩公益金643.59億元，體彩公益金670.03億元；全國共有1.98億人次志愿者提供志愿服務時間21.97億小時，總價值823.64億元。上述社會捐贈、彩票公益金和志愿服務三項之和構(gòu)成中國社會公益資源，總價值約3265億元。(17)宋宗合：《2017—2018年度中國慈善捐贈報告》，載楊團主編《慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告(2019)》，社會科學文獻出版社2019年版，第42頁。因統(tǒng)計口徑不同，慈善藍皮書中的有關(guān)數(shù)據(jù)與民政部公布的數(shù)據(jù)有出入，但并不沖突。藍皮書測算2018年全社會捐贈總量是1128億元，民政部公布的是919.7億元，后者沒有包括民政以外的政府部門、事業(yè)單位、人民團體、宗教機構(gòu)接受的捐贈，據(jù)測算，這部分捐贈約為200億元。關(guān)于志愿服務，藍皮書測算的是所有志愿者，民政部公布的是注冊志愿者。民政部2020年第三季度新聞發(fā)布會公布，至2020年6月，全國注冊志愿者達1.72億人，注冊志愿團體73.5萬個，累計記錄志愿服務時間超過22.2億小時。除自愿捐款捐物、志愿服務外，公眾還積極參與慈善事業(yè)的社會監(jiān)督。公眾在玉樹地震后對善款由政府統(tǒng)籌使用的質(zhì)疑，在“冰花男孩事件”中對善款去向的追問、對“消費苦難”的批評，對“同一天生日”籌款事件、黑土麥田事件、春蕾計劃資助男孩等事件的討論展現(xiàn)了公眾參與慈善的另一種方式。綜上，我們可以看出，我國已經(jīng)基本形成了捐款捐物和志愿服務相結(jié)合、線上慈善和線下慈善相結(jié)合、行動倡導和批評監(jiān)督相結(jié)合的立體慈善網(wǎng)絡，同時，理性參與和公開透明的慈善理念也逐步形成。

三、中國慈善事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的特征

(一)慈善理念：從行善積德到社會變革

我國傳統(tǒng)文化中蘊含著豐富的慈善思想。儒家文化提倡“不獨親其親，不獨子其子”，(18)《禮記·禮運篇》。“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”。(19)《孟子·梁惠王上》。佛教教義強調(diào)“生死輪回”和“善惡報應”，鼓勵人們“耕種人生三福田”。(20)佛教三福田是指以供養(yǎng)父母者為恩田，供佛者為敬田，施貧者為悲田。參見梁其姿《慈善與教化：明清的慈善組織》，聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)股份有限公司2018年版，第22頁。各家慈善思想相互融入形成普通民眾容易理解和接受的慈善理念——樂善好施、行善積德。與此相應的是，傳統(tǒng)慈善的主要類型有家庭慈善、宗教慈善、官辦慈善和社區(qū)慈善，主要方式有助老、育嬰、恤嫠、義學、義冢、施粥、施衣、施醫(yī)、施棺等扶貧濟困活動。(21)周秋光：《中華慈善文化及其傳承與創(chuàng)新》，《史學月刊》2020年第8期。傳統(tǒng)慈善方式基于親緣信任，與熟人社會和小農(nóng)經(jīng)濟相適應。隨著改革開放的深入，我國社會結(jié)構(gòu)逐漸從熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)型，慈善事業(yè)擺脫了“資產(chǎn)階級的糖衣炮彈”的意識形態(tài)桎梏，(22)劉森：《建國后政府對慈善事業(yè)的認識及實踐考察》，《重慶科技學院學報(社會科學版)》2009年第9期；賈樂芳：《慈善文化的學理難題》，《學術(shù)界》2013年第9期。慈善倫理面臨從關(guān)懷倫理向正義倫理的轉(zhuǎn)型。(23)姚儉建：《法治思維與慈善倫理的契合：現(xiàn)代慈善文化的價值取向》，《上海財經(jīng)大學學報》2015年第1期。正是在這一背景下，我國越來越多的慈善組織把工作的重心從授人以魚轉(zhuǎn)向授人以漁，從解救個體于危難轉(zhuǎn)向促進社會變革、推動社會進步。據(jù)統(tǒng)計，2018年，我國社會團體總量中以科學研究、教育、衛(wèi)生、文化和農(nóng)村發(fā)展為主要活動領(lǐng)域的占38.3%，基金會中的這一比例為36.6%，民辦非企業(yè)單位中的這一比例為71%。(24)根據(jù)《2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中的社會組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算。近年來，一大批社會團體和基金會秉承專業(yè)價值、堅守社會使命，以項目和活動影響政府和公眾的觀念，為促進社會變革做出了重要貢獻。(25)例如，環(huán)保組織“自然之友”2015年提起福建南平生態(tài)破壞案公益訴訟，2017年提起云南綠孔雀保護公益訴訟，2019年提起安徽揚子鱷保護公益訴訟。這些公益訴訟產(chǎn)生了廣泛的社會影響。

