覃辰柳

(廣西民族大學 政治與公共管理學院，廣西 南寧 530006)

社區(qū)為社會治理的基礎單元，社區(qū)還是公民的居住空間以及國家與公民間重要的溝通橋梁。社區(qū)治理水平能夠直接反映出國家治理體系與治理能力的現代化水平。一方面，在政府政策層面上，黨的十九大報告提出，加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，要打造共建共治共享的社會治理格局[1]；另一方面，在現實需求層面上，基于居民需求多樣化、提升社區(qū)治理水平的需要，學者們從不同視角出發(fā)，對社區(qū)治理的現實障礙和創(chuàng)新路徑進行了多元立體式探討，取得了豐碩的研究成果。

1 社區(qū)治理的現實障礙研究

結合學界現有的研究，目前國內對社區(qū)治理的現實障礙研究主要分為社區(qū)治理主體、社區(qū)居民需求、社區(qū)治理資源三個層面。

1.1 社區(qū)治理主體層面

社區(qū)治理的主體“三駕馬車”分別是政府、社區(qū)居委會、居民。從政府視角來看，在“強國家—弱社會”格局下，尤其在經濟落后的中西部基層，現存的社會組織容易被政府收納，變成行政工具。而兩者之間也易產生矛盾，導致公眾對購買服務模式產生負面評價。由于上級行政部門責任履行不足，管理權利不斷延伸，強勢介入社會組織的工作方式，對下級監(jiān)督過度，導致產生迎合領導偏好、改變組織架構、放棄標準等問題[2]。從社區(qū)居委會視角來看，隨著政府職能轉變加快，由于街道行政權的滲透，社區(qū)居委會行政化趨勢嚴重[3]，基層治理者尤其是一線行政部門壓力過大，而處于一線的治理者本身權力、資源有限[4]。社區(qū)居委會無力承擔上級下放的繁雜的社會管理事務，原本的自治功能日益萎縮[5]，社區(qū)居委會干部不堪重負、疲于奔命，使得治理成本驟增、治理效能低下。從居民視角來看，政府所面臨問題的復雜性要求公民即便做不到積極主動的合作，也要參與和支持，缺少與社會的互動和公眾廣泛參與，基層群眾自治機制遠未建立[6]。

1.2 社區(qū)居民需求層面

部分學者在社區(qū)居民需求層面探究社區(qū)治理，大致可以分為社區(qū)居民需求的服務質量、服務分類、服務滿意度三種。從服務質量視角來看，滿足人民日益增長的美好生活需要成為社區(qū)治理的重要目標和中心任務，隨著有一些內城區(qū)的眾多單位社區(qū)衰落，一些舊工業(yè)居住區(qū)、舊商業(yè)居住區(qū)，公共服務配置水平日益下降，小區(qū)公共服務質量難以維持理想狀態(tài)[7]。服務資源集中在上級行政部門，處于一線服務主體的街道只能被動做“二傳手”，難以整合對應的服務資源。從服務分類視角來看，城市社區(qū)治理存在“代理化”的現象，缺乏對公民需求的實際了解，存在服務供給不足或過度的問題[8]。 社區(qū)人群構成和利益關注的差異，使社區(qū)提供的公共產品可自主選擇性較弱，服務效果滿意度較低[9]，治理主體精細化服務意識不強,居民只是作為政府提供的公共服務的消極消費者。從服務滿意度視角來看，公共治理機構對居民應有的公共服務與物品的承諾不能兌現或是打折兌現，會引發(fā)居民心理產生“比較落差”，加劇信息供給和需求的碎片化[10]。

1.3 社區(qū)治理資源層面

社區(qū)治理資源主要包括人財物、信息、技術等。首先，從人財物資源視角來看，政府和社區(qū)居委會是上下級的關系，政府是其資源的主要供給者，政府及其派出機構壟斷著社區(qū)絕大部分資源，而相配套的權力、資源等沒有得到落實[11]。由于社會組織缺乏獨立性，其自身籌集資源能力較弱[12]。從信息資源視角來看，社區(qū)治理各主體所面臨的信息共享受阻、需求回應遲鈍、承諾兌現打折等問題，都在影響著對信息資源的占有行為。治理主體內部信息共享，而對外日趨封閉和排斥，嚴重阻礙共享共治的治理要求[10]。從技術資源視角來看，技術治理則需要投入大量技術設備、配套設施、資金進行維護，而政府沒有降低行政成本的動力，技術資源的投入會使政府陷入過于追求權力下滲所帶來的成本困境[13]。新興技術工具受到技術門檻和使用權限的影響，社區(qū)群眾的獲益程度較低。社區(qū)治理的資源開發(fā)受到人手不足和技術壁壘的雙重限制，單純依靠現有組織力量無法實現對信息富礦的深度挖掘[14]。

