杜繼芳 周鳳祥 天津市武清區(qū)委黨校（行政學院）

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村工業(yè)化城市化進程加快，越來越多的年輕人外出務工或搬到城區(qū)居住，不能長期陪伴在老人身邊，農(nóng)村空巢老人越來越多，養(yǎng)老問題進一步凸顯。在此背景下，發(fā)展農(nóng)村機構養(yǎng)老服務是解決這種情況的有效方式和措施。機構養(yǎng)老不同于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，入住養(yǎng)老機構的老年人需要付出一定的費用，這就需要養(yǎng)老機構提供更高標準和更專業(yè)的照護、醫(yī)療、陪伴等服務。

一、當前農(nóng)村機構養(yǎng)老服務現(xiàn)狀——以W區(qū)為例

近年來，我國人口老齡化問題越來越凸顯，各級政府高度重視養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，積極應對人口老齡化，將發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)和養(yǎng)老設施建設納入重要議事日程。如W 區(qū)堅持政府主導、社會參與、市場化推動、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的原則，在不斷加大政府財政投入的同時，鼓勵和支持社會力量投資養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)。幾年來，城鄉(xiāng)養(yǎng)老設施建設協(xié)調(diào)同步推進，有力保障了養(yǎng)老服務需求，促進了全區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。全區(qū)建有養(yǎng)老機構15 所，其中國辦養(yǎng)老院1 所、公建民營養(yǎng)老院2 所、社會辦養(yǎng)老院11 所，光榮院1所，共有養(yǎng)老床位2633 張。據(jù)調(diào)研，該區(qū)的主要做法是：

（一）強化頂層規(guī)劃，出臺配套政策，助推養(yǎng)老機構發(fā)展

十四五時期，我國將進入中度老齡化階段，未來老年人對養(yǎng)老機構的需求也會更加旺盛。這就需要各級政府全面深化思想認識、更新發(fā)展理念、推動養(yǎng)老服務業(yè)科學發(fā)展，積極應對人口老齡化、滿足老年群體需求，推進養(yǎng)老服務業(yè)和養(yǎng)老機構發(fā)展，給老年人營造一個更為安全貼心舒適的養(yǎng)老環(huán)境，為老年人提供安享晚年的生活空間。按照政府主導、政策扶持、社會參與、市場推動的原則，結合實際，合理布局，量化階段目標，詳實梳理制定養(yǎng)老設施年度建設任務，并逐年抓好落實。同時，在資金支持、鼓勵民間資本進入等方面明確了扶持政策，為養(yǎng)老事業(yè)健康有序發(fā)展提供了堅強保障。

（二）堅持養(yǎng)老事業(yè)與產(chǎn)業(yè)并舉，協(xié)調(diào)推進養(yǎng)老設施建設發(fā)展

一是堅持政府主導、政策扶持，多方參與，完善一次性建設補貼與運營補貼相結合的“1+1”補貼模式，推進養(yǎng)老機構建設。充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，打破行業(yè)界限，開放社會養(yǎng)老服務市場，采取公建民營、民辦公助等模式，有效打包扶持政策資源，對新建公辦養(yǎng)老機構給予每張床3 萬元的一次性建設補貼，對公辦改造的養(yǎng)老機構給予每張床1.2 萬元的一次性建設補貼；對新建民辦養(yǎng)老機構給予每張床1.5 萬元的一次性建設補貼，對民辦改造的養(yǎng)老機構給予每張床0.6 萬元的一次性建設補貼；同時享受養(yǎng)老機構運營補貼?！?+1”政策補貼模式有機結合，激發(fā)了養(yǎng)老市場活力，有效吸引了民營資本的涌入，引導和支持社會力量興辦各類養(yǎng)老服務設施，不斷提高社會養(yǎng)老服務水平和效率，促進有序競爭機制的形成，實現(xiàn)合作共贏。幾年來共新增和改擴建民辦養(yǎng)老機構5 所，新增養(yǎng)老床位542 張。此外，各養(yǎng)老機構按照食品安全規(guī)范打造“陽光廚房”；完善了餐飲從業(yè)人員健康證；規(guī)范了餐具洗滌消毒、食品存放等流程，建立起規(guī)范運行的管理機制。實現(xiàn)了食品操作環(huán)節(jié)可視化、管理方式信息化、社會監(jiān)督透明化、加工流程規(guī)范化，切實保障了老人食品安全。

