王耀華

(天津工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，天津 西青 300387)

1 問題的提出

在京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略實施背景下，2015年國家出臺的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出對海河流域進(jìn)行全面綜合治理與生態(tài)修復(fù)。但直至目前，海河流域水污染現(xiàn)狀仍不容樂觀，流域污染的嚴(yán)重性與我國建設(shè)生態(tài)美好國家的治理理念格格不入。

流域是一個完整的社會—經(jīng)濟(jì)—自然復(fù)合生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，是一個相對獨(dú)立的生態(tài)循環(huán)圈。[1]在水質(zhì)修復(fù)和環(huán)境治理過程中，某一水域的水質(zhì)改善會使整體流域水質(zhì)逐漸向好；反之，遭受污染時污染物會在流域內(nèi)頻繁交換，以致污染擴(kuò)散，治理難度倍增。流域水污染協(xié)同治理既遵循自然科學(xué)規(guī)律，又與協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略相符，是流域水污染治理的必由之路。但當(dāng)前海河流域的水污染治理未能擺脫片面治理視角，以致海河流域水污染治理中出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、互搭便車的現(xiàn)象，流域治理也陷入久治無效的怪圈。

其中，立法不協(xié)同便是海河流域水污染協(xié)同治理未能有效開展的首要原因。水污染協(xié)同治理的制度目標(biāo)是形成體系化、常態(tài)化的水污染協(xié)同治理機(jī)制，即在立法、執(zhí)法、司法和相關(guān)配套制度上形成流域協(xié)同治理體系。[2]立法在法律實施的過程中具有引領(lǐng)和推動作用，因此，協(xié)同立法在協(xié)同治理整體機(jī)制中處于首要地位，推進(jìn)協(xié)同治理首先要解決完善的也應(yīng)是協(xié)同立法問題。

2 海河流域水污染治理協(xié)同立法的現(xiàn)實困境

我國關(guān)于流域治理與保護(hù)的法律法規(guī)較多，體系龐雜。另外，水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)屬于廣義范圍的立法，是水污染治理執(zhí)法的重要依據(jù)，地方標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同在流域水污染治理中不可或缺。鑒于此，本文根據(jù)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)的層級和類別，將立法分為國家層面法律法規(guī)立法、地方層面法規(guī)立法以及國家和地方標(biāo)準(zhǔn)的制訂，進(jìn)行闡述。

2.1 《水污染防治法》缺失協(xié)同性規(guī)定

我國國家層面涉及流域治理與保護(hù)的法律法規(guī)主要有《環(huán)境保護(hù)法》《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》和《河道管理條例》等。其中，《環(huán)境保護(hù)法》和《水法》多見總攬性條文和整體水資源開發(fā)、利用規(guī)劃、調(diào)度的規(guī)定；《防洪法》《水土保持法》和《河道管理條例》分別涉及水土、流域、河道的整治和建設(shè)。這些法律法規(guī)鮮有水污染治理相關(guān)規(guī)定?！端廴痉乐畏ā肥轻槍λ廴局卫碇苯右?guī)定的單行法，同時也是各地水污染防治法規(guī)政策的制定依據(jù)，因此，本文著重分析《水污染防治法》。

20世紀(jì)80年代，隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，水污染問題產(chǎn)生。與此同時，受國際環(huán)境立法發(fā)展影響以及我國法律體系完善的需要，《水污染防治法》應(yīng)運(yùn)而生。早期的《水污染防治法》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)控制工業(yè)污染，并未規(guī)定流域污染治理以及跨界水污染治理問題。1996年，《水污染防治法》進(jìn)行修訂，開創(chuàng)性地確定了水污染治理的流域、區(qū)域整體視角的協(xié)同治理思想，但該規(guī)定僅作為綱領(lǐng)性原則，并未作出進(jìn)一步明確規(guī)定。直至2017年，再次修訂的《水污染防治法》明確提出建立流域水環(huán)境保護(hù)聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)行流域統(tǒng)一治理。流域協(xié)同治理內(nèi)容雖進(jìn)一步明確，但還是處于口號式的原則性規(guī)定階段，缺乏聯(lián)合治理的措施、聯(lián)合治理的監(jiān)督等具體規(guī)定。

