劉韻平 西北大學(xué)

一、行政管理體制改革的理論研究

（一）公共選擇理論

從宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的維度上，來研究政府部門的社會(huì)治理、行政管理的各項(xiàng)活動(dòng)，在研究中，公共選擇理論更多強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)自由和個(gè)人自由，要求打破政府在市場(chǎng)中的壟斷地位。建立起國(guó)有機(jī)構(gòu)和私立機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)而使得公眾能夠獲得更多的選擇機(jī)會(huì)，這也是解決目前政府運(yùn)營(yíng)的困境的發(fā)展路徑。政府進(jìn)一步增加服務(wù)主體，讓私營(yíng)企業(yè)和非營(yíng)利的公共組織與政府機(jī)構(gòu)一同參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供。創(chuàng)造市場(chǎng)機(jī)制，形成競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展格局，建立公司組織之間和公共組織之間的行政服務(wù)關(guān)系，來為公眾提供投票機(jī)會(huì)，破除壟斷的地位，允許不同組織機(jī)構(gòu)之間的職能管理范圍的交叉重疊[1]。

（二）新公共管理理論

新公共管理與過去傳統(tǒng)行政管理有所區(qū)別，政府們提供的公益性社會(huì)服務(wù)，要以社會(huì)公眾的需求導(dǎo)向作為支撐，更加重視政府的產(chǎn)出、政府行政工作的結(jié)果和經(jīng)濟(jì)效益。該理論主張放松行政規(guī)制，及實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的考核，強(qiáng)調(diào)績(jī)效目標(biāo)的完成。政府機(jī)構(gòu)可使用企業(yè)經(jīng)營(yíng)中成本效益分析方法、質(zhì)量管理，目標(biāo)管理等相關(guān)管理模式，在社會(huì)上，要取消公共服務(wù)供給的壟斷機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共部門逐步向私營(yíng)化發(fā)展，引導(dǎo)更多私營(yíng)部門參與到公共服務(wù)的供給中來，重視人力資源現(xiàn)代化管理，提高人事管理的靈活度[2]。

（三）企業(yè)型政府理論

企業(yè)型政府并不是將政府作為一個(gè)企業(yè)來運(yùn)作，企業(yè)與政府發(fā)展目標(biāo)運(yùn)營(yíng)方式都有很多的差別。企業(yè)是為了獲得經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)最大化，而政府則是為了給社會(huì)公眾提供高品質(zhì)公益性服務(wù)，但是企政府運(yùn)營(yíng)也可以借助企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，來提高政府運(yùn)行管理效能。

（四）治理理論

治理問題核心就是通過合作協(xié)商伙伴關(guān)系，確定共同發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)共同管理，社會(huì)治理意味著管理主體的變化，政府不再是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，各公共事業(yè)機(jī)構(gòu)也會(huì)擁有一定的社會(huì)管理權(quán)利。社會(huì)組織機(jī)構(gòu)提供公共產(chǎn)品，可由私營(yíng)企業(yè)來提供，這些企業(yè)與政府部門也是相互依賴、相互聯(lián)系、共同分擔(dān)政府職能，其目的是為了達(dá)成妥善治理的原則，實(shí)現(xiàn)管理者與被管理者的協(xié)調(diào)合作。

二、我國(guó)行政改革的探索和進(jìn)程發(fā)展

（一）轉(zhuǎn)變政府的職能

轉(zhuǎn)變政府運(yùn)營(yíng)的職能是當(dāng)前中國(guó)行政改革的核心問題，近些年政府職能也在大跨步推動(dòng)變革，各政府部門發(fā)揮自身的經(jīng)濟(jì)，調(diào)整市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)公共服務(wù)的職能。

1.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理職能

我國(guó)已經(jīng)初步建立起間接手段為主的宏觀調(diào)控政策體系，在配置資源中，起著基礎(chǔ)性指引作用，進(jìn)一步加強(qiáng)市場(chǎng)規(guī)范和監(jiān)管，部門實(shí)現(xiàn)政企分離，逐步邁出大步伐部門，實(shí)現(xiàn)政企分離。政府減少對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)干預(yù)，充分授權(quán)，來推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制的變革[3]。