總的來看，學界以社區(qū)治理主體為核心，上級行政部門和社區(qū)居委會二者在理論與現實中錯位，而社會組織發(fā)展緩慢，社區(qū)居民主體的公共參與不足。當前的社區(qū)治理中，向居民提供的公共服務存在服務質量參差不齊、缺乏個性化與精細化、服務資源短缺等問題，導致居民滿意度也隨之降低。部分學者將社區(qū)治理的資源作為研究重點，分析資源來源、現狀以及利用能力。資源是社區(qū)治理創(chuàng)新的必要支撐，除了人財物等常見資源，當下的社區(qū)治理中信息資源和技術資源也應當得到重視。

2 社會治理重心下移

中共中央、國務院下發(fā)的《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出： “探索建立基層政府面向城鄉(xiāng)社區(qū)的治理資源統(tǒng)籌機制，推動人財物和責權利對稱下沉到城鄉(xiāng)社區(qū)?！盵15]可見，社會治理重心下移不僅僅是管理、服務和資源下沉，更意味著社區(qū)功能強化和治理的有效性提升?！肮芾硐乱?、服務下移、資源下移構建社會治理重心下移的目標框架?！盵16]社會治理重心下移可以從以下三個方面去分析。

在管理下移方面，學界圍繞管理體系、結構、層級等管理下移的重要因素展開研究，吳恒同(2019)就重心下移解構為治理的中心工作和目標在層級間從上到下的移動過程[17]。容志(2018)認為不只是向基層人財物和責權利的下移，而應是國家主導下的基層治理乃至城市治理體系的系統(tǒng)性重構[18]。城市治理重心下移要獲得良好治理效能，取決于基層治理結構是否能適應性地調整和轉換，即要使治理結構調適在其中起到關鍵作用[19]。在服務下移方面，張毅(2018)等人認為應將公共服務分類下沉，縮小同類服務的資源配置差距，政府購買公共服務資源分層整合[20]。張新文、戴芬園(2018)認為網格化管理也是治理重心下移形式的體現[21],在傳統(tǒng)的“區(qū)—街道—社區(qū)”的管理層級體系增設“網格”這一治理層級，解決了基層治理中服務的主體缺位和管理真空的問題[22], 要重視和發(fā)揮居委會等法定載體的作用，又要發(fā)揮社會組織、物業(yè)、網格的有效載體的作用[23]。在資源下移方面，郭圣莉、張良(2018)指出，管理、服務兩者是功能性的，更應該有相應的資源配套，資源下移則是保障下移的效率和效益的措施[24]。系統(tǒng)化、集成化的社會治理資源，有效地解決了條塊分割、配置不合理、頭重腳輕、效率低下的問題，大大提高了行政執(zhí)法機關的管理、服務效率[25]。

總體而言，學者們紛紛就社會治理重心下移提出見解，解構社會治理重心下移的內涵和作用。管理下移包括管理體系、結構、層級等，服務下移包括服務的配置、服務的主體等，資源下移則包括人財物等起支撐作用資源。社會治理重心下移背景下的社區(qū)治理，管理下移是核心，服務下移是目標，資源下移是保障[16]。

3 社會治理重心下移背景下的社區(qū)治理創(chuàng)新路徑

3.1 管理視角

創(chuàng)新社區(qū)治理，首先要明確邊界。實現多元合作治理就離不開一個協(xié)調性和主導性力量兼?zhèn)涞慕M織化力量，即社區(qū)黨總支和居委會[26]。建立一種以政府為主導，社區(qū)居民為核心，社會組織和企業(yè)積極、有效、有序參與的關鍵是他們之間關系和行為的耦合，耦合系統(tǒng)本身的運行狀態(tài)將直接決定社區(qū)治理的效果[27]。

積極培育社會組織，創(chuàng)新價值理念。以公共精神涵養(yǎng)社區(qū)的共同體意識[28]，在增加治理動力和意愿上，強化社會組織的公共性，強化社會組織的嵌入性，建立社區(qū)樞紐性中間組織，搭建制度化溝通平臺，進而實現社區(qū)多元協(xié)商治理[29]。

居民廣泛參與。政府引導居民積極參與社區(qū)事務，集聚社會組織力量，引導其以合作的方式服務于社區(qū)[30]。拓寬社區(qū)居民參與治理渠道與平臺，提高社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性。完善社區(qū)治理機制，以提升居民參與治理的能力[31]。

3.2 服務視角

社區(qū)提供公共服務堅持以人民需求為價值取向判斷。推進社區(qū)公共服務精準化，完善黨建引領的多元主體協(xié)商溝通、合作協(xié)同的機制[32]。暢通居民與基層政府、社會組織等治理溝通渠道，提高社區(qū)居民歸屬感和認同感，進而增強居民參與社區(qū)公共事務決策的主動性，擴大居民參與[33]。