自1984年至2017年，《水污染防治法》在我國30多年的水污染治理實踐中不斷完善，但是對于流域治理的協(xié)同性規(guī)定卻并無長足進(jìn)步。國家層面的《水污染防治法》缺失關(guān)于流域水污染治理的協(xié)同性規(guī)定，致使地方立法缺失協(xié)同意識，流域內(nèi)水污染協(xié)同治理缺失“主心骨”，進(jìn)而阻礙流域水污染協(xié)同治理的有效開展。

2.2 地方水污染防治法規(guī)不協(xié)同

各地水污染防治法規(guī)是地方水污染立法的核心部分，地方間水污染防治法規(guī)的協(xié)同性是水污染協(xié)同立法水平的最直觀反映。當(dāng)前，海河流域所在的八個省(自治區(qū)、直轄市)間的水污染防治法規(guī)在協(xié)同治理的相關(guān)規(guī)定和具體內(nèi)容上均不協(xié)同，缺乏契合度。

首先，各地水污染防治法規(guī)對于協(xié)同治理的規(guī)定參差不齊。京津冀區(qū)域內(nèi)，《天津市水污染防治條例》在2016年修訂時增加了區(qū)域水污染防治協(xié)作規(guī)定，隨后2018年河北省也將區(qū)域水污染防治協(xié)作納入《河北省水污染防治條例》，在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下兩地試圖與北京形成治理合力，但沒有得到北京的回應(yīng)，現(xiàn)行的《北京市水污染防治條例》沒有協(xié)同治理的相關(guān)規(guī)定。此外，內(nèi)蒙古、山西、遼寧、河南和山東的水污染防治法規(guī)從始至終沒有協(xié)同治理的相關(guān)規(guī)定。由此可見，在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及專家學(xué)者和實務(wù)部門對于水污染協(xié)同治理的研究和呼吁背景下，天津、河北兩地逐漸產(chǎn)生水污染協(xié)同治理意識并在法規(guī)中作出規(guī)定，而海河流域覆蓋下其他省(自治區(qū)、直轄市)沒有流域協(xié)同治理意識，缺失相關(guān)水污染流域整體協(xié)同治理的規(guī)定。

其次，各地水污染防治法規(guī)具體內(nèi)容差距大、不協(xié)同。地方立法之間的差異與沖突不只表現(xiàn)在協(xié)同治理規(guī)定上，相關(guān)治理內(nèi)容協(xié)同與否更是評判地方協(xié)同立法情況的主要依據(jù)。從海河流域內(nèi)各地水污染防治法規(guī)的立法重點(diǎn)及分類便可得知各地水污染防治法規(guī)差距之大：《內(nèi)蒙古自治區(qū)水污染防治條例》專章規(guī)定了流域水污染治理，但規(guī)定較為籠統(tǒng)；《北京市水污染防治條例》創(chuàng)新性地規(guī)定了污水再生利用；《山西省水污染防治條例》將水污染治理分為地表水污染治理和地下水污染治理。除了河北、遼寧，其他地方水污染防治法規(guī)都將水污染防治以工業(yè)、城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)水污染治理進(jìn)行了分類。上述地方水污染防治法規(guī)關(guān)于水污染治理重點(diǎn)和水污染治理分類的差異足見地方治理思路相差甚遠(yuǎn)，立法內(nèi)容不協(xié)同。

地方水污染防治法規(guī)是各地水污染治理的“教科書”，水污染治理后續(xù)的執(zhí)法、司法都應(yīng)遵守其規(guī)定。海河流域地方水污染防治法規(guī)的協(xié)調(diào)改進(jìn)有利于海河流域協(xié)同治理的發(fā)展，促進(jìn)流域水污染協(xié)同治理的同時也將很大程度上促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部的水污染治理。但當(dāng)前海河流域地方水污染防治法規(guī)不協(xié)同大大阻礙著流域協(xié)同水污染治理的開展。

2.3 地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)差距大

有關(guān)水污染物排放的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要有污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)、城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村生活污水處理設(shè)施污染物排放標(biāo)準(zhǔn)三類。基于此，本文將分析海河流域地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的適用依據(jù)和主要內(nèi)容。

