錢純純，畢佳蕾，陳文召

(太湖流域管理局水利發(fā)展研究中心，上海 200434)

河湖岸線是指河流兩側(cè)、湖泊周邊一定范圍內(nèi)水陸相交的帶狀區(qū)域，它是河流、湖泊自然生態(tài)空間的重要組成[1-2]。岸線的有效保護和合理利用對沿岸地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的作用[3-4]。太浦河是長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)的重要生態(tài)核心，2018年長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，《長三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》及《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》都對太浦河沿線生態(tài)空間保護提出了更高要求[5-6]，亟需結(jié)合新時期岸線保護要求，深入分析太浦河岸線利用管理面臨的新變化和新情況，協(xié)調(diào)好岸線保護與利用的關(guān)系[7-8]。

1 太浦河概況

太浦河上承東太湖，下接黃浦江，沿途流經(jīng)江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣和上海市青浦區(qū)。周邊地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)達，城鎮(zhèn)眾多，對長江三角洲區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展起輻射帶動作用。現(xiàn)狀太浦河西起東太湖，向東穿過螞蟻漾、桃花漾，至平望與京杭運河相交，再經(jīng)汾湖等大小湖蕩，入西泖河接黃浦江，全長57.6km。其中，江蘇省40.73km，浙江省1.63km，上海市15.24km。

太浦河是太湖洪水排泄的兩條骨干通道之一，兼排杭嘉湖北排地區(qū)澇水，是太湖流域下游地區(qū)水資源配置的骨干通道，對保障太湖流域防洪、供水、水生態(tài)安全具有重要作用[9]。上海市黃浦江上游水源地太浦河金澤水庫和嘉興市太浦河嘉善-平湖水源地位于太浦河下游，取水口位于太浦河下游省界附近。

太浦河兩岸基本建有堤防保護，堤防臨水側(cè)建有直立式擋墻護岸。北岸江蘇段防洪總體利用平橫公路和G318公路等道路，浙江段和上海段沿線堤防較為完備。南岸江蘇段現(xiàn)狀堤防不連貫，防洪依靠太浦河擋墻或利用地區(qū)自建道路；浙江段和上海段沿線堤防較為完備。

太浦河兩岸共有103條支河，其中江蘇省吳江區(qū)71條、浙江省嘉善縣11條、上海市青浦區(qū)21條。目前，太浦河北岸(京杭運河除外)及南岸蘆墟以東口門已全部建閘控制，南岸蘆墟以西的橫路港、雪落漾、新運河、雪河、川涇港、南尤家港、梅壇港等7個口門敞開。

2 岸線利用現(xiàn)狀與存在問題分析

2.1 岸線利用現(xiàn)狀分析

太浦河穿過多個江南古鎮(zhèn)，水鄉(xiāng)發(fā)展因水而建、依水而居，開挖太浦河時并未將當(dāng)時已有的居民、廠房、倉庫、碼頭等遷出，形成岸線內(nèi)歷史利用項目多的現(xiàn)狀。規(guī)劃收集整理太浦河周邊區(qū)域2018年1∶2000地形圖，對太浦河岸線及其利用現(xiàn)狀進行了統(tǒng)計分析。經(jīng)統(tǒng)計，太浦河岸線自太湖廟港大橋起至入泖河口止，全長126.4km，現(xiàn)狀太浦河岸線利用項目約245個，利用岸線的長度占太浦河岸線總長度的比例約為24.8%，岸線利用項目類型以工業(yè)企業(yè)最多，占比為18.6%，區(qū)域以江蘇省蘇州市吳江區(qū)岸線利用長度最長，占比為36.7%。

2.2 岸線利用問題分析

據(jù)分析，太浦河現(xiàn)狀岸線利用存在的主要問題有以下2個方面。

(1)岸線保護與利用關(guān)系有待進一步優(yōu)化調(diào)整。太浦河沿岸歷史利用項目較多，分布有諸多碼頭、加油站等交通設(shè)施和廠房，存在局部岸段利用程度高、布局零亂的特點。同時，太浦河還有部分堤段存在堤頂高程不達標、堤身薄弱等問題，且部分岸段擋墻還因船舶?？孔矒舻仍驌p毀，對河道安全行洪有一定影響，亟需進一步加強對太浦河岸線的保護。隨著示范區(qū)建設(shè)和太浦河后續(xù)工程的推進，太浦河沿線生態(tài)綠色發(fā)展的要求將進一步提高，岸線利用布局和方式還需進一步優(yōu)化整合、提質(zhì)升級。

