盧裕景，宋炫穎，張仁東，林振豪

(1.海南省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，海南 海口 570203；2.中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，天津 300222)

2013年11月，《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)開發(fā)管制邊界，落實(shí)用途管制”。“十八大”以來(lái)，國(guó)務(wù)院相繼印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》和《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》等重要文件，明確要求建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，科學(xué)謀劃國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，并提出到2025年“健全國(guó)土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系”的要求[1-2]。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和國(guó)土空間規(guī)劃資源配置作用必須依靠法律的約束力和強(qiáng)制力[3]。本文通過(guò)分析海南省涉水空間管控現(xiàn)狀和面臨形勢(shì)，從現(xiàn)行法規(guī)視角梳理探討國(guó)土空間規(guī)劃中涉水空間管控實(shí)施成效及存在的主要問(wèn)題，從立法管控、制度管控、規(guī)范管控和機(jī)制管控4個(gè)方面提出構(gòu)建海南省涉水空間管控體系的建議，為高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)海南自由貿(mào)易港和國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)提供一定參考。

1 涉水空間概念內(nèi)涵

涉及水利的空間尚未有明確的“涉水空間”定義，對(duì)涉水空間管控的研究也處于起步和探索階段[4-5]，通常指的是水生態(tài)空間。楊晴[6-8]等認(rèn)為水生態(tài)空間包括為人類提供水生態(tài)服務(wù)的河流湖泊等水域、岸線空間，水源涵養(yǎng)和水土保持的部分陸域空間，為提高防洪保護(hù)的行蓄滯洪區(qū)等，并將水生態(tài)空間功能管控劃分為水生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)、水生態(tài)空間限制開發(fā)區(qū)、水安全保障引導(dǎo)區(qū)3大類型；王曉紅[9]提出了水域岸線保護(hù)、洪水調(diào)蓄、飲用水水源保護(hù)、水土保持功能及水源涵養(yǎng)保護(hù)5大類水生態(tài)空間保護(hù)紅線劃定方法；俞孔堅(jiān)[10]等研究提出了以保護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)的綜合生態(tài)服務(wù)為核心的水生態(tài)空間紅線概念；邱冰[11]等探索構(gòu)建以法律法規(guī)、準(zhǔn)入制度、產(chǎn)權(quán)制度、管理制度、目標(biāo)責(zé)任制度以及考核獎(jiǎng)懲制度等為核心的水生態(tài)空間管控制度體系。

2017年9月，水利部印發(fā)了《省級(jí)空間規(guī)劃水利相關(guān)工作技術(shù)指導(dǎo)意見(試行)》明確水生態(tài)空間是指生態(tài)空間中涉水部分，是水文-生態(tài)系統(tǒng)提供必要的空間，直接為人類提供涉水生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品，以及保障涉水生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品正常供給的生態(tài)空間，依據(jù)其自然生態(tài)特征分為以水體為主的河流、湖泊等水域空間，以水陸交錯(cuò)為主的岸線空間，以及與水資源保護(hù)密切關(guān)聯(lián)的涉水陸域空間。2019年10月，水利部印發(fā)了《水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃技術(shù)大綱》(以下簡(jiǎn)稱“技術(shù)大綱”)提出涉水空間主要包括涉水生態(tài)空間和水利基礎(chǔ)設(shè)施空間[12]，其中：涉水生態(tài)空間包括河流湖泊水域岸線空間以及水源涵養(yǎng)、水土保持、飲用水源保護(hù)和行蓄洪區(qū)等陸域涉水空間；水利基礎(chǔ)設(shè)施空間包括已建、在建水利基礎(chǔ)設(shè)施范圍劃定和規(guī)劃用地預(yù)留劃定。本文綜合考慮相關(guān)政策演進(jìn)和海南省工作開展實(shí)際，沿用技術(shù)大綱關(guān)于涉水空間概念內(nèi)涵。