我國新的環(huán)保法律規(guī)定，地方既可直接適用國家標(biāo)準(zhǔn)，也可以制定比國家標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)。地方標(biāo)準(zhǔn)是對國家標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充和完善。[3]海河流域區(qū)域間關(guān)于水污染物排放的政策標(biāo)準(zhǔn)在適用依據(jù)和主要內(nèi)容上均存在差距大的問題，其中污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)和城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)僅在適用依據(jù)上就大相徑庭。如：污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)方面，河北、遼寧、河南適用的是國家標(biāo)準(zhǔn)，北京、天津、內(nèi)蒙古、山西適用嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)，山東則將污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)按水域分為海河流域和半島流域分別設(shè)置；城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)方面，海河流域所在八個省(自治區(qū)、直轄市)僅有北京和天津兩直轄市制定了地方標(biāo)準(zhǔn)，其他地方皆采用較為寬松的國家標(biāo)準(zhǔn)。

另外，雖然八個省(自治區(qū)、直轄市)在農(nóng)村生活污水處理設(shè)施污染物排放標(biāo)準(zhǔn)方面均制定了嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)，但各地之間地方標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容也存有較大差距。如《北京市農(nóng)村生活污水處理設(shè)施水污染排放標(biāo)準(zhǔn)》將化學(xué)需氧量(COD)和氨氮①等廢水中主要污染物首先分為三級標(biāo)準(zhǔn)，每級標(biāo)準(zhǔn)下再細(xì)分為A標(biāo)準(zhǔn)和B標(biāo)準(zhǔn)，針對不同地域、不同污染狀況的水體分別執(zhí)行不同等級的標(biāo)準(zhǔn)。而與北京相鄰、同為海河流域主要途經(jīng)地的天津卻僅僅將主要污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)粗放式地分為兩級。

從上述三種水污染治理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的地方適用依據(jù)和主要內(nèi)容的差距可見，海河流域地方間的標(biāo)準(zhǔn)適用各行其道，缺乏契合度。水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)并非越嚴(yán)格越好，也并非越細(xì)致越優(yōu)，但流域地方間排放標(biāo)準(zhǔn)的差異大容易增大地方執(zhí)法差距，加大流域協(xié)同執(zhí)法難度，進(jìn)而阻礙流域協(xié)同治理的開展，給“小散亂污”企業(yè)提供鉆空子的機(jī)會。

3 海河流域水污染治理協(xié)同立法困境之原因

3.1 缺失上位法規(guī)制

首先，海河流域缺乏有關(guān)協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)組織權(quán)力集中的上位法。海河流域管理組織主要為水利部的派出機(jī)構(gòu)海河水利委員會(以下簡稱“海河委”)和生態(tài)環(huán)境部派出機(jī)構(gòu)——海河流域北海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局(以下簡稱“海河管理局”)。近年來，兩機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)海河流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)上作出了相當(dāng)大的貢獻(xiàn)：“海河委”編制了《海河流域綜合規(guī)劃》等10余項綜合水資源管理規(guī)劃；“海河管理局”組織擬訂了流域生態(tài)環(huán)境政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范和突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案。但是，兩機(jī)構(gòu)缺失對地方立法的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，對地方間協(xié)同立法貢獻(xiàn)較少。由于行政區(qū)劃的條塊分割，各地地方性法規(guī)由各地人大制定，缺失海河流域管理組織從中指導(dǎo)協(xié)調(diào)，以致海河流域地方間存在較多的立法差異與沖突。究其原因，海河流域管理組織缺乏法律法規(guī)的明確授權(quán)，以致海河流域管理組織對地方立法的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)不盡人意。

其次，海河流域缺乏有關(guān)協(xié)同治理規(guī)定的上位法。我國實行“中央—地方”的分層立法體系，下位法依據(jù)上位法作出。地方水污染治理相關(guān)的行政法規(guī)、地方政府規(guī)章依據(jù)《水污染防治法》制定?！端廴痉乐畏ā穼儆趪覍用鎲涡蟹?，各地《水污染防治條例》屬于地方性法規(guī)，上位法和下位法之間跨越過大，以致地方間地方性法規(guī)缺失協(xié)同立法合力。[4]海河流域所在八個省級單位的地方立法缺失上位法規(guī)制這一有力抓手，造成地方立法之間存在較大差異，進(jìn)而成為海河流域整體協(xié)同治理的阻礙。

