崔帆 應急管理部國家自然災害防治研究院

在我國眾多的行政事業(yè)單位中，公益性質的科學事業(yè)單位仍然是重要的組成部分。特別是在遵循“照章辦事”的科學事業(yè)單位中，風險防范意識嚴重不足，內部控制的建設與評價并沒有起到真正的作用。因此，需要制定一套更加完善、可操作性強的內部控制管理評價體系，這樣才能促進公益類科學事業(yè)單位的長遠發(fā)展，以及提升科學事業(yè)單位的社會化服務水平。

本文將以Z研究院為例，參考其他科學事業(yè)單位的內控管理模式，對科學事業(yè)單位內部控制管理評價提出建設性的分析及建議，得出更加優(yōu)化合理的內控評價方案與結論。

一、科學事業(yè)單位內部控制管理評價的現(xiàn)狀

（一）目標導向作用不明顯

自2014年，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》的通知。Z研究院進行了內部控制制度的建立及完善工作，根據(jù)國家制度修訂相關政策文件，編制發(fā)布了《Z研究院內部控制制度手冊》，并定期開展內部控制制度的宣講工作。

2018年，Z研究院建立OA辦公系統(tǒng)，與財務系統(tǒng)相對接，實現(xiàn)了通過信息系統(tǒng)對關鍵內控流程進行把控，使大部分業(yè)務審批流程形成閉環(huán)，有效減少了人工干預的因素。

這樣的改革是具有“從無到有”的積極作用的，但實施以來，Z研究院內部控制管理的側重點依然為嚴格按文件要求進行權限審批、確保不相容崗位分離、防止腐敗和舞弊風險等方面，內控評價方面僅限于每年完成上級部門部署的內控報告及部分賬務的整改工作。與大多數(shù)科學事業(yè)單位一樣，存在內控評價機制不健全、目標導向作用不明顯等問題。

（二）受國家政策影響較大

科學事業(yè)單位是以公益服務為主要目的的。分類為公益一類的科學事業(yè)單位，需要專注于科學研究；分類為公益二類的事業(yè)單位，則要積極開展產業(yè)升級，將科學成果應用于實際生產中。由此可見，公益二類事業(yè)單位的管理規(guī)定應賦予這類科學事業(yè)單位更加靈活的管理權限，需要科研單位堅持積極創(chuàng)造適合自身的管理制度及內控管理模式，以促進自身科學事業(yè)的進一步發(fā)展。

Z研究院為公益二類科學事業(yè)單位，主要承擔我國自然災害防治重大政策、基礎理論、關鍵技術、重要裝備研究，以及科技成果轉化和應用示范等工作。面向國際防災減災救災科技前沿，面向國家自然災害防治重大戰(zhàn)略部署，立足我國復合鏈生自然災害綜合減災實戰(zhàn)需求，打造國內一流、國際先進的自然災害防治科研平臺。

目前，Z研究院相關政策基本按照國家行政事業(yè)單位管理文件細化制定，審批權限按照單位“三重一大”文件要求進行，缺乏根據(jù)單位實際情況進行內控評價及調整政策的主觀能動性。

（三）評價性指標量化不足

Z研究院內控管理主要涉及預算業(yè)務控制、收支業(yè)務控制、政府采購業(yè)務控制、資產業(yè)務控制、建設項目業(yè)務控制、合同業(yè)務控制等方面，內容基本與現(xiàn)行科學事業(yè)單位內控管理體系相一致。

現(xiàn)由財務部門牽頭負責內控管理工作，每年會完善制度政策，完成財政部內部控制報告編制工作，定期聘請會計師事務所對單位內部控制管理進行審計，及時修訂內控手冊。

但在實際執(zhí)行中存在內控評價指標較少，且量化不足等問題，使得內控管理的評價不能得到很好的反應，落實整改很難到位。同時，Z研究院內控管理的發(fā)展也受到了這些問題的制約，而這也是我國科學事業(yè)單位內控管理普遍存在的問題。