2 海南省涉水空間管控需求

2.1 規(guī)劃現(xiàn)狀

2015年6月，海南率先在全國(guó)開展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)，水網(wǎng)作為海南5大基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)之一，規(guī)劃確定了海南水生態(tài)空間主要包括38條生態(tài)水系廊道及重要水庫(kù)水域空間及岸線空間、海南3大江行洪蓄滯區(qū)、33個(gè)城鎮(zhèn)集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)水土保持重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和中部山區(qū)江河源頭及水源涵養(yǎng)區(qū)，提出各功能分類邊界和布局，從水資源、水環(huán)境和水生態(tài)等3方面提出差別化管控措施和制定正負(fù)面準(zhǔn)入清單。2018年8月，《海南省生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案》明確在空間類型上涉及水生態(tài)空間的陸域生態(tài)保護(hù)紅線包括水源涵養(yǎng)生態(tài)保護(hù)紅線和水土保持生態(tài)保護(hù)紅線。2020年1月，為適應(yīng)新形勢(shì)下國(guó)家規(guī)劃體制改革，按照水利部工作部署，海南省水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃啟動(dòng)編制，規(guī)劃以海南生態(tài)空間結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，以海南水網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃思路為重點(diǎn)，從資源承載力、環(huán)境約束力、技術(shù)可達(dá)性和經(jīng)濟(jì)可行性分析空間分布要素條件，提出水資源配置、防洪治澇、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等涉水空間布局。

2.2 管控現(xiàn)狀

近年來(lái)，水利部在水生態(tài)空間管控方面開展了一系列工作，2014年2月印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)河湖管理工作的指導(dǎo)意見》要求落實(shí)水域岸線用途管制，嚴(yán)格分區(qū)管理，2019年3月印發(fā)了《河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃編制指南(試行)》，明確岸線規(guī)劃技術(shù)思路和要求。2016年11月印發(fā)了《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)方案》要求在試點(diǎn)區(qū)域劃定水域、岸線等水生態(tài)空間范圍，確定水生態(tài)空間權(quán)屬。2018年12月印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)河湖管理范圍劃定工作的通知》和《關(guān)于加快推進(jìn)水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作》，明確了要依法依規(guī)劃定管理與保護(hù)范圍，建立管理與保護(hù)責(zé)任體系。目前，《海南省水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制》《海南省重要江河水功能區(qū)納污能力核定和分階段限排總量控制方案》和《海南省第三次水資源調(diào)查評(píng)價(jià)》等涉水空間管控基礎(chǔ)信息調(diào)查評(píng)價(jià)工作基本完成；海南省集水面積50km2以上河流管理范圍以及大中型水庫(kù)管理與保護(hù)范圍已全部劃定，并形成了矢量數(shù)據(jù)成果，積極推動(dòng)成果納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，為涉水空間參與國(guó)土空間規(guī)劃管控創(chuàng)造條件。

2.3 面臨形勢(shì)

2.3.1國(guó)土空間管控要求

水是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、控制性要素，是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐。涉水空間是國(guó)土空間重要組成部分[11]，貫徹落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時(shí)期治水思路，把水資源作為最大的剛性約束，有效協(xié)調(diào)人與水、水與地、水與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，增強(qiáng)涉水空間與國(guó)土空間的適配性，提高空間開發(fā)保護(hù)質(zhì)量和效率，強(qiáng)化水對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的引導(dǎo)約束和保障作用。

2.3.2防洪安全治理要求

貫徹黨中央國(guó)務(wù)院加強(qiáng)自然災(zāi)害防治工作總部署，全面落實(shí)“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新理念，高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施防洪減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。海南是全國(guó)最年輕的省份，水利建設(shè)起步晚、基礎(chǔ)差、底子薄，海南島河流眾多，坡陡流急，沿海地區(qū)地勢(shì)低平，洪澇災(zāi)害易發(fā)。隨著海南自由貿(mào)易港建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，需要綜合提升流域和重點(diǎn)區(qū)域防洪減災(zāi)能力，優(yōu)化完善防洪區(qū)空間布局，擴(kuò)大泄洪通道空間，增強(qiáng)洪水調(diào)蓄能力，加強(qiáng)行蓄洪空間管控，提高洪水風(fēng)險(xiǎn)防控能力，把洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

