馮素坤 南京審計大學

預算案一旦經(jīng)由立法機構(gòu)審議通過，就不得隨意更改，然而，政府官員不可能掌握完全充分的信息，也不能準確預知未來可能發(fā)生的自然災害或者官員腐敗行為，預算執(zhí)行過程中就不可避免地與年初預算產(chǎn)生偏差。即便擁有龐大數(shù)據(jù)庫和先進預測技術(shù)的發(fā)達國家也不例外。世界各國均有相應的制度設計補救預算執(zhí)行中產(chǎn)生的預算偏差，但是叫法各不相同，具體的做法也存在一定的差距。中國的預算調(diào)整制度旨在控制預算“赤字“，通過”法定程序”嚴格控制超支行為，不包含預算總額范圍內(nèi)的預算執(zhí)變化。本文意在分析中國預算調(diào)整制度的目的、邏輯、價值與風險，存在的問題和改革的思路。

一、預算調(diào)整的邏輯

追溯詞源，budget 就是錢包的意思，而錢包就必須有進項和出項。政府的budget，所指也正是政府的收入和支出。預算的收入和支出就像銅板的兩面[1]。“入”和“出”是相互呼應的，它們共同反映了政府的所有活動。現(xiàn)代政府的職能是接受民眾的委托向他們提供公共產(chǎn)品和公共服務，同時，民眾也向政府讓渡了征稅權(quán)。民眾通過一定的協(xié)商機制達成一致公共需求，根據(jù)這樣的公共需求政府確定征稅標準。公共需求和稅收標準之間的緊密呼應正是“支出”和“收入”之間相互呼應的具體體現(xiàn)。在民主國家，政府面對納稅人的壓力，盡可能地以最少的稅收負擔來提供最大的公共產(chǎn)品和公共服務，這就是“良治（good governance）”。我們可以想象這樣一種理想狀態(tài)，信息完全充分，大公無私的預算決策者能夠百分之百地準確預測來年的稅收收入以及公共支出，政府的“收”和“支”能夠做到完全對應。這樣理想狀態(tài)下產(chǎn)生的預算，不需要有任何預算調(diào)整來做補充或補救。然而，現(xiàn)實世界的限制和人類認知能力的局限，我們不可能收集處理完全充分的信息，以使我們有能力對未來做出百分之百的預測。因政府對“收”與“支”預測的偏差，預算方案成為法律之后，還必須要通過預算調(diào)整作為補充或補救的措施來彌補這樣的“收”與“支”之間的偏差，尤其是自然災害或戰(zhàn)爭等不測事件發(fā)生時。另一方面，委托-代理理論描述了政府官員和納稅民眾之間利益上的不相一致[2]。政府官員遠非大公無私，他們也是“合理”地受私利驅(qū)動。政府的運作包括預算的編制與執(zhí)行，絕不能單純地毫無監(jiān)督地依靠官員們的大公無私。政府預算官員們能力上的局限、執(zhí)行力上的懈怠與疏忽、甚至是行為上的貪瀆、違紀乃至犯罪，都會在預算編制和預算執(zhí)行上與本應該達成的目標產(chǎn)生背離。這樣的“收”與“支”的偏離，也需要預算調(diào)整來施行補救。應該說，并非在“收”與“支”之間出現(xiàn)的任何偏差或背離都必須用當年的預算調(diào)整來彌補。在當年的預算執(zhí)行過程中，當“收”和“支”無法呼應的時候就必須進行調(diào)整：追加撥款和削減支出。

二、預算調(diào)整的價值與風險

一方面預算調(diào)整不可避免，在緊急狀況下可以發(fā)揮補充資金的作用，彌補人的能力的不足，在災害、經(jīng)濟不景氣、軍事行動時及時補充資金進行災害救助、改善經(jīng)濟狀況和支持軍事行動；另一方面過度的預算調(diào)整是對財年之初預算方案法律效力的一種破壞，姑息行政權(quán)力的膨脹，導致財政災難的發(fā)生。