二、科學事業(yè)單位內部控制管理評價的分析

（一）如何建立全面而有效的內控評價體系

在企業(yè)中，內控評價的原則為全面性、重要性、客觀性。內控評價工作應設立內控評價部門、制定評價工作方案、實施現(xiàn)場測試、最終形成評價結果報告，上報管理層，認定缺陷后還應進行相關整改工作。

科學事業(yè)單位內控評價有自己的體系，但大致也遵循著這些步驟。Z研究院每年會按上級主管部門要求組織參加財政部內部控制報告的編制工作，也需要提供相關資料進行審核及評價，但評價指標存在一定局限性。

例如，是否進行輪崗，考核指標僅為崗位名稱及人次，并不區(qū)別是否為關鍵崗位及輪崗效果如何。是否更新制度規(guī)范，考核指標僅為更新文件的內容及數(shù)量，并不考核文件制度制定的合理性及對內控管理產生的實際影響。是否按內控要求進行政府采購，考核指標僅為政府采購業(yè)務的數(shù)量及金額，無法追溯采購內控流程在實際業(yè)務中的落實情況及對驗收的影響等。是否按內控要求簽訂合同及支付，考核指標僅為合同數(shù)量金額及上傳涉及審批權限的文件等。報告評分最后對應為：優(yōu)秀、良好、中等。對評價后問題的整改及制度修訂情況的反饋，上級部門并不做強制性的要求。

由此可見，在目前的科學事業(yè)單位內控評價體系中，相關制度更新是否符合內控要求及規(guī)范，業(yè)務流程設計與運行中關鍵風險點是否得到有效把控等相關評價并未得到真實全面的反映。因此，需要科學事業(yè)單位建立適合自己的內控評價體系。

（二）如何對控制防范及應對風險進行評價

單位應當從風險評估、內部環(huán)境、控制活動、信息與溝通、內部監(jiān)督等要素入手，確定內控評價的具體內容。可見風險評估與內控評價有著密切的相關性，需要單位掌握科學的風險識別方法，識別出關鍵業(yè)務環(huán)節(jié)的風險點，并對此做出有效的評價，這通常具有一定的預判性。

現(xiàn)階段，在大多數(shù)科學事業(yè)單位中，并未形成真正的風險管理評價體系。并未成立專門的風險分析評估小組、采用科學方法進行風險檢測與分析工作等。并未形成業(yè)務活動風險評估報告，統(tǒng)一上報管理層并整改，這樣之前存在的風險及漏洞可能很難被發(fā)現(xiàn)及評價，因而會在以后的業(yè)務流程中繼續(xù)存在。

目前，Z研究院單位管理崗位及財務崗位會定期進行輪崗，更多的是出于制度規(guī)定及資金安全等方面的考慮。內部風險評價更多的是相關崗位人員自己對自己業(yè)務所進行的評價，他們可能僅熟悉了解自己所負責的業(yè)務流程，并對單位已固有的業(yè)務模式習以為常，通常無法準確識別、應對及評價風險。

而引入外部審計評價，往往無法將通用的企業(yè)模式簡單的對應到科學事業(yè)單位當中，容易將賬務審計評價作為側重點，且多為事后審計，較難進行準確全面的風險及內控評價。

另外，科學事業(yè)單位在考慮如何對控制防范及應對風險進行有效評價的同時，還應充分考慮成本效益原則，應統(tǒng)籌安排人財物等資源。

（三）如何與“放管服”政策，激發(fā)科研活力相結合

近些年來，中央陸續(xù)出臺了相關的科研經費改革管理辦法。2016年，《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》明確要求對科研項目資金進一步推進“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”。2019年，《中共教育部黨組關于抓好賦予科研管理更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》提出了“完善科研管理制度，落實科研自主權，增強科研人員獲得感，完善監(jiān)督機制，營造良好科研創(chuàng)新環(huán)境的目標”。

隨著科研經費的迅猛增長，科學事業(yè)單位如何在符合內控要求的同時，落實國家“放管服”政策，優(yōu)化科研經費管理流程成為當務之急。各科學事業(yè)單位不僅僅需要簡化科研項目管理過程，優(yōu)化科研管理機制，服務好科研項目，加大單位經費管理使用自主權。同時，還要加大科研經費的審核力度，保證科研業(yè)務支出合理合法合規(guī)，完善內部控制規(guī)范及評價等，這樣才能進一步的激發(fā)我國科研人員的科技創(chuàng)新能力。