二是夯實農(nóng)村養(yǎng)老服務基礎，推進日照中心和農(nóng)村幸福院建設。日照中心、農(nóng)村幸福大院是通過整合利用村委會現(xiàn)有的村莊建設土地、房屋資源新建或改擴建的300 平方米以上的老年活動場所。農(nóng)村幸福院配齊“五室一課”功能，為老年人提供文體娛樂、康復健身、老年課堂、醫(yī)療保健臨時住養(yǎng)和配就餐服務，打造“沒有圍墻的養(yǎng)老院”。同時建立幸福大院建設運營補貼制度，每所幸福大院根據(jù)規(guī)模給予30-50 萬元的建設補貼和每年2.5 萬元的運營補貼。幸福院的投入使用，探索了農(nóng)村養(yǎng)老的新模式，既解決了年輕人外出務工，家中老人無人照顧的后顧之憂，又對保持農(nóng)村的和諧穩(wěn)定起到了積極作用。

三是推進養(yǎng)老機構向村街、社區(qū)延伸服務。通過資金補貼的方式，扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道托老所、養(yǎng)老院等機構開展向村街社區(qū)養(yǎng)老延伸服務，把養(yǎng)老機構專業(yè)服務模式、服務標準等引入家庭，入戶為老年人提供專業(yè)化服務。

（三）搶抓機遇，推動養(yǎng)老事業(yè)協(xié)同發(fā)展

黨的十九屆五中全會提出堅持實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制，這也為十四五時期養(yǎng)老事業(yè)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指明了方向，提出了要求。借助于區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，《京津冀民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議》《京津冀養(yǎng)老工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議（2016 年—2020 年）》《京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展實施方案》等相關規(guī)劃和政策出臺，為統(tǒng)籌建設特色養(yǎng)老服務片區(qū)，重點加強由基本養(yǎng)老功能衍生出的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同和相互輸出，注入了堅強保障和創(chuàng)新動力?！巴ㄎ淅取比齾^(qū)市共商養(yǎng)老事業(yè)攜手發(fā)展之策，逐步打造為“京津冀”養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展框架下的政策、體制、體系等相關改革發(fā)展的融通與銜接的先行先試區(qū)。各項補貼和扶持項目也不斷跟進，吸引著不同社會資本逐步轉移到養(yǎng)老服務領域。幾年來，WQ 區(qū)共整合四所酒店及社區(qū)公建改建成養(yǎng)老機構，面向三地老人開放，為疏解非首都核心功能做出了努力，為區(qū)域養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展夯實了基礎。

二、當前機構養(yǎng)老存在的問題

（一）養(yǎng)老機構資源分配不均，公辦與民辦還存在一定差距

根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在基礎設施、服務水平、飲食條件方面，公辦的條件普遍強于民辦機構，如公辦養(yǎng)老院，其內(nèi)部硬件設施、整體衛(wèi)生環(huán)境、床位擁有量、護理人員的專業(yè)水平、醫(yī)療服務條件等要相對優(yōu)于其他民辦養(yǎng)老機構。目前這種差距有逐步縮小的趨勢，特別是近年來新開辦的一些民辦福利機構，設施、服務、環(huán)境等都在不斷提升，但存在著收費較高，一般收入家庭老人望而卻步的現(xiàn)象。