(二)慈善主體：從政府主導到社會主導

在政府職能“放管服”改革的背景下，慈善領(lǐng)域的政社關(guān)系也在朝著職責清晰、功能互補的方向轉(zhuǎn)變。政府承擔決策者、資源供給者和監(jiān)管者的角色，逐漸從具體的慈善運作事務中退出，慈善運作主體從過去的政府主導逐漸轉(zhuǎn)向社會主導，從而形成政府掌舵、社會劃槳的局面。慈善主體轉(zhuǎn)向社會主導表現(xiàn)在多個方面：其一，法律政策體系支持社會力量開展慈善活動。《慈善法》統(tǒng)一了公開募捐資格條件，公募機構(gòu)不再區(qū)分公辦或民辦；民政部發(fā)文支持發(fā)展社區(qū)社會組織，推動“互聯(lián)網(wǎng)+社會組織(社會工作、志愿服務)”。(26)《民政部關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》(民發(fā)〔2017〕191號)、《“互聯(lián)網(wǎng)+社會組織(社會工作、志愿服務)”行動方案》(民發(fā)〔2018〕115號)。這些舉措有利于更多的社會組織開展慈善活動。其二，社區(qū)基金會發(fā)展方興未艾。社區(qū)基金會以本地資源解決本地問題、促進社區(qū)發(fā)展。我國社區(qū)基金會2008年起源于深圳，2014年后在珠三角和長三角地區(qū)取得較快發(fā)展。在2014—2018年成立的基金會中，社區(qū)基金會占了80%。(27)朱健剛、胡小軍：《中國社區(qū)基金會十年：本土探索和能力建設(shè)》，載楊團主編《慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告(2019)》，社會科學文獻出版社2019年版，第276—296頁。其三，企業(yè)參與慈善漸成潮流。近年來，我國社會捐贈總額逐年攀升，企業(yè)捐贈一直是社會捐贈的主體。企業(yè)參與慈善的方式主要包括直接捐助、捐助專業(yè)機構(gòu)、直接運作項目、產(chǎn)品公益四種，慈善領(lǐng)域主要集中在扶貧濟困、教育助學和環(huán)境保護等領(lǐng)域。(28)李東瑤等：《2018年中國企業(yè)公益報告》，載楊團主編《慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告(2019)》，社會科學文獻出版社2019年版，第141—161頁。其四，非公募基金會發(fā)展迅速。2018年我國非公募基金會占基金會總數(shù)72.6%，其中，個人類型基金會從2011年的463家增加到2017年的2042家，年均增長28.1%，民企基金會從2011年的56家增加到2017年的200家，年均增長23.6%，遠高于公募基金會的增長率。(29)基金會中心網(wǎng)，http://www.foundationcenter.org.cn/report/content?cid=20200717143325。非公募基金會的資產(chǎn)規(guī)模在2013年超過了公墓基金會，2018年基金會凈資產(chǎn)總額1746億元，其中非公募基金會凈資產(chǎn)約1100億元。(30)基金會中心網(wǎng)，http://www.foundationcenter.org.cn/report/content?cid=20200727170244。其五，社會捐贈中的民間主導日益明顯。近年來，政府部門接受捐贈的數(shù)額快速下降，民政部門接受捐贈款從2013年的107.6億元下降到2017年的25億元，2018年民政部沒有公布具體數(shù)字，估計只有8億元。(31)宋宗合：《2017—2018年度中國慈善捐贈報告》，載楊團主編《慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告(2019)》，社會科學文獻出版社2019年版，第43頁?！?9公益日”捐款總額從2015年2.3億元增加到2019年24.9億元，其中個人捐款從2015年57%增加到2019年的72%。