2.改革行政審批機(jī)制

Research Overview on the Impact of Tourism Urbanization in Foreign Countries_________LI Zhe,WANG Xin 49

在我國(guó)加入WTO之后，我國(guó)逐步減少一些行政審批的事項(xiàng)，進(jìn)一步理清審批的流程，縮減審批環(huán)節(jié)，改革審批機(jī)制。各級(jí)政府部門也大力縮減行政審批的各項(xiàng)事項(xiàng)，政府依靠行政審批的管理模式，逐步發(fā)生巨大的變革。

3.調(diào)整政府的運(yùn)營(yíng)組織機(jī)構(gòu)

我國(guó)啟動(dòng)了政府機(jī)構(gòu)改革工作，同時(shí)也增強(qiáng)了各經(jīng)營(yíng)部門執(zhí)法監(jiān)管力度，撤銷了專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，部門由40多個(gè)部門逐步縮減為30多個(gè)部門，精簡(jiǎn)了大量機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府部門也作出了組織機(jī)構(gòu)的改革，將部分職能移交給社會(huì)中介服務(wù)組織或者其事業(yè)的單位。

4.公共服務(wù)的市場(chǎng)化

按照國(guó)家市場(chǎng)改革的發(fā)展要求，引入市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，開放公共服務(wù)和公共產(chǎn)品領(lǐng)域，降低的職工門檻。在教育、醫(yī)療、體育、衛(wèi)生、文化、交通、道路、城市公共事業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)參與進(jìn)來，及引入私營(yíng)機(jī)構(gòu)，以各種方式來參與投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)發(fā)展事項(xiàng)。

5.下放權(quán)力

借鑒在西方發(fā)達(dá)國(guó)家推行行政改革經(jīng)驗(yàn)，政府通過"放管服"改革，將更多權(quán)力下放給企業(yè)中介組織、基層單位和政府部門，實(shí)行農(nóng)村村民自治和城市社區(qū)自治，及實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織自我管理，及事業(yè)單位自我運(yùn)營(yíng)管理。如政府部門將行政管理的一部分項(xiàng)目管理權(quán)限、法規(guī)制定權(quán)限都下放給基層的政府部門。因此，基層地方政府部門相比過去有了更大的權(quán)限，提高基層治理的靈活度。從政府內(nèi)部管理層面來看，分權(quán)主要體現(xiàn)為壓縮層級(jí)、授權(quán)一線。

（二）實(shí)行依法行政

確定依法治國(guó)、依法行政的基本發(fā)展政策，國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政決策，廣泛推進(jìn)依法執(zhí)法職責(zé)落實(shí)，并且大力推行綜合執(zhí)法工作的改革試點(diǎn)。在信訪、行政、復(fù)議、訴訟、賠償?shù)榷鄠€(gè)方面保證社會(huì)公眾的合法權(quán)益，同時(shí)推行政府的行政立法、執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督等各方面的職能落實(shí)[4]。

（三）推行政務(wù)公開

政府大力倡導(dǎo)政務(wù)公開，要求各級(jí)政府部門推進(jìn)行政決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開，通過互聯(lián)網(wǎng)向社會(huì)發(fā)布政務(wù)信息，增強(qiáng)政府管理的透明性。到2020年，政務(wù)公開工作總體邁上新臺(tái)階，依法積極穩(wěn)妥實(shí)行政務(wù)公開負(fù)面清單制度，公開內(nèi)容覆蓋權(quán)力運(yùn)行全流程、政務(wù)服務(wù)全過程，公開制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平顯著提升。

（四）建立民主參與機(jī)制

黨的十八屆四中全會(huì)作出的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》把“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。各級(jí)政府部門大力推行重大事項(xiàng)、政府官員任命的民主評(píng)議，在社會(huì)上的公布機(jī)制、聽證機(jī)制和社會(huì)專家參與政府決策的咨詢機(jī)制，及政府部門的工作評(píng)議機(jī)制。