2.3.3供水安全保障要求

海南島水資源總量豐富，但水資源時(shí)空分布不均。水資源稟賦與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局不相匹配和水資源配置與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)需求不相適應(yīng)，是我省水利長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展面臨的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。從水資源與人口匹配狀況看，要實(shí)現(xiàn)水資源集約節(jié)約利用和水資源空間均衡，需要合理布局供水安全基礎(chǔ)設(shè)施空間網(wǎng)絡(luò)，完善區(qū)域水資源配置格局，特別是隨著海南自由貿(mào)易港、國(guó)家南繁科研育種基地等重大戰(zhàn)略實(shí)施，需要把握水資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的平衡點(diǎn)，超前謀劃水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局，留足保障供水安全的水資源調(diào)配空間。

2.3.4涉水空間保護(hù)要求

《海南自由貿(mào)易港法》明確提出推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)，實(shí)行差別化的自然生態(tài)空間用途管制。國(guó)土空間分區(qū)用途管控、生態(tài)保護(hù)紅線劃定、幸福河湖建設(shè)方案等要求水岸共治、干支統(tǒng)籌，加快推進(jìn)涉水空間劃定，確保河湖空間有序可控，功能永續(xù)利用。水是生態(tài)環(huán)境主要控制要素，水生態(tài)也是海南生態(tài)立省的基本要素。面對(duì)水生態(tài)空間管控的新理念、新戰(zhàn)略、新要求，迫切需要?jiǎng)澏êＤ仙嫠臻g，建立空間用途管控體系，完善空間保護(hù)與管控的措施，為海南省自由貿(mào)易港建設(shè)和國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施提供水利支撐。

3 涉水空間管控現(xiàn)行法規(guī)分析

3.1 現(xiàn)行法規(guī)梳理

我國(guó)實(shí)施各類空間規(guī)劃形成了以憲法為核心，相關(guān)行政法規(guī)為主體組成的空間規(guī)劃法律體系，涉水空間管控規(guī)劃的法律體系主要包括《水法》《防洪法》《水土保持法》和《水污染防治法》等。其中：《水法》注重合理開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理水資源，實(shí)施取水許可制度和有償使用制度；《水污染防治法》實(shí)行水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)水污染物排放總量控制，優(yōu)先保護(hù)飲用水水源；《防洪法》側(cè)重洪澇災(zāi)害治理和災(zāi)害預(yù)防，強(qiáng)調(diào)防洪工程設(shè)施建設(shè)和蓄滯洪區(qū)扶持的重要性；《水土保持法》強(qiáng)調(diào)流域或者區(qū)域預(yù)防和治理水土流失、保護(hù)和合理利用水土資源。此外，涉水空間管控的行政法規(guī)主要還包括《水文條例》《河道管理?xiàng)l例》《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》《水土保持實(shí)施條例》《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》和《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》等等。

海南省涉水空間管控的地方性法規(guī)涵蓋多個(gè)領(lǐng)域，其中：在利用、保護(hù)方面有《海南省生態(tài)保護(hù)紅線管理規(guī)定》《海南省水污染防治條例》《海南省飲用水水源保護(hù)條例》《海南省自然保護(hù)區(qū)條例》《海南省松濤水庫(kù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》《海南省南渡江生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》和《海南省萬(wàn)泉河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》等，在審批、監(jiān)督方面有《海南自由貿(mào)易港法》《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)水條例》《海南省河道采砂管理規(guī)定》等；在占用、補(bǔ)償方面有《海南自由貿(mào)易港法》《海南省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》；同時(shí)，2004年8月制定了《海南省河道和水工程管理保護(hù)范圍標(biāo)準(zhǔn)》，明確了河道和國(guó)有水工程具體的管理和保護(hù)范圍。主要法律法規(guī)及其管控目的見表1。

