摘要：當前，有些公共部門招投標的操作不夠規(guī)范，一方面影響其自身的引領(lǐng)形象，另一方面擾亂了招投標領(lǐng)域的競爭秩序。如有的招標人為了得到蠅頭小利，有的投標人為了在市場競爭中獲取項目等，無視法律法規(guī)規(guī)定的精神，將招投標當作獲取私利的操作工具，采用虛假招標、惡意串標、容忍陪標、故意流標、暗允圍標等手法謀利，縱使公共利益受損，對此社會公眾反響比較強烈。這種現(xiàn)象務必引起各級管理層的重視，借鑒西方發(fā)達國家將招投標監(jiān)督管理與執(zhí)行職能分開實施的經(jīng)驗，促使我國招投標活動健康有序地發(fā)展，為社會主義市場經(jīng)濟服務。

關(guān)鍵詞：公共部門、規(guī)范、招投標、操作

招投標起源于早期的商品經(jīng)濟交易活動中。20世紀西方發(fā)達國家在商品和服務的購買業(yè)務中，率先掀起招投標活動的熱潮;之后的發(fā)展中國家也在設備采購、工程建設等方面，普遍采用招投標的方式予以實現(xiàn)經(jīng)營目標，現(xiàn)已成為世界各國貨物及服務采購普遍遵循的規(guī)則。上世紀80年代，世行提供給我國首筆用于大學建設的貸款項目，面向國內(nèi)外市場采用公開招標的方式，選擇質(zhì)優(yōu)價廉的建筑商家實施工程建設及物資采購等，取得的成效令全社會為之贊許。但就整體而言，我國招投標活動中還存在許多詬病，尤其是在運行方面受灰色利益鏈條誘惑力的影響，有些公共部門公然違反法律法規(guī)規(guī)定的精神冒險操作，致使公共利益遭受不同程度的損失。其結(jié)果個別人雖然得到了一些蠅頭小利，而公共利益卻遭受程度不同的損失，在社會上造成了極為惡劣的負面影響，應當引起公共部門管理層的高度重視，采取有效措施確保招投標領(lǐng)域秩序正常運轉(zhuǎn)。

一、建立責任機制，從職能上堵住虛假招標的漏洞

虛假招標，經(jīng)常發(fā)生在邀請招標的活動中，即招標人在招標前就與某投標人私下就回扣比例問題，經(jīng)過多次磋商達成協(xié)議后，暗中允諾擬中標投標者的條件，然后由招標人出面辦理邀請招標的各項審批手續(xù);招標人指使內(nèi)定中標的投標者，暗地串通其他幾家投標者作為被邀請的對象，并由內(nèi)定中標的投標者任意操縱招標程序使其中標;招標者在制定招標文件中有意偏袒甚至設置"蘿卜坑"，專門為那些臆中投標人量身定做的面具而讓其中標。更有甚者就是招標者向投標者暗示，讓其內(nèi)定的供貨及服務商先低價中標，中標后再通過設計變更、現(xiàn)場簽證等方式，給予與返還回扣相當?shù)慕?jīng)濟補償。為了填平項目外支出好處費的虧空，建筑行業(yè)就會以偷工減料、變更設計、拖延工期等方法進行彌補;設備供應商就會選擇質(zhì)次價廉的物品與其出價持平;服務商也會選擇降低服務質(zhì)量來彌補虧損等，這種"燕過拔毛"的回扣最終還是由公共項目埋單。為了防止此類現(xiàn)象的蔓延，預審時應當核實選擇招標類型的依據(jù)是否充分，借鑒西方發(fā)達國家成功經(jīng)驗，就是從制度層面來解決招投標體制多頭管理、同體監(jiān)督的問題，將招投標監(jiān)督管理機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)分開設立，較好地解決了監(jiān)督不到位或無人監(jiān)管、無法監(jiān)管的難題。我國機電設備招標采購始于1983年，試點之后推廣到全國各行各業(yè)實施，但目前還沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)管部門，這就造成了各部門對本行業(yè)的招投標活動，既行使招標管理職能、又進行自我監(jiān)督，管辦合一不能形成有效的制衡機制，這種既當"運動員"、又當"裁判員"的運行體制，極易導致招投標活動中各種腐敗現(xiàn)象的滋生。因此，公共部門應當針對當前招投標活動中存在的各種弊端，公共部門部門管理層應當首先建立起責任機制，實施中均應按照招投標規(guī)定的程序履行其職責。其次是在單位內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)建立起責任機制，即在實施者與監(jiān)督之間設立一種連帶的問責機制，如實施者出現(xiàn)作弊的情況，在追究直接責任人的責任時，也應一同追究同級監(jiān)督者未盡職的責任。再就是要在招投標操作人員的崗位設置上建立起責任機制，并相應地建立起獨立的人格保障實施機制，確保招標操作人員不受外界的干擾，依法履行其職責。