（五）政府管理企業(yè)化

政府機(jī)構(gòu)可以參照企業(yè)化運(yùn)行方式，引入企業(yè)家精神，在大力推行政府機(jī)構(gòu)建立企業(yè)化的政府運(yùn)行組織，其目標(biāo)就是能夠使得現(xiàn)有政府各項(xiàng)行政服務(wù)職能管理工作質(zhì)量更高。主要措施就是引導(dǎo)政府機(jī)構(gòu)工作人員以顧客至上的思想理念，來制定行政管理服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，消除一些不合時(shí)宜規(guī)章制度，下放管理權(quán)審批權(quán)，并將其下劃至基層機(jī)構(gòu)和一線工作人員，推動(dòng)績(jī)效評(píng)估。將公司預(yù)算管理、目標(biāo)管理、績(jī)效管理、薪酬管理等管理手段，以及企業(yè)化運(yùn)行方式等引入到政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，提高行政效率，縮減行政管理經(jīng)費(fèi)。

三、我國(guó)行政管理體制機(jī)制改革理論和實(shí)踐創(chuàng)新

（一）建立服務(wù)型政府

打造服務(wù)政府，近些年，各級(jí)政府部門深化行政改革重要目標(biāo)，建立服務(wù)型政府，其本質(zhì)就是以社會(huì)為本、以民為本，政府部門管理的工作范圍都需要結(jié)合社會(huì)工作的具體需要來開展。政府機(jī)構(gòu)要摒除過去以官為本思想，轉(zhuǎn)變官本位權(quán)利為本的管制型政府機(jī)構(gòu)，建立起服務(wù)型的政府部門，是當(dāng)前政府行政改革的重要目標(biāo)，這會(huì)促進(jìn)政府角色的轉(zhuǎn)變。將行政改革與政府職能轉(zhuǎn)變深入在實(shí)踐中，也有越來越多政府部門認(rèn)識(shí)到建立服務(wù)型政府部門的必要性，著手改革以往管理型、輕服務(wù)的政府管理型組織機(jī)構(gòu)，上海、南京、珠海等一些政府部門紛紛創(chuàng)建了服務(wù)型政府發(fā)展目標(biāo)[5]。

（二）建立面向市場(chǎng)的政府運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)

打造面向市場(chǎng)新市場(chǎng)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向政府機(jī)構(gòu)，是指政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，市場(chǎng)能夠發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，需要由政府放權(quán)由市場(chǎng)去主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)，發(fā)揮市場(chǎng)在服務(wù)中的作用。政府機(jī)構(gòu)要面向市場(chǎng)，明晰政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境之下與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，大力推動(dòng)政府運(yùn)營(yíng)職能的轉(zhuǎn)變。政府部門還要起著掌舵作用、催化作用，進(jìn)而促進(jìn)政府運(yùn)用改革，不能夠大包大攬，承擔(dān)所有的社會(huì)公益服務(wù)職能，要發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，在宏觀上予以調(diào)控指導(dǎo)，為市場(chǎng)創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，做好公益服務(wù)運(yùn)行組織機(jī)構(gòu)的培養(yǎng)監(jiān)管。

（三）建立起責(zé)任政府

為了按照依法執(zhí)行行政管理工作的要求，加強(qiáng)政府部門行政工作職責(zé)落實(shí)，在過去權(quán)力高度集中運(yùn)行機(jī)制之下，政府權(quán)力和責(zé)任分配不夠均衡，強(qiáng)調(diào)權(quán)力配置而忽略了責(zé)任追究，重視權(quán)利行使，而忽略承擔(dān)職責(zé)，注重政策執(zhí)行監(jiān)管，避免忽略了追究責(zé)任。在現(xiàn)階段行政機(jī)制改革過程中，依法推行行政改革，強(qiáng)化政府職能落實(shí)，使政府的權(quán)限與責(zé)任相聯(lián)系，打造出具有責(zé)任心的政府部門，為下一步的改革工作而奠定技術(shù)。賦予社會(huì)組織機(jī)構(gòu)社會(huì)管理權(quán)力，同時(shí)還需要明確職責(zé)，建立健全行政制度，制定落實(shí)法制追究責(zé)任程序，創(chuàng)設(shè)引咎辭職責(zé)令及其辭職等相關(guān)的責(zé)任制度。推行行政執(zhí)法責(zé)任機(jī)制，并且與政府外部的評(píng)議制度相聯(lián)系，加大執(zhí)法監(jiān)控監(jiān)督，提高執(zhí)法監(jiān)督的獨(dú)立性、公開性[6]。