(三)慈善領(lǐng)域：從扶貧濟困到社會公益

什么是法律意義上的慈善？在我國，這個問題在《慈善法》頒布前一直沒有得到解決。學術(shù)界一直有一種觀點，認為慈善和公益有明顯的區(qū)別。美國學者羅伯特·伯姆納認為，慈善(charity)是宗教信徒對貧困無助者之神圣義務，強調(diào)的是對神之愛；而公益(philanthropy)是矯正社會問題、促進社會進步的世俗事業(yè)，強調(diào)的是對人之愛。(32)[美]羅伯特·H.伯姆納：《捐贈：西方慈善公益文明史》，褚鎣譯，社會科學文獻出版社2017年版，第1-2頁。我國學者盧詠也認為，慈善是一種具體且個人化的行為，給予弱者同情和幫助；公益是一項抽象且制度化的事業(yè)，以理性的方式解決社會問題。(33)盧詠：《第三力量——美國非營利機構(gòu)與民間外交》，社會科學文獻出版社2011 年版，第64-67頁。但是，各國的慈善法律似乎沒有做這種涇渭分明的區(qū)分。世界上最早的慈善立法英國的《慈善用益法》(1597&1601)對慈善作了羅列式的界定，除了老弱病殘等弱勢群體外，還包括修繕橋梁、港口、堤壩、道路、教堂。后來，英國法院通過司法判例將慈善的范圍歸納為救濟貧困、促進教育、促進宗教和有益于社群的其他事業(yè)。2006年英國《慈善法》將慈善范圍從上述四類擴展到十三類，包括促進健康、科學、文化、體育、文化、藝術(shù)、環(huán)保、動物福利等。英美法系國家對慈善的界定大多在上述四類的基礎(chǔ)上做了不同程度的拓展。(34)呂鑫：《當代中國慈善法制研究：困境與反思》，中國社會科學出版社2018年版，第22—27頁。我國2016年頒布的《慈善法》也拓展了慈善的范圍，將慈善基本等同于公益。(35)參見《公益事業(yè)捐贈法》第三條對公益事業(yè)的界定和《慈善法》第三條對慈善活動的界定。從實踐看，我國的慈善活動也從傳統(tǒng)的救災扶貧、扶弱助殘擴展到教育、文化、環(huán)保、社區(qū)發(fā)展等公益領(lǐng)域。