二、健全內(nèi)控制度，從操作上不留串通招標的空間

招投標活動中的串標行為，主要表現(xiàn)形式：一是投標者之間的相互串通，即共同商定一起抬高或者壓低標的物的投標報價，以此掌握投標報價中的主動權(quán)，司機謀取不法利益。二是投標者與招標者之間的相互串通投標報價，即在開標之前私下開啟投標人的投標文件，并將其投標報價透露給特定的投標人，或者協(xié)助投標人撤換文件并更改報價;或者向投標人有意地泄露其標底，使投標報價自然與其接近中標價。為了使招投標中內(nèi)定的投標人中標，約定投標時故意壓低標的物的投標報價，中標后再給投標人或其他投標者進行額外的經(jīng)濟補償，使得招標人能夠達到預先內(nèi)定中標人中標的目的。當無標底或復合標底招標不采取低價中標時，串標活動常常會導致中標價超出正常值的范圍，從而加大招標人的招標成本，即高價發(fā)包標的物會造成不利的支出;低價發(fā)包標的物必將造成質(zhì)量隱患。串標行為產(chǎn)生的根源，就是投標者投機心理在作祟，項目的取得不是通過加強內(nèi)部管理、降低成本、提高質(zhì)量來增強競爭實力，而是通過串標的短期行為，獲取一點眼前的利益而謀取中標。面對串標帶來的危害性，除了完善法律法規(guī)的制度外，招標單位還應當在內(nèi)部控制制度中作出詳盡的規(guī)定。第一，將招投標程序、限額、運作的方式等，在內(nèi)部控制制度中作出詳盡的規(guī)定，要求實施人員必須按照招投標程序進行操作。實施中如出現(xiàn)任何偏離運行規(guī)則的做法，就像計算機的防護墻遇到含有病毒的信息一樣，將其攔阻在規(guī)范的程序之外，確保招投標活動正常運轉(zhuǎn)。第二，就是單位招標工作應當受到辦事議程的制約，如目前許多公共部門推行的"三重一大"政務活動就是如此，即重大事項、重大建設項目、重要人事安排和大額資金支付等，必須經(jīng)過單位辦公會議商定后才能實施一樣，否則將受到各種形式的責任追究。同理，公共部門實施的招投標活動，也應當在內(nèi)部控制制度中作出嚴格的規(guī)定，使招投標活動始終沿著規(guī)范化的軌道運行。第三，應當在單位管理層建立起招投標事宜的議事機制，實行捆綁式的問責制度，從而保證招投標活動公開透明。監(jiān)督檢查中就要緊緊扣住內(nèi)部控制制度的要求核實其運作程序，穩(wěn)、準、狠地查處和揭露串標等違法行為，還源于招投標活動本來的面目。