長期以來，Z研究院科研經費管理中存在著經費核算煩瑣、審批復雜等問題。如何落實“放管服”政策，創(chuàng)新項目經費管理機制的同時協(xié)調好內控管理與評價，如何發(fā)揮科研經費的最大效能，還需要克服許多難點。

但不論如何簡政放權，筆者認為更多的應體現(xiàn)在導向問題上，如鼓勵科技創(chuàng)新及成果轉化，減少不必要的審批環(huán)節(jié)，但是在內控關鍵點的把握上一定不能取消或者放松。

三、科學事業(yè)單位內部控制管理評價的改進措施

（一）提高全體職工內控意識

科學事業(yè)單位各管理部門及科研人員需要意識到，內部控制管理及評價必須要做到全員參與，只有通過相互溝通、支持、配合、協(xié)作，才能形成有效的聯(lián)動機制，扎實做好內控建設及評價的各項工作，發(fā)現(xiàn)內控建設工作中的局限和不足。而我國許多科學事業(yè)單位都以財務部門為牽頭部門，其力量相對薄弱，導致內控工作推進成效不足。

Z研究院財務部門亦作為牽頭部門，在崗位人員配置并不充足、僅滿足日常工作運轉的情況下，對內控工作難以投入足夠的人力和時間，并且很難有效的推動內控管理的評價工作。

首先，可轉變?yōu)橛蓛炔繉徲嫴块T牽頭編制評價工作方案，報經辦公會審議批準，匯總上報自評報告及重大缺陷，積極落實整改，并及時檢查其效果。其次，重視加強相關部門、全體人員必要的內控管理培訓，引導他們自主履行責任意識，充分引入全員內控管理及評價的機制。最后，規(guī)定各成員均可以不受管理層級限制，直接向內控評價工作小組組長匯報。

（二）內部與外部評價相結合

科學事業(yè)單位的內控評價是一個復雜的體系，涉及預算、收支、政府采購、資產、建設項目、合同、內外評價及監(jiān)督等各項經濟活動。另外，內部控制評價不僅僅是簡單的對制度流程的評價，而是一種動態(tài)過程的評價，更強調對各項要求的實施、指導、溝通、全過程的評價和監(jiān)督。

Z研究院目前的內部控制評價工作為獨立完成財政部內控評價報告，外部評價為定期組織專項內控審計，兩者基本互不影響。筆者認為，可以將內部與外部評價相結合。

首先，應設立內控小組，并負責成立內控評價小組，小組成員應具備相應資格及業(yè)務能力，完成自身內控評價報告的同時，可以聘請外部專業(yè)機構協(xié)助參與內控評價工作。

其次，引入外部審計時，需要注意從簡單的賬務審計逐漸過渡為對制度合理性及業(yè)務流程設計上的審計，更加注重內控評價的實用性，即指導內控流程的更新修訂與單位風險防范，使內部控制更加完善。

最后，不論內部或者外部評價如何結合，評價及監(jiān)督范圍應由重點專項、重大合同，轉變?yōu)殚_展全面的定期或者不定期的內控審計及評價，即“由點到面，由淺入深”的轉變，實現(xiàn)全面覆蓋的內控評價體系。

（三）合理設計評價量化指標

科學事業(yè)單位內部控制評價環(huán)節(jié)應分為評價準備、評價實施、評價及整改三個階段。內控評價小組應負責根據(jù)單位實際情況，針對管理層需求，編制內部控制評價方案，下發(fā)內部控制自我評價工作通知；負責指導各部門進行內控自我評價，并進行檢查，編制工作底稿；根據(jù)現(xiàn)場測試結果，認定內部控制缺陷，編寫匯總表。

在評價方法及流程上，內控評價小組開始工作后，應綜合運用實地訪談、調查問卷、抽樣分析等方法，收集內控設計和運行的材料，形成具體的內部控制評價工作底稿，內控評價小組組長及成員需對內部控制缺陷進行復核。