(四)慈善方式：從一元到多元

慈善方式的多元化與慈善理念的改變密切相關(guān)。行善積德的慈善理念決定了傳統(tǒng)慈善方式的單一化，主要表現(xiàn)為：慈善主體主要是個人或非正式組織；慈善規(guī)模依賴于個人的能力和魅力；慈善資源主要來自捐款捐物；慈善運作是輸血式的給錢給物。隨著慈善理念從行善積德到社會變革的轉(zhuǎn)變，慈善范圍越來越廣，慈善方式也呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢。從慈善主體看，企業(yè)和個人是捐贈資源(資金、物資、志愿服務)的主體，基金會、社會團體、社會服務機構(gòu)是慈善運作的主體，政府是政策制定和監(jiān)督管理的主體，媒體和公眾是社會監(jiān)督的主體。從慈善資源的形式看，除傳統(tǒng)的資金、實物、志愿服務外，捐贈有價證券、股權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)的情形越來越多。從資源籌措方式看，除傳統(tǒng)的主動捐贈外，定向募捐、公開募捐和慈善信托成為資源籌措的主要方式。從慈善運作方式看，零散的、一對一資助的方式逐漸式微，組織化、項目化、專業(yè)化的運作方式成為現(xiàn)代慈善運作的主流，表現(xiàn)為輸血和造血相結(jié)合、非市場化和市場化相結(jié)合、線上和線下相結(jié)合。慈善的成本效益觀念、賦權(quán)增能觀念、專業(yè)觀念、職業(yè)觀念逐漸被大眾所接受。從創(chuàng)新主體看，政府部門、基金會、社會團體、社會服務機構(gòu)、企業(yè)、金融機構(gòu)共同參與慈善創(chuàng)新，公益創(chuàng)投蓬勃發(fā)展，社會企業(yè)、影響力投資、慈善金融等社會創(chuàng)新方興未艾，為慈善事業(yè)進一步發(fā)展提供了強大動力。

關(guān)于我國慈善事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的特征，有兩點需要說明：一是慈善理念、慈善主體、慈善領(lǐng)域和慈善方式的轉(zhuǎn)變是相互聯(lián)系、相互作用的。慈善理念的轉(zhuǎn)變會引起慈善主體、領(lǐng)域和方式的變化，反過來，慈善領(lǐng)域、方式的創(chuàng)新又會進一步促進慈善理念的轉(zhuǎn)變。二是上述四個方面轉(zhuǎn)型發(fā)展的特征是對我國慈善事業(yè)總體發(fā)展趨勢的描述，但是，各個特征并不是同步發(fā)展的，而是呈現(xiàn)出一定的差異性。有的方面(比如慈善領(lǐng)域、慈善主體)轉(zhuǎn)變得比較充分，而有的方面(比如慈善創(chuàng)新)只是呈現(xiàn)出發(fā)展趨勢；有的在政策上已經(jīng)轉(zhuǎn)變了，但是在實踐中，這種轉(zhuǎn)變可能還需要一個較長的過程。

四、中國慈善事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的國家戰(zhàn)略驅(qū)動

關(guān)于慈善事業(yè)發(fā)展的理論解釋，學界的研究成果不多，大體包括兩個方面：一是從宏觀視角研究影響慈善事業(yè)發(fā)展的因素。有學者認為道德、宗教、經(jīng)濟、政治是影響慈善事業(yè)發(fā)展的四大因素。(36)張奇林：《論影響慈善事業(yè)發(fā)展的四大因素》，《經(jīng)濟評論》1997年第6期。也有學者認為，慈善事業(yè)發(fā)展是由政治、經(jīng)濟、文化、社會、技術(shù)等因素共同推動的結(jié)果，其中政治因素起決定作用。(37)陳斌：《改革開放以來慈善事業(yè)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型研究》，《社會保障評論》2018年第3期。二是從微觀視角研究慈善事業(yè)發(fā)展的動力。微觀視角主要集中在慈善文化上。有學者認為，志愿精神與傳統(tǒng)慈善文化的融合是我國慈善事業(yè)發(fā)展的精神動力。(38)祝西冰：《中國慈善事業(yè)發(fā)展的精神動力機制——志愿精神與傳統(tǒng)慈善文化的融合與超越》，《社會工作(理論版)》2009年第3期。還有學者認為，慈善文化是慈善事業(yè)發(fā)展的原動力，而慈善法律法規(guī)是助動力。(39)何玉龍：《慈善事業(yè)發(fā)展動力機制研究》，《中外企業(yè)家》2005年第5期。宏觀視角的缺陷在于，影響因素過于宏大導致這種理論解釋失去了在具體領(lǐng)域的辨識度，從而降低了理論解釋力。微觀視角的不足在于，慈善文化和慈善法律本來就是慈善事業(yè)的組成部分，用這些因素來解釋慈善事業(yè)的發(fā)展有循環(huán)解釋之嫌。本文試圖從國家發(fā)展戰(zhàn)略視角分析我國慈善事業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。我們認為，我國慈善事業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展是隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略的變遷而逐步展開的，而不同階段的國家發(fā)展戰(zhàn)略又是當時政治、經(jīng)濟、文化等諸因素的集中體現(xiàn)。