(2)岸線管理亟需新的規(guī)劃依據(jù)。部門之間、區(qū)域之間、上下游之間對岸線的防洪、供水、港口航運、生態(tài)環(huán)境保護等功能統(tǒng)籌還顯不夠[10]，岸線的保護與開發(fā)利用管理尚不夠協(xié)調(diào)。目前，太浦河一定程度存在碼頭無序建設(shè)、船舶亂停亂靠等問題，對堤防安全和河道行洪安全造成了一定影響；從用地權(quán)屬和管理權(quán)限看，太浦河兩岸“清四亂”后，土地復(fù)墾后調(diào)整為農(nóng)用地，對水利部門實施堤防的防洪安全管理與維護也造成了一定影響。

3 岸線保護與利用規(guī)劃目標

太浦河岸線保護與利用綜合考慮防洪排澇、供水、水生態(tài)環(huán)境等綜合功能，強化重要飲用水水源地相關(guān)岸線保護，統(tǒng)籌兼顧上下游、左右岸、地區(qū)間需求，合理布局岸線功能，銜接太浦河后續(xù)工程規(guī)劃安排及示范區(qū)生態(tài)建設(shè)相關(guān)需求，妥善處理好岸線保護與利用的關(guān)系[11]，提出各類岸線功能區(qū)管控要求，為今后一定時期內(nèi)太浦河岸線的有效保護和可持續(xù)利用提供規(guī)劃依據(jù)，為長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)提供水利支撐。

4 經(jīng)濟社會發(fā)展對岸線保護與利用的需求

4.1 岸線保護要求分析

太浦河岸線的有效管理對保證堤防安全、河道順暢、河道調(diào)蓄能力意義重大，直接關(guān)系到太浦河沿線各城市防洪安全，需明確有關(guān)河段岸線保護要求。

太浦河下游有上海市黃浦江上游水源地太浦河金澤水庫和嘉興市太浦河嘉善-平湖水源地，飲用水水源地所在岸段的利用將直接影響供水水質(zhì)，需加強飲用水水源保護區(qū)岸線的保護，保障飲用水水源地供水安全。

《綜合規(guī)劃》《防洪規(guī)劃》《總體方案》《總體方案(2013年修編)》等太湖流域規(guī)劃，對太浦河防洪除澇、水資源、水生態(tài)環(huán)境安全均提出了具體要求，需嚴格其岸線保護，促進岸線可持續(xù)利用?！短饔蛩δ軈^(qū)劃(2010—2030年)》也明確了太浦河的水功能區(qū)劃及相應(yīng)水質(zhì)要求，太浦河均為保護區(qū)，水質(zhì)目標為Ⅱ～Ⅲ類，河湖岸線保護與利用需符合水功能區(qū)水質(zhì)目標的相關(guān)要求。

按照國家部署，生態(tài)保護紅線劃定將重要濕地、森林公園的生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū)等區(qū)域納入保護范圍，岸線功能區(qū)劃定需與生態(tài)保護紅線成果銜接。

4.2 岸線利用需求分析

太浦河沿線城鎮(zhèn)建設(shè)及交通、旅游等行業(yè)對岸線利用均有一定需求。

根據(jù)太浦河沿線城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃及區(qū)域交通、航運等行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，岸線利用需求主要集中在橋梁、鐵路、碼頭等方面。例如即將開工的滬蘇湖鐵路、524國道蘇州南段改擴建工程等均涉及太浦河部分岸段。

隨著示范區(qū)建設(shè)推進，交通、旅游等基礎(chǔ)設(shè)施跨省互聯(lián)互通的需求進一步明確。例如，在太浦河沿岸兩省一市交界地區(qū)擬建設(shè)水鄉(xiāng)客廳，太浦河南北兩岸擬打通交通阻隔，建設(shè)溝通青浦與嘉善的跨太浦河橋梁等對太浦河岸線提出較多生態(tài)、文化和交通類型的利用需求。