（四）公共管理理念轉(zhuǎn)變，管理模式創(chuàng)新

公共管理是從國(guó)外西方國(guó)家引進(jìn)來的先進(jìn)管理思想理念，通過國(guó)內(nèi)消化吸收再改進(jìn)，創(chuàng)新發(fā)展，形成了一些完善的公共管理體系。在國(guó)內(nèi)各大高校都紛紛開設(shè)公共管理的專業(yè)，形成了完善教育體系，公共管理其最突出就是社會(huì)公共服務(wù)的公共性，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)管理主體多元化及運(yùn)營(yíng)管理的社會(huì)化，公共服務(wù)市場(chǎng)化的發(fā)展觀念。在過去傳統(tǒng)行政管理與現(xiàn)代化的公共管理有較大的差別，目前很多的政府部門都大力落實(shí)公共管理職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)改革發(fā)展，財(cái)政部門也建立起了公共財(cái)政機(jī)制，人事部門提出了人力資源管理戰(zhàn)略。從過去部門管理逐步向公共管理方向轉(zhuǎn)移，由過去政府單一治理社會(huì)逐步實(shí)行社會(huì)共同治理的發(fā)展改革目標(biāo)。

（五）借鑒企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，提高政府的行政管理效能

將企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理項(xiàng)目理念引入到政府機(jī)構(gòu)內(nèi)，是許多國(guó)家在行政改革中采用的高效做法，盡管這種做法會(huì)在理論上引起很多的爭(zhēng)議，但是引入企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理也能夠促進(jìn)政府信用管理的創(chuàng)新，取得更好的發(fā)展效果，這也成了政府改革運(yùn)行方向。政府與企業(yè)運(yùn)營(yíng)有著巨大的差別，政府部門不能夠簡(jiǎn)單將企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理方式移植到政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，要有選擇借鑒社會(huì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的理念、方法、管理的策略。比如引入競(jìng)爭(zhēng)的思想意識(shí)，使用成本效益的核算模式，有選擇借鑒社會(huì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的理念、方法、管理的策略，引入創(chuàng)新精神競(jìng)爭(zhēng)的思想意識(shí)，使用成本效益的核算模式。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)人員的考核及使用目標(biāo)管理等相關(guān)的新型方法，這對(duì)于提高政府的運(yùn)營(yíng)效能，降低行政服務(wù)的成本，提高政府的服務(wù)效力，有些地方政府部門做了有益的嘗試。

四、結(jié)束語

對(duì)行政管理機(jī)制改革對(duì)整個(gè)社會(huì)發(fā)展有巨大影響，要站在多個(gè)角度上出發(fā)，對(duì)現(xiàn)有改革機(jī)制進(jìn)一步深化，能夠?qū)崿F(xiàn)齊力避害，才能夠使得行政管理服務(wù)水平得到有效提升。通過在本篇文章重點(diǎn)的論述分析，各地區(qū)的政府部門在行政管理方面仍然存在許多問題，要推動(dòng)行政機(jī)制的深化落實(shí)，還要保證行政管理政策靈活。隨著當(dāng)前政府部門深化改革的推進(jìn)，行政管理服務(wù)質(zhì)量受到社會(huì)公眾的關(guān)注，要求政府部門逐步公開一些行政事務(wù)，以透明化方式運(yùn)作，還要借助社會(huì)機(jī)構(gòu)的力量來承擔(dān)一部分社會(huì)公益的服務(wù)職能，引導(dǎo)社會(huì)自治、共同治理。