推進服務精準化和精細化。項目制社區(qū)自治繞開了傳統(tǒng)科層體制繁瑣的程序，項目制自下而上的“反向發(fā)包”特征，釋放了基層社區(qū)的活力，自上而下地積極動員基層政府推動國家資源和治理重心下移[34]。合作生產的實踐成效也為服務供給提供了現實經驗，發(fā)揮社會組織的專業(yè)能力和社區(qū)精英的公共精神[35]。微治理模式不斷培育社區(qū)公共精神的內化狀態(tài)，拓展主體合作的發(fā)展空間[36]。

發(fā)揮社區(qū)文化在社區(qū)治理的作用。社區(qū)文化價值在社區(qū)內部交互產生，會以非強制性且穩(wěn)定持久的無形力量影響著社區(qū)治理的各個領域，并通過不同形式、渠道為社區(qū)治理提供更多支撐[37]。社區(qū)文化影響社會組織的價值觀，因此應積極構建新的社區(qū)文化紐帶，完善社區(qū)公共服務，培育社區(qū)“公共性”，推動社區(qū)社會融合[38]。

3.3 資源視角

技術資源。隨著科學技術的飛速發(fā)展，學界都十分重視利用新社會媒體、智慧技術、“互聯網+”等現代科技、信息資源，并認識到應充分利用常用的新媒體資源來提升居民對社區(qū)治理的參與度和認同感[39]。利用現代信息化、網絡化、數字化技術，重構資源配置、優(yōu)化制度設計[40]。以智慧技術應用為突破口實現技術與組織的深度嵌入與融合，最大限度發(fā)揮技術優(yōu)化治理的效能?！皺M縱聯動”基層治理體制是大數據新科技條件下綜合運用的典范，能有效破解基層治理的困境[41]。

財力資源。在地區(qū)差異中，財力發(fā)達、人員充沛的地區(qū)社會組織運行的專業(yè)化水平較高[42]。堅持“權力下放、資源下沉”，嚴格按照“權隨責走，費隨事轉”的原則，撥付必要的工作經費[43]。統(tǒng)籌財政保障機制，建立健全事由民議、策由民定、財由民理、責由民擔、效果民評的長效機制[44]。

人力資源。重視對基層黨政工作者和社區(qū)工作者的系統(tǒng)化培訓，及時更新社區(qū)工作的理念，提高基層社區(qū)工作的專業(yè)性、規(guī)范性和系統(tǒng)性[45]。優(yōu)化社區(qū)治理體制機制，理順社區(qū)治理工作與各個治理主體的關系，降低管理成本，整合人力資源，擴大社會參與面[46]。

4 評價與展望

綜上所述，國內學術界關于社區(qū)治理的現實障礙和創(chuàng)新路徑的研究，是在中國社區(qū)治理不斷發(fā)展和推進的時代背景下發(fā)生的，國內學界對社區(qū)治理的現實障礙和路徑選擇問題進行了多元立體式的探討，期冀推進我國社區(qū)治理水平的提高，進一步實現國家治理體系與治理能力現代化。但是對于社會治理重心下移背景下社區(qū)治理創(chuàng)新路徑這一主題，仍有繼續(xù)深入研究的空間。

第一，在研究內容上，仍然是以個案研究居多，缺少比較研究。社會治理重心下移背景下的社區(qū)治理創(chuàng)新路徑這一主題，在比較研究方面較為薄弱，個案研究可以準確把握研究對象的問題、需要、原因機制，進而實現對其全面深入認識。實際上，不同地區(qū)、不同類型、不同特點的社區(qū)治理缺少相互比較和借鑒，應加強對不同社區(qū)治理經驗的對比，豐富社區(qū)治理創(chuàng)新研究，推動社區(qū)治理創(chuàng)新走向多元化、科學化。

第二，在研究方法上，定性研究方法居多，定量研究方法較少。當前的大部分研究都采取歷史主義方法、規(guī)范分析為主，要推進社區(qū)治理創(chuàng)新，必然要在理論和實踐上尋求新的突破，應建立在充分的實際調查和定量分析的基礎之上，利用當下的大數據優(yōu)勢，拓寬社區(qū)治理研究的廣度、深度、厚度和信度，以利于總結我國社區(qū)治理面臨的現實困境，從而有利于找準我國社區(qū)治理創(chuàng)新的宏觀思路和具體策略。

第三，在研究學科上，公共管理、社會學學科較多，其他學科的研究較少。當前的社區(qū)治理創(chuàng)新研究，研究的視角多聚焦于公共管理、社會學學科，研究的集中有助于社區(qū)治理問題走向深入，推進社區(qū)治理創(chuàng)新更深層次的發(fā)展，但也容易出現研究內容的重復，本質上也是缺少創(chuàng)新。社區(qū)治理創(chuàng)新不僅是涉及公共管理、社會學學科的研究，還涉及經濟、文化、歷史、生態(tài)等多個學科，以不同學科或交叉學科的視角來研究社區(qū)治理，有助于社區(qū)治理內容的創(chuàng)新。