(一)以經(jīng)濟建設(shè)為中心

黨的十一屆三中全會決定把黨的工作重點從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)移到“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，開啟了我國改革開放的新征程。經(jīng)過政治上的撥亂反正和經(jīng)濟上的調(diào)整整頓，黨的十二大確定了農(nóng)業(yè)、能源、交通、教育、科學作為新時期的五個戰(zhàn)略重點。(40)《胡耀邦在中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會上的報告》，http://fuwu.12371.cn/2012/09/27/ARTI1348712095996447.shtml。在當時的歷史條件下，盡快發(fā)展經(jīng)濟是黨和政府的當務之急，但是，這并不表明慈善事業(yè)沒有發(fā)展。在對內(nèi)改革、對外開放的大戰(zhàn)略下，一大批官辦社會團體和基金會相繼成立，一些國際非政府組織和著名基金會紛紛來訪交流，為我國慈善事業(yè)復蘇奠定了基礎(chǔ)。尤其是1978年，主管全國社會行政事務的民政部得以成立是我國慈善事業(yè)發(fā)展中的大事，標志著在社會空間逼仄、社會力量缺乏的情況下“政府慈善”的開始?！罢壬啤敝饕憩F(xiàn)在三個方面：一是推動成立中國社會福利有獎募捐委員會，將福彩公益金用于建設(shè)養(yǎng)老院、兒童福利院等福利設(shè)施。(41)1987年6月3日，經(jīng)國務院批準，中國社會福利有獎募捐委員會正式成立。當年下半年就有二十多個省、市開展社會福利有獎募捐活動，發(fā)行獎券6000多萬張，籌集社會福利資金3000多萬元。參見《1987年民政事業(yè)發(fā)展概況》。二是在全國大中城市募集衣被再分發(fā)給貧困地區(qū)的群眾。三是接受個人的捐贈和國際組織的援助，用于救災等。

(二)建立社會主義市場經(jīng)濟體制

1992年，黨的十四大提出要建立社會主義市場經(jīng)濟體制。隨后，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》(下文簡稱《決定》)，對現(xiàn)代企業(yè)制度、政府職能轉(zhuǎn)變、收入和社會保障制度、農(nóng)村經(jīng)濟體制、對外經(jīng)濟體制、法律制度、教育科技體制等改革做了全面部署，標志著“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”這一新的國家發(fā)展戰(zhàn)略正式確立。新國家發(fā)展戰(zhàn)略對我國慈善事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了復雜而深遠的影響。一方面，《決定》進一步解放了人們的思想，其中“提倡社會互助”、“發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會等組織的作用”等部署極大地促進了慈善事業(yè)的發(fā)展。2000年，《國務院關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》提出“大力發(fā)展慈善機構(gòu)、服務于貧困家庭的基金會等非營利機構(gòu)”。這是中央政府文件中第一次出現(xiàn)“慈善”，標志著發(fā)展慈善進入政府工作議程。另一方面，在落實《決定》的過程中，慈善事業(yè)也遭遇到波折。《決定》提出“個人收入分配要堅持以按勞分配為主體、多種分配方式并存的制度，體現(xiàn)效率優(yōu)先、兼顧公平的原則”。在分配制度上體現(xiàn)“效率優(yōu)先、兼顧公平”本沒有錯，但是在解放思想、敢想敢闖的大背景下，“效率優(yōu)先、兼顧公平”容易泛化為組織和個人的行為準則，導致“一切向錢看”。受此影響，不少社會組織通過評獎、認證、保健等幌子大肆斂財，欺騙群眾，最終招致國家對社會組織的三次清理整頓。