三、嚴格資質(zhì)審核，從入圍上封死陪襯投標的通道

陪標的詭譎就是拼關(guān)系。比如投標者和招標者的關(guān)系較貼近，雙方商定將幾家的投標書責成均由臆中的投標方一人編制，也就是說這些投標者的中標權(quán)，全部掌握在臆中的投標方手中，即你想讓誰中標誰就中標，其手法極為隱秘、后果極為嚴重、行為極為惡劣，其手法就是招標人與投標人私下達成某種協(xié)議，由臆中的潛在中標人自行確定其陪標單位，待湊夠投標人數(shù)及共同商定的價格后再進行投標。當內(nèi)定的投標人以高價中標后，便會按照事先商定的補償辦法，分別給予其他陪標人一定的經(jīng)濟補償;當?shù)蛢r中標后，大家仍然可以按照比例少分到一些補償金。這種陪標的結(jié)果，也是令人發(fā)直的一項絕活，實施中如果高價中標，就會使投標人獲取高額利潤，造成公共利益受損;如果低價中標，就會出現(xiàn)以偷工減料或降低服務質(zhì)量的方式進行填補，這種情況必須進行糾正。其一，應當嚴格劃分招投標限額的界限，即符合公開招投標范圍的標的物，應當向不特定的投標人發(fā)出公告，并在規(guī)定的時間內(nèi)接收投標人的投標書及保證金，中標后就要及時發(fā)出中標通知書;對于符合邀請招標的標的物，應當邀請事先通過招標程序，已經(jīng)入圍本單位或部門采購平臺的供貨及服務商，或者曾經(jīng)提供過物品及服務且信譽較優(yōu)的供貨及服務商，實行磋商性競爭談判。其二，將選用供貨或服務商的決定權(quán)交由單位招標評議組織實施，由評議人員從中優(yōu)選出中標的供貨及服務商。招標評議中應當遵循公開、公平、公正的原則，使單位或部門從招投標活動中優(yōu)選出投標者，真正達到招投標產(chǎn)出效應的目的，即價格適中、質(zhì)量得到保障的物品及服務。其三，采購方應當按照公開或邀請招標公告的事項，以中標方的鄭重承諾與其簽訂合同。合同履行中應當兌現(xiàn)各項罰則條款，對于不能按期提供標的物的，就應當按照合同約定的條款進行處罰;對于不能按照合同約定的數(shù)、質(zhì)量提供標的物的，應當毫不留情地要求供貨及服務商，重新提供與合同約定相等的物品及服務，確保合同履行的完整性。其四，招標單位應當履行跟蹤標的物建造過程的監(jiān)督檢查，如工程建設中的施工質(zhì)量、大型設備建造過程所采用的工藝、服務項目中所投入的成本等，均應按照合同的約定檢查其履約程度，確保招投標活動在陽光下運行。

四、實行信息公開，從制度上消除惡意流標的隱患

流標是指招投標活動中，由于有效的投標人數(shù)不足法定條件，造成招投標失敗。這種情況下為了不影響項目的實施，尤其是屬于緊急實施的公共服務項目，如災后重建、道路及橋梁的修復、突發(fā)事件中的恢復原狀等，即時間不等人的公共服務項目盡快發(fā)揮出效益，許多單位或行業(yè)主管部門在內(nèi)部控制文件中專門作出規(guī)定，即項目流標后可向上級或主管部門陳述的申請批準后，由招標單位直接尋找實施單位并與其簽訂合同，合同的價格由雙方參照單一來源采購的方式進行談判。但就這么一個小小可松動的縫隙，使惡意招標者看到中飽私囊的機會。例如將招標信息張貼在單位內(nèi)部的宣傳欄中，使外面潛在的投標人員很難進入到院內(nèi)看到招標信息;還有的將招標信息只是在單位內(nèi)網(wǎng)上進行公布，這就剝奪了既有資質(zhì)又有意愿投標者的參與權(quán);更有甚者招標人直接與投標人私下達成協(xié)議，讓其中一個擁有一定實力的投標人，游說其他投標人拒絕參與其投標，故意造成某個標的物流標等。流標是招投標活動中的一種失敗現(xiàn)象，既延長了項目實施的時間，又加大了項目交易成本。世界各國在治理這一頑疾的實踐中，都強調(diào)業(yè)主采購活動的透明度。如歐盟、美國、英國、瑞士等國家或國際組織，均規(guī)定凡是使用公共資金購買商品和服務的單位或部門，必須采用公開招標的方式以獲取商品和服務，并明確招投標的方式。即公開招標為無限度的競爭性招標;選擇性招標為有限度的競爭性招標;限制性的招標為單一來源采購。對于無人應標的特殊標的物，可以選擇有條件的一兩家供貨及服務商參加談判，以獲取商品及服務。具體措施：一是招標單位應當將招標事項，在規(guī)定的網(wǎng)絡平臺或者指定的刊物上公布，使?jié)撛诘耐稑苏吣軌虺浞值亓私獾秸袠诵畔?，也便于招標人從中選擇出優(yōu)等的投標者。二是招標單位的監(jiān)督措施要有力度，在設定招標信息公開的程序中，規(guī)定要有專門部門或委派的專業(yè)人員進行檢查，核實其招標信息是否放置在公開的招標平臺及公開范圍的刊物上，及時糾正招標信息傳播渠道方面的偏差，確保在當前需大于供的市場上，不再出現(xiàn)項目流標的情況。三是招標單位管理層要樹立正確的價值觀，通過各種措施力保招標項目的成功率，從制度層面消除惡意流標的隱患。

