黃從鋼

(中國水利水電第七工程局有限公司，成都，610213)

近年來，政府和社會資本合作的PPP模式是當(dāng)今各國推動公共產(chǎn)品建設(shè)和服務(wù)所普遍采用的一種模式。在我國經(jīng)濟新常態(tài)下，PPP模式市場空間廣大，但是由于政府關(guān)于PPP項目管理的法律法規(guī)還處于研究完善階段，項目投融資經(jīng)營管理風(fēng)險巨大。筆者結(jié)合參與PPP項目投資運作的實踐經(jīng)驗，就建筑企業(yè)參與PPP項目的主要合同風(fēng)險與應(yīng)對措施進行簡要分析。

1 前期工作管理

PPP項目建設(shè)中，一般由政府方負(fù)責(zé)辦理行政審批(可研、環(huán)評等)，負(fù)責(zé)項目入庫，提供建設(shè)用地、臨時用地，征地拆遷也由政府具體負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)。由于政府方實際征、拆阻力大、工作動力不足，或者自身履約能力不足導(dǎo)致交地進度滯后，為公司帶來巨大風(fēng)險[1]。部分項目征遷費用由政府承擔(dān)，在投資總費用中列支，存在擠占工程建設(shè)費用的風(fēng)險。

應(yīng)對措施：①委派專職協(xié)調(diào)經(jīng)理督促政府方減少因征遷問題對工程的干擾；②采取介入式、幫扶式的管理推動征地拆遷高效實施；③兼顧拆遷費用的使用，專人跟蹤落實稅務(wù)票據(jù)問題，確保程序合法合規(guī)。

2 項目入庫管理

項目入庫是國家關(guān)于PPP項目的強制性要求。一般情況下入庫由政府方負(fù)責(zé)，承包方配合。但是項目入庫報審資料眾多，涉及多個政府職能部門，審批流程繁瑣，審批時間較長，入庫風(fēng)險不可忽視。特殊情況下，政府方可能實際不履行入庫職責(zé)，交由社會資本方實際履行。極端情況下，由于政府方的工作缺失、管理缺陷、決策失誤等原因，可能導(dǎo)致入庫失敗，這樣的風(fēng)險對于社會方而言可能是“致命的”。根據(jù)財辦金〔2017〕92號及川財金〔2017〕111號文件精神，項目存在被清理出庫的風(fēng)險。

應(yīng)對措施：①積極配合政府部門完成入庫，及時掌握入庫狀態(tài)，在完成入庫之前，暫緩融資；②加強與財政局PPP中心對接，避免出現(xiàn)“禁止入庫”的情形；③專人專職落實各項行政審批程序，關(guān)注“在線平臺”實時信息，確保項目的合法性。

3 投融資管理

財政部以財金〔2018〕23號文明確禁止國有金融企業(yè)提供債務(wù)性資金作為PPP項目資本金，禁止“明股實債”的情況。一方面，政府方可能不遵守財政部有關(guān)規(guī)定，項目的合法性不能得到保障，資金回收風(fēng)險巨大；另一方面，若政府不能按照合同約定及時付款，將導(dǎo)致自有資金或貸款利息成本加大，增加投資風(fēng)險。

應(yīng)對措施：①清晰認(rèn)識財政部和集團公司關(guān)于PPP項目“投資紅線”問題，以高度審慎的原則做出投資決策；②加強對銀行信貸政策的研究，科學(xué)制定融資方案，充分發(fā)揮資金杠桿作用，建立融資風(fēng)險預(yù)警機制，發(fā)現(xiàn)問題及時糾偏[2]；③加快施工進度，縮短建設(shè)周期，視當(dāng)?shù)刎斦Y金情況，爭取縮短回購期，提前回籠資金。

4 稅務(wù)管理

社會資本方在項目執(zhí)行過程中稅務(wù)風(fēng)險意識不強，涉稅風(fēng)險管理機構(gòu)缺失，涉稅人員素質(zhì)不高等[3]。同時，PPP項目一般建設(shè)周期較長，國家層面稅收政策頻繁變動直接影響項目收益率測算指標(biāo)，若不能及時調(diào)整稅務(wù)管理措施，可能導(dǎo)致增加大量稅務(wù)成本，影響投資回報率。主要稅務(wù)管理問題有：①部分項目將征地拆遷費用及稅金計入項目總投資，該部分費用存在增值稅發(fā)票確認(rèn)風(fēng)險；②砂石料等地方建材進項稅不能抵扣，可能導(dǎo)致利潤虛高多繳企業(yè)所得稅，可能引起違反“三流一致”的稅務(wù)風(fēng)險；③項目公司和總承包部常采用“一套人馬、兩塊牌子”的管理模式，增值稅和企業(yè)所得稅風(fēng)險較大。