（二）缺乏專業(yè)護理人才

護理人員專業(yè)性不強，特別是一些小規(guī)模民辦機構，其護理人員大多是附近村莊的婦女，缺乏一定的專業(yè)護理知識，不能為不同層次需求的老人提供差異化服務，也無法為一些失能老人等特殊群體提供較高層級服務，對老人的照顧不夠全面。同時，護理人員隊伍極不穩(wěn)定，薪酬待遇跟不上，留不住人。據(jù)調(diào)查，護理人員普遍認為這項工作很累，每天工作時間比較長，沒有一定的耐心和奉獻精神是根本做不了的。而且現(xiàn)在工資也還是偏低，沒有足夠的吸引力。尤其是養(yǎng)老院封閉管理期間，護理員不能按時休假，也不能回家，造成人員情緒不穩(wěn)定，人員流失較多，造成護理員更加缺乏的現(xiàn)象。

（三）缺乏對老年人的精神慰藉

養(yǎng)老機構存在一種現(xiàn)象，機構的條件在不斷提升，但只是老人提供一個生活照護的地方，平時工作人員也僅僅是提供看護服務，沒有其他方面的延伸，服務意識上還有待提升。尤其是一些機構護理員人手不足，也未受過專業(yè)的關于心理疏導訓練，每天大部分時間忙于照料老人，缺乏和老人的交流。老人在這些養(yǎng)老機構中生活普遍比較孤獨，養(yǎng)老機構以及子女對老人的精神需求方面考慮不足。不少老人反映自己精神孤獨，缺乏交流，希望護理人員能夠經(jīng)常陪她聊聊天，說說話。在訪談老人的過程中，大部分養(yǎng)老機構內(nèi)的老人對吃住還是比較滿意的，他們就是希望子女、朋友能夠經(jīng)常的來看看他，滿足精神上的需求。特別是養(yǎng)老院封閉管理期間，親屬不能看望老人，造成老人情緒低落，部分老人身心皆出現(xiàn)問題。

（四）缺乏兜底保障型養(yǎng)老機構

一部分陷于特殊困境老人群體因身體、能力或其他原因依靠自身無法滿足養(yǎng)老需求，這部分老人如何養(yǎng)老？這就需要為這些特殊老年人設置兜底的保障政策。在農(nóng)村，為徹底解決鎮(zhèn)辦敬老院消防安全隱患、空置率高等問題，大部分敬老院關停，敬老院中少部分特困供養(yǎng)對象到其他養(yǎng)老機構住養(yǎng)，但剩余分散供養(yǎng)的特困供養(yǎng)對象養(yǎng)老需求難以保障。

三、保障農(nóng)村養(yǎng)老機構健康發(fā)展的對策思考

2020 年9 月我國民政部印發(fā)了《養(yǎng)老機構管理辦法》，自2020 年11 月1 日起施行，全面提升并規(guī)范養(yǎng)老機構的服務與管理。鑒于養(yǎng)老機構在保障老年人晚年生活中的巨大作用，在新的時代背景下，從養(yǎng)老服務機構的政府政策支持、人員培訓管理、社會力量參與等方面研究促進養(yǎng)老機構發(fā)展，最終提高住院老人的養(yǎng)老服務水平。

（一）強化政策扶持，建立長效機制

首先，對養(yǎng)老服務設施建設用地給予優(yōu)惠政策。用地是養(yǎng)老機構建設中投入最大的因素。養(yǎng)老服務業(yè)投資大，回報周期長，又屬于微利行業(yè)，建議通過土地劃撥或在政府收益金中予以重點考慮，區(qū)別于商業(yè)用地。同時在集體建設用地開辦養(yǎng)老機構和利用廠房、學校等閑置設施開辦養(yǎng)老機構方面，建議出臺具體的受理審批辦法。制定相應的優(yōu)惠政策，簡化非盈利性養(yǎng)老設施建設的審批環(huán)節(jié)，并對經(jīng)營非營利性養(yǎng)老機構的企業(yè)予以相應的稅費減免。