(三)落實科學發(fā)展觀

在改革開放后的二十多年中，我國經(jīng)濟發(fā)展保持較高增長速度，但是一直未能擺脫高投入、高能耗、高污染、低效益的粗放經(jīng)濟發(fā)展模式，(42)張靜：《改革開放以來國家發(fā)展戰(zhàn)略的演變及反思》，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2008年第12期。導致經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)。正是在這一背景下，中央在黨的十六大以后提出科學發(fā)展觀，以統(tǒng)籌兼顧謀求全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社會?！吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出“發(fā)展和規(guī)范各類基金會，促進公益事業(yè)發(fā)展”，“逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”。在科學發(fā)展觀的發(fā)展戰(zhàn)略下，慈善事業(yè)被定位為社會保障體系的組成部分，被定義為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要力量。如果說在前一階段的國家發(fā)展戰(zhàn)略下，慈善事業(yè)是在“求生存”的話，那么在科學發(fā)展觀的指導下，慈善事業(yè)則是在“謀發(fā)展”。

促進慈善事業(yè)發(fā)展成為政府部門的職責，發(fā)展慈善事業(yè)也成為科學發(fā)展觀的組成部分。慈善事業(yè)在經(jīng)歷了復蘇和波折的階段以后真正進入了蓬勃發(fā)展的時代，具體表現(xiàn)在：一是促進慈善事業(yè)發(fā)展的法規(guī)政策相繼出臺。2004年，國務院頒布《基金會管理條例》。2005年，民政部召開第一屆中華慈善大會，設(shè)立中華慈善獎，發(fā)布《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導綱要(2006—2010)》。2008年，民政部成立社會福利和慈善事業(yè)促進司，主管全國慈善事業(yè)促進工作。二是民間慈善迸發(fā)出強大活力。個人捐款規(guī)模逐漸擴大，慈善項目影響日益深遠。同時，一大批企業(yè)基金會相繼成立，特別是企業(yè)冠名基金風行全國。三是慈善研究力量加強，研究成果迅速增加。2010年，北京師范大學壹基金公益研究院和基金會中心網(wǎng)等研究機構(gòu)相繼成立，成為我國第一批慈善研究機構(gòu)。2003—2012年的十年間，中國學術(shù)期刊篇名中含有“慈善”的文章達到4451篇，是前一個十年256篇的17.4倍。(43)搜索時間2020年9月10日，采用是中國知網(wǎng)中文學術(shù)期刊數(shù)據(jù)庫。另外，國外一些關(guān)于社會企業(yè)家的著作，比如《如何改變世界：社會企業(yè)家與新思想的威力》和《社會企業(yè)家的崛起》等先后在我國出版發(fā)行，使“社會企業(yè)”的概念進入公眾視野。

(四)實現(xiàn)中華民族偉大復興

黨的十八大開啟了中國特色社會主義新時代。新時代新的發(fā)展戰(zhàn)略是統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復興。實現(xiàn)中華民族偉大復興有對內(nèi)對外兩個戰(zhàn)略路徑，對內(nèi)是推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，對外是構(gòu)建人類命運共同體。新的國家發(fā)展戰(zhàn)略進一步推動了慈善事業(yè)的蓬勃發(fā)展，主要表現(xiàn)在：其一，形成了以《慈善法》為主體的法律法規(guī)體系和以《國務院關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》為主體的政策體系。其二，成立了全國性慈善行業(yè)組織——中國慈善聯(lián)合會，促進了慈善行業(yè)的規(guī)范化和透明化。其三，民間慈善熱情持續(xù)高漲，基金會、慈善信托數(shù)量不斷增加，民間捐款數(shù)額屢創(chuàng)新高。