表1 我國(guó)及海南現(xiàn)行涉水空間管控主要法律法規(guī)

3.2 實(shí)施成效及問(wèn)題

3.2.1法規(guī)體系缺乏系統(tǒng)性

目前涉水法律雖基本齊全，解決了無(wú)法可依的問(wèn)題，但是仍存在如下問(wèn)題：

(1)關(guān)于涉水空間管控有關(guān)的法規(guī)條例，主要集中在防洪供水、水資源保護(hù)、水土保持、河道管理等不同專業(yè)領(lǐng)域和管理部門，缺乏專門針對(duì)涉水空間管控的系統(tǒng)性法律，難以體現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃體系水利專項(xiàng)制度的整體性。比如，對(duì)于水庫(kù)庫(kù)區(qū)管控，除《水污染防治法》規(guī)定了防治措施以外，《水法》《河道管理?xiàng)l例》等均未明確水庫(kù)庫(kù)區(qū)適用范圍。

(2)法規(guī)之間銜接性不足，比如水資源開發(fā)及利用主要體現(xiàn)在《水法》，而水資源保護(hù)與修復(fù)則體現(xiàn)在《水污染防治法》等。

(3)編制主體沒(méi)有明確規(guī)定，比如環(huán)境保護(hù)法、森林法、海洋法、礦產(chǎn)資源法等法律法規(guī)都有條文涉及涉水空間管控內(nèi)容。

3.2.2部門管理缺乏協(xié)調(diào)性

涉及水生態(tài)空間管控的行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)劃類型繁多，如國(guó)家發(fā)改委《主體功能區(qū)劃》分重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、生態(tài)發(fā)展區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)；水利部門《水功能區(qū)劃》分一級(jí)、二級(jí)水功能區(qū)；生態(tài)環(huán)境部門《生態(tài)功能區(qū)劃》分嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)區(qū)、控制性開發(fā)利用區(qū)和資源開發(fā)利用區(qū)；住建部門《城市藍(lán)線管理辦法》劃分城鄉(xiāng)規(guī)劃“三區(qū)四線”等等，各類空間管控雖然能滿足各專業(yè)有限的需求，但是空間劃定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)各異，存在內(nèi)容重疊、適用范圍矛盾等協(xié)調(diào)性不足問(wèn)題。

3.2.3管控制度缺乏強(qiáng)制性

海南涉水空間劃定前期工作開展較慢、資金扶持力度不足以及歷史遺留問(wèn)題，導(dǎo)致海南省國(guó)土空間規(guī)劃涉水空間管控工作基礎(chǔ)薄弱，相關(guān)管控制度缺乏強(qiáng)制性，“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”。水利部門劃定涉水空間過(guò)程中與自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門各類矛盾關(guān)系協(xié)調(diào)處于弱勢(shì)，如河道管理范圍線內(nèi)灘涂行洪空間與基本農(nóng)田之間不協(xié)調(diào)問(wèn)題長(zhǎng)期存在，水域岸線空間被城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間侵占現(xiàn)象凸出，難以有效地為水利快速融入國(guó)土空間發(fā)展戰(zhàn)略提供有力支撐和保障。

4 涉水空間管控建議

4.1 立法引領(lǐng)，分類管控

涉水空間用途管制的本質(zhì)是政府部門使用資源管理權(quán)和空間治理權(quán)對(duì)涉水生態(tài)空間和水利基礎(chǔ)設(shè)施空間進(jìn)行管理的行為，是以行政許可為主的管理方式。推進(jìn)涉水空間規(guī)劃體系建設(shè)，實(shí)行分級(jí)分類涉水空間用途管制是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)水利高質(zhì)量發(fā)展和落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。積極探索涉水空間管控立法，健全涉水專項(xiàng)法律法規(guī)體系，進(jìn)一步確定國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中涉水空間的法定地位和效力，在立法權(quán)力和行政權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)各類涉水空間實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理，以保證各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中水利專項(xiàng)規(guī)劃的有效實(shí)施。