應(yīng)對措施：①做好稅務(wù)策劃。通過合法途徑尋求政策支持，化解未抵扣大量進項留抵金額；②做好“雙向平衡”。在項目公司和總承包部之間做好利益權(quán)衡，合法合理平衡企業(yè)所得稅額，確保公司利益最大化；③依法獲取稅票。對分包商增值稅發(fā)票提出明確要求，約定違約責(zé)任。

5 審計管理

投融資項目接受審計一般有過程跟蹤審計和竣工審計。工程審計具有如下特點：①國家對國有資金或國有控股資金投資項目的審計力度逐年加大；②各地針對同一類項目的審計重點、審減原則不盡相同；③審計過程容易受到類似項目或?qū)徲嬋藛T素質(zhì)的影響；④政府對審計的收費標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，監(jiān)管制度不完善，監(jiān)管不到位；⑤審計收費透明度不高，披露不充分。

應(yīng)對措施：①推動政府方在項目初期盡快引入過程跟蹤審計單位，及時對項目經(jīng)營活動進行確認(rèn)。熟悉掌握審計單位的工作思路和方式，積極主動作為，變被動為主動；②了解評審原則及重點，完善過程基礎(chǔ)支撐資料，做好審減預(yù)案、留足審減空間；③引入先進的風(fēng)險防范技術(shù)與工作方法，提升綜合能力。充分利用互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)、信息化系統(tǒng)對關(guān)聯(lián)企業(yè)的資質(zhì)、內(nèi)部運營、資金狀況以及社會信用評價等信息進行全面跟蹤和評估，最大程度減輕審計風(fēng)險[4]。

6 付費機制管理

付費機制是項目資金回收的關(guān)鍵。常用的付費機制主要包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。部分項目需要通過業(yè)績考核合格后方可能得到支付；部分項目完成移交后方可得到投資回報。部分項目缺少對驗收程序、驗收標(biāo)準(zhǔn)和租金計算方法、租期計算方案的合同約定，合同風(fēng)險較大。

應(yīng)對措施：①在付費機制頂層設(shè)計方面下功夫，既要考慮政府財政支出的壓力和增加政府方隱性債務(wù)的風(fēng)險，又要考慮運營成本和投資回報率的重要性[5]；②要吃透付費機制關(guān)于計算方法和支付約定，確保及時回收資金；③推動政府方進一步完善合同，明確項目驗收程序、驗收標(biāo)準(zhǔn)和費用計算、支付方案及具體規(guī)定；④加快施工進度，做好移交統(tǒng)籌，爭取所有子項目“完工一個、驗收一個、移交一個、回報一個”。

7 設(shè)計管理

PPP項目與DBB項目招標(biāo)最大的區(qū)別在于個別項目可能面臨無圖紙、無概算、無清單的“三無”情況；個別項目屬于無合同、無監(jiān)理、無結(jié)算“跑步進場”；大部分項目屬于“邊地勘、邊設(shè)計、邊實施”的“三邊”項目。由于地方政府急于項目上馬，圖紙和清單經(jīng)常出現(xiàn)“差錯漏碰”等情況，因概算、圖紙編制年限太早不適應(yīng)現(xiàn)行規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致大幅修編的經(jīng)營風(fēng)險也不容忽視。

應(yīng)對措施：①注重前端管理。及時組織專業(yè)團隊全程參與項目論證、設(shè)計、征地、拆遷等過程，在設(shè)計初期、征遷階段提出專業(yè)意見；②注重設(shè)計施工融合。加強與設(shè)計院的對接，貫徹落實圖紙審查制度，推進技術(shù)經(jīng)營融合，將“減實增虛”“減虧增盈”的口號落實到圖紙上；③注重規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。將成熟的經(jīng)驗、可控的施工方案和思路落實到設(shè)計圖紙中；要將利于施工、利于清單編制、利于降低審計風(fēng)險的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)參數(shù)轉(zhuǎn)換為設(shè)計成果(不能一味地降低設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，簡單的謀求施工便利)；④注重出圖順序。以項目集中、短平快、量大價優(yōu)、干擾風(fēng)險小等優(yōu)質(zhì)項目計劃在先。

8 戰(zhàn)略合作分包商管理

建筑企業(yè)要在轉(zhuǎn)型發(fā)展、快速發(fā)展中獲取規(guī)模效益，引入戰(zhàn)略合作分包商已是大勢所趨。結(jié)合國內(nèi)建筑企業(yè)管理現(xiàn)狀，戰(zhàn)略合作分包商管理存在以下特點：資質(zhì)強、信譽好、信任度高的分包企業(yè)可選數(shù)量不多。分包合同規(guī)模較大、合同金額大，可能涉及結(jié)構(gòu)工程，施工安全、質(zhì)量風(fēng)險突出。分包商內(nèi)部管理水平有限，合法合規(guī)意識不足，內(nèi)業(yè)管理偏差，完工審計風(fēng)險突出。