（一）預算調(diào)整的價值

沒有哪一個國家鼓勵預算調(diào)整的發(fā)生，但是它的作用卻是不容忽視的。（1）災害很難預期也無法避免，災害救助是政府義不容辭的責任。常規(guī)預算過程很難為無法預期的災害救助提供足夠的資金，因此需要補充撥款。（2）經(jīng)濟不景氣時對弱勢行業(yè)提供救助，農(nóng)業(yè)是關系國計民生的基礎行業(yè)同時也是弱勢行業(yè)，受自然影響較大，風險性高比較容易受到自然災害和經(jīng)濟形勢的影響。（3）改變經(jīng)濟形勢是預算調(diào)整的第三大原因。經(jīng)濟形勢的變化會導致政府賦權(quán)支出（失業(yè)金、貧困救助等）的增加，政府的宏觀調(diào)控政策也會成為預算調(diào)整的主要驅(qū)動因素。由此可見，預算調(diào)整對改變經(jīng)濟形勢、扶助弱勢行業(yè)、應對自然災害和突發(fā)重大事件（比如新冠疫情）具有重要的意義。

（二）預算調(diào)整可能帶來的風險

預算調(diào)整過程在常規(guī)預算過程之外，具有以下特點：（1）預算調(diào)整通過追加支出突破了年初預算的總額控制，如果追加過多，年初預算就沒有意義了。（2）與年初預算的審議相比，預算調(diào)整的審議時間短，審議程序簡單。（3）“預算為法”，調(diào)整預算在某種程度上是對年初預算法律效力的一種破壞。（4）通常情況下，對預算調(diào)整過程和程序的角度非常有限。

因此，我們承認預算調(diào)整不可避免，具有一定的積極意義，但是并不是鼓勵預算調(diào)整的發(fā)生，預算調(diào)整的規(guī)模和頻次都要受到監(jiān)督和控制，把能力范圍內(nèi)可以預期的收入和支出納入預算過程。從而避免背離公共受托責任的道德風險和發(fā)生財政風險的災難。

三、預算調(diào)整制度存在的問題分析

中國新《預算法》第六十七條規(guī)定，“經(jīng)全國人民代表大會批準的中央預算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準的地方各級預算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的，應當進行預算調(diào)整：（一）需要增加或者減少預算總支出的；（二）需要調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的；

（三）需要調(diào)減預算安排的重點支出數(shù)額的；（四）需要增加舉借債務數(shù)額的。”[3]

（一）預算調(diào)整的目的不明確

新《預算法》規(guī)定“減少預算總支出”和“調(diào)減預算安排的重點支出”也需要啟動預算調(diào)整的程序。中國預算調(diào)整的目的是對年初通過的預算方案進行修訂。可見，立法者并沒有將年初通過的預算方案的法律效力等同 于其它法律，因為法律是不能輕易修改的。也沒有區(qū)分預算方案和預算撥款。這樣定位預算調(diào)整的目的存在兩個問題：（1）難以確定預算調(diào)整的范圍；（2）很難維護年初預算方案的法律效力，容易導致年初預算調(diào)整方案形同虛設。

預算調(diào)整根本目的：加強對預算調(diào)整的控制和監(jiān)督。通過立法機關審議的年初預算方案不得隨意調(diào)整，在不得不調(diào)整的情況下必須經(jīng)過立法機關的同意、接受立法機關的監(jiān)督。如何才能實現(xiàn)有效的控制和監(jiān)督呢？設定準入門檻，加強總額控制，明確適用范圍，強化程序監(jiān)督。

（二）預算調(diào)整的準入門檻不明晰

預算調(diào)整既然是控制取向的，就應該設定明確和嚴格的準入門檻。準入門檻一方面表現(xiàn)在對引發(fā)預算調(diào)整原因的限定，另一方面表現(xiàn)在對預算調(diào)整適用范圍的限定。首先，沒有對定預算調(diào)整原因進行區(qū)分。我國的預算調(diào)整制度沒有依據(jù)預算調(diào)整的原因設定準入門檻，但實踐中是在自然災害發(fā)生時和經(jīng)濟不景氣時進行預算調(diào)整，預算調(diào)整的制度設計明顯滯后。其次，關于預算調(diào)整適用范圍的限定。中國并沒有對預算調(diào)整的適用范圍做出明確的規(guī)定，缺少適用范圍的限制可能產(chǎn)生兩種風險：第一，破壞年初預算作為法律的權(quán)威性，甚至導致財政風險的產(chǎn)生；第二，由于缺乏正規(guī)的補充資金的途徑，轉(zhuǎn)而尋求非正規(guī)的追加資金途徑，增加了違反財經(jīng)紀律的風險。