新發(fā)展戰(zhàn)略下的慈善事業(yè)不僅是我國社會保障制度的組成部分，而且正在成為推動社會創(chuàng)新和促進社會進步的重要力量。慈善事業(yè)在新發(fā)展戰(zhàn)略推動下取得快速發(fā)展的同時，以更加積極的姿態(tài)融入新發(fā)展戰(zhàn)略、促進新發(fā)展戰(zhàn)略的實施。一方面，慈善組織積極參加精準扶貧、鄉(xiāng)村振興和社會治理等國家重大戰(zhàn)略行動，發(fā)揮鏈接資源、項目實施、傳播理念等專業(yè)優(yōu)勢，幫助貧困戶脫貧，為農(nóng)村留守兒童、老人、婦女等弱勢群體提供關(guān)愛服務，體現(xiàn)了慈善組織審時度勢、主動服務國家戰(zhàn)略的政治自覺。另一方面，慈善組織主動“走出去”，積極參與全球治理，推動構(gòu)建人類命運共同體。早在2004年，我國慈善組織就參與了印度洋地震海嘯后災害救援。近年來，在“一帶一路”倡議的帶動下，我國慈善組織國際化步伐加快。2015年，中國扶貧基金會先后在緬甸和尼泊爾設(shè)立分支機構(gòu)，愛德基金會在埃塞俄比亞成立了愛德非洲辦公室，(44)楊義鳳、鄧國勝：《中國慈善組織國際化的策略》，《行政管理改革》2016年第7期。在我國慈善組織國際化的道路上邁出了堅實一步。截至2018年，我國社會組織已經(jīng)參加了十幾個國家二十多場重大災害的國際應急行動。(45)張強等：《防災減災救災中的慈善參與——2018年中國防災減災救災慈善報告》，載楊團主編《慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告(2019)》，社會科學文獻出版社2019年版，第246頁。

結(jié) 語

在過去四十多年中，我國慈善事業(yè)經(jīng)歷了從小慈善到大慈善、從傳統(tǒng)慈善到現(xiàn)代慈善的轉(zhuǎn)型發(fā)展。這一發(fā)展過程是一個漸近的非線性過程，目前尚未結(jié)束。我國慈善事業(yè)既得益于國家發(fā)展戰(zhàn)略的驅(qū)動，又反過來為國家發(fā)展戰(zhàn)略服務，但是為國家發(fā)展戰(zhàn)略服務的廣度和深度還有待加強。例如，在貧困治理中，慈善組織還存在資源和效率有限、專業(yè)化程度不高以及參與機制不健全、法律體系不完善等問題；(46)謝瓊：《貧困治理：中國慈善組織的實踐與發(fā)展》，《社會保障評論》2017年第4期。我國慈善組織國際化還處于起步階段，慈善組織參與全球治理的規(guī)模偏小、知識能力不足、體制機制滯后、政策不夠完善等。(47)楊義鳳、鄧國勝：《中國慈善組織國際化的策略》，《行政管理改革》2016年第7期。展望未來，慈善事業(yè)需要增強推動社會創(chuàng)新、促進社會進步的使命自覺，進一步融入“實現(xiàn)中華民族偉大復興”的國家戰(zhàn)略，在國內(nèi)國際兩個領(lǐng)域發(fā)揮慈善事業(yè)的獨特作用。在國內(nèi)，慈善組織需要更加關(guān)注貧困治理、鄉(xiāng)村振興和社會治理等戰(zhàn)略領(lǐng)域，更加重視教育、就業(yè)和公共衛(wèi)生等賦能舉措，“使慈善事業(yè)成為所有人為他們自己的未來進行投資的事業(yè)”。(48)[美]奧利維爾·聰茨：《美國慈善史》，楊敏譯，上海財政大學出版社2016年版。在國際上，我國慈善組織需要進一步明確參與全球治理的價值目標和具體策略，“以‘一帶一路’沿線國家為主要目的地、以救災救助為切入口、與合作伙伴建立合作網(wǎng)絡”(49)董俊林：《社會組織服務“一帶一路”建設(shè)的四大路徑》，《中國社會組織》2018年第20期。，以滿足當?shù)厣鐣枨?，提高中國文化在國際上的軟實力。