五、實行陽光政策，從手法上撕破圖謀圍標的偽裝

圍標就是若個投標人之間相互約定共同行動的規(guī)則，即一致抬高或壓低標的物的報價進行投標，便于從中獲取高額利潤。例如某項工程建設的標底是2億元人民幣，這時的投標者就會尋找若干個同伙一起投標，自己按照標底價編制投標書，而其他的投標報價均為2.5億元以上，其結(jié)果就是這個惡意的投標者低價中標。其誘因：一是某個投標者為了增大標的物的中標概率，就會邀請其他投標者參與圍標，而圍標的投標者越多，其中標的概率就越高，這就誘使一些競爭力不強，或者處于虧損邊緣的投標者難以退出市場而冒險參與圍標。二是若干個投標者相互聯(lián)合，形成較為穩(wěn)定的圍標同盟，以便實現(xiàn)輪流坐莊達到排擠其他投標者的目的，從而取得理想中的中標價格和中標概率，然后按照事先約定的比例進行分成。三是個別經(jīng)濟人及社會閑散人員為了獲取不法利益，同時掛靠若干家具有資質(zhì)的投標單位，以濫竽充數(shù)的方式參與投標活動。這種情況從表象上看，有若干家單位或個人在參與投標，實際上就像木偶戲法一樣只有一人在背后操縱。根治這一病癥的方法，第一、要深化信息工程建設，大力推行電子化招投標活動，以規(guī)避人為因素的干擾。電子化招投標是一項以電子信息網(wǎng)絡為依托，使用現(xiàn)代高新科學技術(shù)，以構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范的招投標信息體系。第二、在招投標活動中要深化信用工程建設，加快構(gòu)筑招投標市場信用體系，將誠實信用原則貫穿于招投標活動的全過程，從地方到中央、從行業(yè)到綜合管理部門等，分地區(qū)、分部門逐步地建立起全國統(tǒng)一的招投標信用信息數(shù)據(jù)庫，作為招投標資格審查、評標過程、評價信用的重要依據(jù)。第三，要強化信息公開程度，并制定出信息公開的范圍和目錄，還要公開信用信息負責運行的部門和平臺，便于社會公眾的監(jiān)督。第四，要強化信用信息實際應用的力度，在評標方法中體現(xiàn)出被評價單位的誠信狀況，對圍標的當事人處罰信息應當予以公開，使圍標者無立足之地。第五，推行管辦分離，專門組建招投標活動的監(jiān)督機構(gòu)，行使招投標活動中的監(jiān)督管理職能，為市場經(jīng)濟有序地運轉(zhuǎn)提供制度保障。

綜上所述，公共部門招投標領(lǐng)域違規(guī)操作的種種表現(xiàn)，雖然屬于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中不可避免的現(xiàn)象，但公共部門管理層絕對不可掉以輕心，更不能產(chǎn)生見怪不怪的念頭任其蔓延。為了維護市場經(jīng)濟秩序正常運轉(zhuǎn)，公共部門招投標領(lǐng)域違規(guī)操作的現(xiàn)象必須得到有效遏制，應當借鑒世界發(fā)達國家將招投標監(jiān)督管理部門與執(zhí)行部門分開設置的做法值得效仿，將公共部門的招投標活動，始終處在"陽光"下運行;采取堅決有力的措施進行根治，以凈化招投標市場的競爭環(huán)境，公共部門要為全社會的誠實信用體系建設作出表率作用。

參考文獻：

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3、王海兵、羅茜《招標投審計應重點關(guān)注的六大風險》，財會信報，2018年4月9日

作者信息：胡明才（1954-），男，湖北襄陽人，蘭州大學碩士，高級審計師、高級會計師，，研究方向：公共管理。