（三）預算調(diào)整的程序形式化

中國的預算調(diào)整卻完全是另外一種景象，人大機關雖然有投票的權(quán)力，卻很少有反對的能力，無論是年初的預算方案還是年中的預算調(diào)整方案都很少有反對的聲音。另外財權(quán)主要是由各級政府控制，財政部門作為預算管理部門也具有較強的控制力，人大機關的審批變成一種形式和表面程序，無法真正發(fā)揮監(jiān)督和控制的作用。

（四）預算調(diào)整的總額控制不嚴格

《預算法》及配套法律沒有相關規(guī)定。嚴格控制預算調(diào)整（補充撥款）的總額避免由于嚴重突破年初預算的總額控制帶來的財政風險。預算調(diào)整是為了解決不可預測的因素、人力不可控的因素帶來的預算（撥款）的調(diào)整，由于私立、部門私立而對預算進行調(diào)整便容易發(fā)生財政風險。預算調(diào)整的總額控制會把風險降到最低。此外，預算調(diào)整總額控制還會有效控制路徑依賴導致預算調(diào)整的過度膨脹。

四、中國預算調(diào)整制度的改革思路

（一）立法者應該確立明確的預算調(diào)整目的

縱觀新中國成立以來預算調(diào)整制度不斷完善，但是關于預算調(diào)整的目的卻并不十分明顯。從《國家預算條例》到《預算法》（1994 年）再到新《預算法》（2014 年）立法者不斷擴充預算調(diào)整概念的內(nèi)涵，試圖加強對預算調(diào)整的監(jiān)督。他們認為把一些內(nèi)容納入預算調(diào)整，就會增加一道監(jiān)督程序，必然會增加預算的透明度，加強對他們的監(jiān)督，反而忘記了思考預算調(diào)整的目的與要解決的問題。預算調(diào)整概念目不明確必然會降低預算調(diào)整的執(zhí)行力，甚至造成執(zhí)行者、立法者和民眾對預算調(diào)整的一致漠視。

（二）明確預算調(diào)整的原因與適用范圍

中國預算調(diào)整更關注預算收支變化，并不區(qū)分預算收支變化背后的具體原因，比方說是政策原因、人為原因還是自然災害等原因，不同原因引起的預算收支變化是否應該一視同仁，哪些原因是可以避免和控制的，哪些原因是無法避免和控制的。政策也要區(qū)分是哪一級政府，何時頒布的哪一類的政策；人為原因也要區(qū)分是否合法，是否為了公共利益；自然災害也要區(qū)分等級如何，受災情況如何等等。預算調(diào)整應該是有一定的適用范圍而不是無所區(qū)分。

預算調(diào)整既然關注預算收支的變化，那么就必須在制度安排中明確規(guī)定，多大幅度的預算收支變化時是允許的，可以接受的，超過一定的幅度（用具體的金額或者百分比來確定）必須啟動預算調(diào)整的程序。

（三）增加立法機關對財權(quán)的控制力

預算調(diào)整方案雖然由立法機關審議之后才能生效，但是行政首腦和各級財政部門控制著財權(quán)，立法機關對財權(quán)的控制力越弱，預算調(diào)整的程序就越會形同虛設。只有立法機關能夠強有力地控制財權(quán)，如果沒有立法機關的批準，政府及其職能部門就絲毫無法改變預算撥款，立法機關對預算和預算調(diào)整的審議才能發(fā)揮實質(zhì)作用。

（四）加強對預算調(diào)整的總額控制

總額控制就是無論在什么情況下都不能超過預算調(diào)整的最高限額（具體的金額或者百分比）。如果行政部門申請的預算調(diào)整過多或者金額過大可以通過對申請事項的輕重緩急排序，把緊急程度排序靠后的事項推遲到新財政年度預算中安排支出。以下輔助措施有利于實行有效的總額控制：（1）只有在確實緊急并且不能拖到下一年度支出的情況才能進行預算調(diào)整；（2）在限定范圍內(nèi)的情況引起的資金變動（通常是資金不足）才能進行預算調(diào)整；（3）預算調(diào)整的額度和使用方案必須接受立法機關的審批、授權(quán)和監(jiān)督；（4）預算調(diào)整的資金來源、使用后是否需要歸還、如何歸還或補充都要做出明確的規(guī)定；（5）通過增加預算調(diào)整的難度和控制力度，迫使政府部門在年初預算中做出更精確的預測和更妥善的安排。