在評價指標設置上，需注意科學性，可操作性，成本效益等原則?？缮婕岸囗椫笜?，通過以往的內部及外部評價效果進行選擇，最終設計出合理的評價指標。例如，針對主要風險點是否采取了有效的控制措施，具體措施是什么，次數(shù)等。

同時，應將定性與定量評價進行有效融合，單位層面評價指標設計及業(yè)務層面評價指標設計相結合，持續(xù)更新、動態(tài)調整評價指標。也可從單位實際情況層面出發(fā)，分權重設置評價與監(jiān)督指標。

（四）利用大數(shù)據(jù)促進信息化

我國科學事業(yè)單位大多尚未形成內控工作的長效機制，內控手冊的編制僅是內控工作的一個開始。因此，應樹立內控工作長期開展的意識，將內控手冊的更新、內控專題培訓、內控風險評估、對內控的評價和監(jiān)督等納入單位日常管理工作的一部分。建立起行之有效的內控評價機制，強化內部控制管理，及時發(fā)現(xiàn)內部控制制度的缺陷，完成內控評價后的整改工作。

這樣綜合的程序，在實際工作及業(yè)務流程中很難進行管理，因此可以利用大數(shù)據(jù)信息對每個環(huán)節(jié)都進行嚴格的控制和審核。建立內外部網(wǎng)絡，使數(shù)據(jù)得以共享。

以Z研究院為例，現(xiàn)已將辦公OA系統(tǒng)與財務系統(tǒng)對接，可定期抽調數(shù)據(jù)進行內控評價管理的核查工作。例如，通過大數(shù)據(jù)檢查所有的“三重一大”支出是否都符合審批要求，所有的合同簽批權限是否完整有效，所有的政府采購是否都有合規(guī)的采購招標手續(xù)，購買固定資產是否按期撥付并進行驗收，等等。

也可利用大數(shù)據(jù)對部分領域進行評價并指導實踐。例如，Z研究院小額零星采購是否規(guī)范，是否有必要集中管理。因為，統(tǒng)一集中管理需要更高的人力物力等成本，要綜合考慮成本效益原則。如基本規(guī)范，則可繼續(xù)保持現(xiàn)狀。如存在嚴重的風險點，則有必要建立單位的采購平臺或指定單位采購供應商等，科研人員需要通過統(tǒng)一的平臺選定規(guī)定范圍內的商品及服務，這樣可有效防范采購風險。

（五）與國家放管服政策相結合

科學事業(yè)單位內控評價應與國家“放管服”政策相結合，全面優(yōu)化科研經費管理活動，提升財務效能和服務水平，有效防范財務風險?？蒲胁块T與財務部門之間應積極溝通，明確責任，結合“放管服”的理念及政府會計制度改革，建立科學事業(yè)單位科研管理流程體系，這不僅是科學事業(yè)單位規(guī)范財務管理活動的需要，也是促進科學事業(yè)單位完善內部控制管理的要求。

在實際管理中還應把握適度原則。例如，合同審批流程周期長方面，可以通過提升服務質量，更新信息系統(tǒng)等方法提高效率，但不能取消關鍵的審批節(jié)點。又如，改進科研儀器設備耗材采購管理，可簡化招投標手續(xù)，簡化采購流程，縮短采購周期，但采購的關鍵審批及驗收環(huán)節(jié)不能省略。

另外，內控評價具有復雜性。如果內部控制評價缺少必要的獎懲機制，缺乏有效的監(jiān)督機制，則會造成各部門未按照內部控制評價的要求實際執(zhí)行整改，甚至避重就輕，最終會使內控評價工作流于形式。

綜上所述，Z研究院管理部門應綜合運用辦公及財務系統(tǒng)提供的信息化等手段，強化目標導向，實行內部及外部定期抽查、監(jiān)督和內控評價，合理設計評價量化指標，注重方式創(chuàng)新，把握住關鍵風險控制點。內控的評價及整改結果應書面進行反饋，并由內控評價小組對整改效果進行監(jiān)督，監(jiān)督結果應與職工年底考核、績效工資薪酬、領導干部任命選拔相掛鉤。這樣才能制定一套有效的機制用于業(yè)務過程的監(jiān)督與控制，使內控評價發(fā)揮其真正的作用。