《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃》草案提出太浦河以“綠色洪澇通道、綠色水源通道、綠色生態(tài)廊道”為目標，打造集多重生態(tài)功能于一體的濱水空間，建設(shè)藝術(shù)性、實用性、安全性、景觀性相融合的生態(tài)綠色示范河道[12]。結(jié)合太浦河兩岸地區(qū)水環(huán)境綜合治理和保護，適當(dāng)控制并逐步調(diào)整太浦河的航運功能。因此，太浦河岸線利用布局需進行相應(yīng)的優(yōu)化和完善。

同時，太浦河后續(xù)工程前期工作正在大力推進，工程分期實施已經(jīng)達成共識，工程方案于2021年3月經(jīng)水利部水規(guī)總院復(fù)審。

5 岸線保護與利用管理方案

5.1 “兩線”方案

岸線邊界線是指沿河流走向或湖泊沿岸周邊劃定的用于界定各類岸線功能區(qū)垂向帶區(qū)范圍的邊界線，分為臨水邊界線和外緣邊界線[13]。

(1)劃分方法

太浦河臨水邊界線以臨河側(cè)擋墻頂外緣線為界。外緣邊界線已確定堤防工程征地范圍的，如浙江段和上海段，以征地范圍為界，一般為臨水邊界線外11～35m；未確定堤防工程征地范圍的，如江蘇段，一般以臨水線外20m為外緣邊界線；若以公路為設(shè)防的，平橫公路以北路肩為外緣邊界線，G318公路以南路肩為外緣邊界線。根據(jù)劃分成果，太浦河臨水邊界線總長度126.4km，其中北岸臨水邊界線60.5km，南岸臨水邊界線65.9km。外緣邊界線總長度127.1km，其中北岸外緣邊界線63.5km，南岸外緣邊界線63.6km。

(2)管控要求

岸線邊界線是確定岸線范圍和管控范圍的重要邊界[14]。臨水邊界線主要需滿足穩(wěn)定河勢、保障河湖行洪安全和維護河流湖泊生態(tài)等基本要求，臨水邊界線以外的區(qū)域應(yīng)作為必須保障的河湖水域空間。外緣邊界線主要需滿足河流湖泊岸線管理保護、維護河流功能等基本要求。新建、改建、擴建各類建筑物、構(gòu)筑物、管線和其它工程設(shè)施，不得隨意改變岸線邊界線空間形態(tài)。有關(guān)部門應(yīng)配合做好岸線邊界線管控工作，并規(guī)范對太浦河兩岸船只停靠的管理，汛期應(yīng)強化影響流域骨干河道行洪的船只管理，防止對河道護岸、青坎的損毀和對堤防安全的破壞。

5.2 “四區(qū)”方案

岸線功能區(qū)是根據(jù)河湖岸線的自然屬性、經(jīng)濟社會功能屬性及保護與利用要求劃分的不同功能定位的區(qū)段，分為岸線保護區(qū)、岸線保留區(qū)、岸線控制利用區(qū)和岸線開發(fā)利用區(qū)4類。

(1)劃分方法

太浦河岸線保護區(qū)主要將保障供水安全的太浦河集中式飲用水水源地的一級、二級保護區(qū)涉及岸段劃分為岸線保護區(qū)。規(guī)劃共劃定太浦河岸線保護區(qū)14個，長度30.3km，占太浦河岸線總長度的24.0%。

太浦河岸線保留區(qū)主要考慮太浦河后續(xù)工程以及重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并結(jié)合示范區(qū)相關(guān)規(guī)劃中太浦河生態(tài)建設(shè)需求，將有關(guān)岸段劃分為岸線保留區(qū)。規(guī)劃共劃定太浦河岸線保留區(qū)34個，長度69.0km，占太浦河岸線總長度的54.6%，均為規(guī)劃水利工程預(yù)留或生態(tài)建設(shè)預(yù)留的岸段。

太浦河岸線控制利用區(qū)將以下類型太浦河岸線劃分為岸線控制利用區(qū)：開發(fā)利用程度相對較高的鎮(zhèn)區(qū)、廠房、碼頭較為集中的岸段；為避免進一步開發(fā)利用對防洪安全、供水安全、生態(tài)環(huán)境、河勢穩(wěn)定等帶來不利影響，需要控制開發(fā)利用強度或方式的岸段。規(guī)劃共劃定太浦河岸線控制利用區(qū)18個，長度24.2km，占太浦河岸線總長度的19.1%，主要分布在吳江平望、黎里、汾湖等鎮(zhèn)區(qū)段。