其次，出臺配套政策。圍繞建立健康支持體系、養(yǎng)老服務體系、健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系、規(guī)劃建設體系、社會保障體系、社會支撐體系、財稅金融支持體系、老年人權益保障體系8 個體系，將分散在各部門的涉老任務統(tǒng)籌整合為有機銜接的制度體系，統(tǒng)一規(guī)劃目標任務和政策措施，解決政策壁壘、資源零散、協(xié)調(diào)困難等問題。同時為困境老人入住養(yǎng)老機構給以優(yōu)惠政策及資金補助，提高服務對象的照料服務質(zhì)量。

再次，進一步細化行業(yè)標準，加大監(jiān)管力度。規(guī)范養(yǎng)老機構經(jīng)營服務管理的行業(yè)標準，改善和提升養(yǎng)老服務質(zhì)量。政府和民政等相關部門加大監(jiān)管力度，對不符合標準的養(yǎng)老機構進行限期整改，不因養(yǎng)老院規(guī)模大小、運行模式、機構性質(zhì)區(qū)別對待，確保養(yǎng)老機構規(guī)范運營，切實提升老年人的獲得感、幸福感、安全感。

（二）拓寬農(nóng)村養(yǎng)老機構經(jīng)營模式

鼓勵志愿組織、非營利性社會組織以及私營企業(yè)在內(nèi)的多種運營方式進入養(yǎng)老服務領域，繁榮、完善養(yǎng)老服務市場。積極探索新型養(yǎng)老服務機構和養(yǎng)老服務模式，全面落實《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)放管服改革的通知》文件要求，進一步激發(fā)養(yǎng)老領域投資活力。引導各類企業(yè)、機構參與養(yǎng)老服務機構建設，養(yǎng)老產(chǎn)品開發(fā)、養(yǎng)老服務提供等。

（三）提升養(yǎng)老機構服務品質(zhì)

新修訂的《養(yǎng)老機構管理辦法》要求對養(yǎng)老機構的服務規(guī)范進行了明確規(guī)定。如養(yǎng)老機構需向老年人提供生活照料、康復護理、精神慰藉、文化娛樂等服務活動的要求。對老人進行完善的評估，并根據(jù)評估結果確定或者變更老年人照料護理等級；細化了養(yǎng)老機構發(fā)現(xiàn)老年人感染傳染病或疑似傳染病人時的應急措施；增加了養(yǎng)老機構協(xié)助老年人家庭成員看望和問候老年人，以及鼓勵養(yǎng)老機構開展延伸服務的內(nèi)容。這些規(guī)定的細化，為養(yǎng)老機構進一步提高服務品質(zhì)提供了根本遵循。

（四）加強養(yǎng)老服務職業(yè)培訓工作，提升養(yǎng)老服務隊伍的專業(yè)化水平

加強對養(yǎng)老護理服務工作的宣傳，營造一個尊重老年人服務工作者勞動的氛圍，使更多具有專業(yè)素養(yǎng)的人自覺自愿投身到養(yǎng)老服務工作中來。將養(yǎng)老服務工作者的職業(yè)技能培訓納入城鄉(xiāng)就業(yè)培訓體系，實現(xiàn)養(yǎng)老機構人員持證上崗；適當提高從業(yè)持證人員補貼標準，以鼓勵更多的從業(yè)人員參與到專業(yè)化培訓中來，從而整體提高從業(yè)人員的素質(zhì)與服務水平。

四、結語

與城市老年人相比，農(nóng)村老年人不僅需要子女經(jīng)濟上的援助、生活上的照料，更需要精神上的慰藉，這對在城市工作或定居的子女來說是難以兼顧的養(yǎng)老問題。隨著我國人口老齡化的發(fā)展，大力推進農(nóng)村養(yǎng)老機構發(fā)展成為農(nóng)村老人安享晚年的有效途徑。