應(yīng)對措施：①加強風(fēng)險辨識。強化戰(zhàn)略分包風(fēng)險的預(yù)測評估，通過設(shè)計出圖順序來平衡戰(zhàn)略合作分包商的施工規(guī)模、范圍和施工順序(預(yù)防分包商將前期量大價優(yōu)的項目施工完成后，以各種理由拒絕施工后續(xù)量小低價的項目)；②堅持“三控”原則。通過合同手段來平衡戰(zhàn)略分包商經(jīng)營風(fēng)險，嚴(yán)格把握合同額、工程量、施工時間，預(yù)防分包商前期施工份額占比過高，擠占公司有效份額；③堅持雙贏原則。分析利用戰(zhàn)略分包商的優(yōu)勢資源為項目創(chuàng)造經(jīng)營效益和便利，強化履約管理，避免分包商出現(xiàn)嚴(yán)重違規(guī)失信行為影響公司社會信譽評價。

9 工程分包管理

PPP項目招標(biāo)的“三無”特性凸顯了工程分包管理的矛盾。一方面是分包策劃依據(jù)不足，深度分析存在客觀缺陷；另一方面是主合同價格未確定，分包成本缺少有效參照，“量入為出”成為一句空話，分包成本存在失控風(fēng)險。

應(yīng)對措施：①堅持分包策劃制度。分包策劃預(yù)案是工程分包管理的政策性、操作性指南，及時制定分包策劃預(yù)案有利于理清管理思路，保障項目合法合規(guī)性審查；②加強過程管控。施工現(xiàn)場千變?nèi)f化，分包方案要根據(jù)圖紙和施工方案變化，適時調(diào)整、及時糾偏；③加強成本測算。在主合同價格缺失的情況下，首要進行工序分解，確定工序子單價，摸清分包商的稅務(wù)成本、管理成本、目標(biāo)利潤等情況。

10 材料價差管理

從投融資合同條款分析，部分項目約定機械使用費漲幅超過10%的部分允許按照四川省相關(guān)政策進行價差調(diào)整；部分項目約定部分材料價格漲跌幅超過±5%時，對超過部分據(jù)實調(diào)整；個別項目調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)為±3%。

從建筑市場分析，商品混凝土價格極不穩(wěn)定，地區(qū)差異較大；受環(huán)保風(fēng)暴影響，鋼材、砂石料等材料價格起伏較大；部分新材料、特殊材料由于地方或行業(yè)壟斷影響，價格居高不下。

應(yīng)對措施：①持續(xù)關(guān)注造價總站公布的信息，調(diào)研市場實時價，分析漲跌幅度，做好價格統(tǒng)計臺賬；②根據(jù)市場價格波動及預(yù)測分析情況，指導(dǎo)物資采購時間，合理調(diào)整合同的計量計價周期；③通過提前囤積材料、調(diào)整檢驗批時間基礎(chǔ)資料等手段，達到降低材料的價格波動引起的價差風(fēng)險；④強化材料管理，重視定額發(fā)放、收發(fā)臺賬、定期盤庫、定期核銷工作。

11 運維及資金回收管理

國內(nèi)PPP項目還處于探索和發(fā)展階段，在項目的整體規(guī)劃、模式設(shè)計、制度制定、程序運行、溝通協(xié)調(diào)體制機制方面還不太成熟。2017年11月財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》明確了“無運營內(nèi)容的”項目不適合采用PPP建設(shè)模式。部分項目明確了保修期內(nèi)運營維護總體責(zé)任，但運營內(nèi)容未細(xì)化，運營標(biāo)準(zhǔn)未明確。個別項目運營期跨度長，國家政策、稅收政策、指標(biāo)調(diào)整可能發(fā)生變化，項目資金回收風(fēng)險較大。

應(yīng)對措施：①完善合同條款。在項目公司與政府簽訂(補充)協(xié)議時，細(xì)化運營內(nèi)容，明確運營標(biāo)準(zhǔn)，落實運營責(zé)任；②健全運營機構(gòu)，明確管理職責(zé)，實行目標(biāo)成本管理，提高規(guī)范性、標(biāo)準(zhǔn)化運營管理水平；③實施現(xiàn)代企業(yè)管理。加強人員管理，降低管理成本；改進運營方式，降本增效、降耗節(jié)能；④做好回購方案。明確回收資金的計算起始時間、當(dāng)期額度、支付方式及保障措施，督促政府將回購資金納入財政計劃；⑤做好績效考核。開展運管期間周邊企業(yè)、居民滿意度公共調(diào)查，準(zhǔn)確把握績效考核細(xì)則與指標(biāo)，建議引入地方企業(yè)參與運營維護，確保資金回收按計劃進行。