太浦河岸線開發(fā)利用區(qū)將太浦河岸線利用條件較好，地方有明確利用需求，且岸線開發(fā)利用對防洪安全、供水安全、生態(tài)環(huán)境、河勢穩(wěn)定影響較小的岸段，劃為岸線開發(fā)利用區(qū)[15]。規(guī)劃共劃定太浦河岸線開發(fā)利用區(qū)2個，長度2.9km，占太浦河岸線總長度的2.3%，主要分布在平望、黎里鎮(zhèn)區(qū)段，以及青浦區(qū)滬蘇湖鐵路穿太浦河段。

(2)管控要求

岸線保護區(qū)應(yīng)根據(jù)保護目標有針對性地嚴格管理，規(guī)劃期內(nèi)禁止建設(shè)可能影響保護目標實現(xiàn)的建設(shè)項目。太浦河岸線內(nèi)因涉及黃浦江上游水源地太浦河金澤水庫、太浦河嘉善-平湖水源地等飲用水水源而劃定的岸線保護區(qū)，應(yīng)遵守《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》，遵循《長江經(jīng)濟帶沿江取水口排污口和應(yīng)急水源布局規(guī)劃》等相關(guān)要求，禁止設(shè)置排污口；不得新建、擴建與供水設(shè)施和保護水源無關(guān)的建設(shè)項目；經(jīng)批準的建設(shè)項目不準向水體排放污染物；不得開展可能污染水源的網(wǎng)箱養(yǎng)殖、旅游活動和其它活動。

岸線保留區(qū)應(yīng)預(yù)留水利工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)等需要的空間，列入規(guī)劃尚未實施水利工程、生態(tài)建設(shè)、退墾(漁)還湖等的岸段。太浦河岸線內(nèi)確需實施的高鐵、公路等公共基礎(chǔ)設(shè)施，其涉河建設(shè)方案須與規(guī)劃水利工程設(shè)計要求銜接，并為規(guī)劃水利工程實施創(chuàng)造有利條件。吳江太浦河部分岸段主要為太浦河后續(xù)工程和生態(tài)建設(shè)預(yù)留，現(xiàn)狀部分歷史利用項目尚留存在保護區(qū)、保留區(qū)內(nèi)，需結(jié)合太浦河后續(xù)工程建設(shè)逐步清退，并加強岸線管控，進一步明晰水利用地性質(zhì)。

岸線控制利用區(qū)要嚴格控制開發(fā)利用強度與方式，進一步整治不符合管控要求的已建項目，對開發(fā)利用程度較高岸段的已建項目進行提檔升級、優(yōu)先整合。太浦河鎮(zhèn)區(qū)等岸段應(yīng)節(jié)約集約利用岸線，合理調(diào)減、優(yōu)先整合現(xiàn)狀開發(fā)利用項目，控制整體開發(fā)利用規(guī)模和強度，優(yōu)化開發(fā)利用方式，有控制、有條件地優(yōu)化利用。

岸線開發(fā)利用區(qū)應(yīng)按保障防洪安全、維護河流健康和支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的要求，有計劃、合理地開發(fā)利用。開發(fā)利用項目必須符合法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，滿足國家或縣級以上地方人民政府批準的城市國土空間規(guī)劃、重大專項規(guī)劃、地區(qū)和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃要求。

6 結(jié)語

太浦河岸線保護與利用規(guī)劃深入貫徹長三角一體化生態(tài)綠色發(fā)展戰(zhàn)略要求，統(tǒng)籌考慮規(guī)劃范圍內(nèi)岸線資源條件、開發(fā)利用現(xiàn)狀、岸線保護需求、經(jīng)濟社會建設(shè)發(fā)展需求等，以實現(xiàn)岸線依法管理、有效保護和合理利用為目標，提出了“兩線四區(qū)”岸線管理方案，明確了岸線邊界線和功能區(qū)管控要求。規(guī)劃的編制與實施，有利于太浦河形成保護優(yōu)先、有序利用的岸線保護與利用格局，提高河道管理水平，有效促進岸線功能與防洪、供水、生態(tài)環(huán)境保護以及經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，為長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)提供水利支撐。