4.2 規(guī)劃引導(dǎo)，制度管控

規(guī)劃是實(shí)際行動(dòng)的指導(dǎo)，制度是規(guī)劃實(shí)施的手段。通過(guò)統(tǒng)一開展規(guī)劃編制，完善涉水空間管控制度設(shè)計(jì)，確保權(quán)威性。建立河湖水域岸線用途管控制度，依法依規(guī)劃定河湖水域岸線空間，明確不同功能類型空間用途管制要求、用途轉(zhuǎn)用規(guī)則；建立河湖水域岸線自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和有償使用制度，確定管理范圍內(nèi)土地確權(quán)登記，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)土空間管制的激勵(lì)、引導(dǎo)作用；建立水生態(tài)空間環(huán)境準(zhǔn)入制度，按照生態(tài)保護(hù)紅線要求實(shí)施差別化環(huán)境準(zhǔn)入管理；建立規(guī)劃審批管理制度，明確規(guī)劃審批程序與條件，提升審批效率；建立涉水空間管控目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將涉水空間管控和保護(hù)績(jī)效納入地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系。

4.3 標(biāo)準(zhǔn)引航，規(guī)范管控

涉水空間規(guī)劃作為水利與國(guó)土空間規(guī)劃在空間上的銜接性規(guī)劃，是涉水生態(tài)空間及紅線管控、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理和保護(hù)的依據(jù)。實(shí)現(xiàn)涉水空間有效管控，關(guān)鍵在于建立統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)體系。涉水空間劃定的河湖水域岸線、飲用水源保護(hù)區(qū)和水土保持防治區(qū)等涵蓋了自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)等多部門多專業(yè)多領(lǐng)域，通過(guò)建立以第三次國(guó)土調(diào)查土地利用現(xiàn)狀圖為統(tǒng)一底圖的國(guó)土空間規(guī)劃體系，制定出臺(tái)與其對(duì)應(yīng)的水生態(tài)空間劃定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各專項(xiàng)規(guī)劃控制性指標(biāo)并納入國(guó)土空間規(guī)劃體系中，避免空間管控內(nèi)容“打架”。

4.4 技術(shù)引路，機(jī)制管控

建立完善涉水空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，將涉水生態(tài)空間與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地邊界落在國(guó)土空間規(guī)劃中形成“一張圖”，建立健全水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制和涉水空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化水資源承載能力剛性約束，將空間規(guī)劃的執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察內(nèi)容。同時(shí)通過(guò)建立涉水空間規(guī)劃定期評(píng)估制度，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和規(guī)劃定期評(píng)估結(jié)果，按照管控準(zhǔn)入要求對(duì)涉水空間進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整完善。

5 結(jié)語(yǔ)

(1)本文結(jié)合海南涉水空間管控需求，從現(xiàn)行法規(guī)實(shí)施成效分析角度，探討提出了立法、制度、規(guī)范和機(jī)制4個(gè)方面的管控建議，可為海南自由貿(mào)易港涉水空間管控研究提供一定參考。

(2)涉水空間管控關(guān)鍵問(wèn)題仍然處于探索階段，如何發(fā)揮生態(tài)保護(hù)紅線剛性約束，全面推行河長(zhǎng)制的政治制度優(yōu)勢(shì)，建立高效的涉水空間行政管理體制和“放得開、管得住”的法律監(jiān)管體制，應(yīng)成為海南自由貿(mào)易港實(shí)行差別化的自然生態(tài)空間用途管制關(guān)注的重點(diǎn)。

(3)涉水空間規(guī)劃是頂層設(shè)計(jì)，管控需要整體布局進(jìn)行科學(xué)部署，實(shí)際工作要銜接國(guó)土空間規(guī)劃的要求，加快明確“涉水空間”概念內(nèi)涵和涉水空間劃定后如何疊加到國(guó)土空間“一張圖”是下步研究的方向，可為水利工程建設(shè)立項(xiàng)審批和涉水空間管控提供重要的依據(jù)。