3.2 地方治理投入差距大

由于人口密集程度、地方發(fā)展模式以及歷史等多方面的因素，地方間本就存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、水污染現(xiàn)狀差距大的現(xiàn)象。[5]再加上長期以來政府業(yè)績外部動力驅(qū)動，地方在水污染治理上投入少，在發(fā)展上力度大，地方政府傾向于“搭便車”，最終使得海河流域水污染治理長期停滯不前。

單位投資治理廢水量②表明某地對于當(dāng)?shù)嘏懦鰪U水的治理投入，是某地對于流域水污染治理的相對貢獻(xiàn)的客觀反映。單位投資治理廢水量越低，表明某地在流域水污染治理中相對貢獻(xiàn)越大；反之，則證明某地在流域水污染治理中相對貢獻(xiàn)越小。在海河流域覆蓋地方中，內(nèi)蒙古自治區(qū)單位投資治理廢水量為1.74萬噸，為八地中最低，表明內(nèi)蒙古在水污染治理中相對貢獻(xiàn)最大。值得注意的是，北京、天津、河南、遼寧的單位投資治理廢水量是內(nèi)蒙古的數(shù)十倍，足見海河流域地方間水污染治理能力差距之大(見表1所示)。

表1 海河流域廢水排放總量與治理廢水完成投資相關(guān)性分析表③

3.3 流域污染的外部性特征

流域污染的外部性特征是指在流域整體治理過程中，地方之間有較緊密的聯(lián)系，一地的水污染會影響相鄰或其他地區(qū)。給相鄰或其他地區(qū)帶來好的影響稱為正外部效應(yīng)；反之，稱為負(fù)外部效應(yīng)。[6]由于我國以行政區(qū)劃為單位的行政體制，加上流域流動性強(qiáng)的本質(zhì)特性，流域治理始終擺脫不了各自為戰(zhàn)的局面，以致流域水污染治理中的外部性特征變得更加明顯。各地政府傾向于追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少治理污染的投資，治理實踐中往往會出現(xiàn)上游治污、下游排污或者上游排污、下游治污的惡性循環(huán)狀態(tài)，白白耗費(fèi)水污染治理的時間和金錢，同時造成流域的“公地悲劇”。[7]

4 海河流域水污染治理協(xié)同立法的完善對策

4.1 制定《海河流域水污染防治條例》

由于缺失具有針對性的海河流域治理法律規(guī)范，流域內(nèi)的地方性法規(guī)僅僅依據(jù)高高在上的《水污染防治法》中的綱領(lǐng)性協(xié)同治理規(guī)定很難做到立法協(xié)同。進(jìn)而，單憑各地方不具協(xié)同性的地方性法規(guī)，海河流域很難實現(xiàn)實質(zhì)上的協(xié)同治理。因此，制定一部針對海河流域水污染治理的國家層面的法律或者行政法規(guī)勢在必行。

制定針對特定流域水污染治理的法律法規(guī)，我國早有先例。1995年出臺的《淮河流域水污染防治暫行條例》，以行政法規(guī)的形式對淮河流域水污染治理加以規(guī)定。2011年《太湖流域管理條例》頒布，將流域水資源保護(hù)和水污染防治相結(jié)合，對流域內(nèi)的水事問題進(jìn)行了統(tǒng)一管理。更加值得注意的是，《長江保護(hù)法》在2021年3月1日正式實施，標(biāo)志著我國首部針對特定流域管理的法律的面世。[8]上述針對特定流域制定的國家立法，激起了國內(nèi)專家學(xué)者及實務(wù)部門對于流域立法的研究熱潮，其立法實踐為我國流域立法積累了大量經(jīng)驗，給《海河流域水污染防治條例》的制定提供了模板。

針對海河流域水污染治理現(xiàn)狀，《海河流域水污染防治條例》應(yīng)對海河流域領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行賦權(quán)，明確其流域整體治理的宏觀權(quán)力，并賦予其協(xié)調(diào)各地方立法、執(zhí)法的權(quán)力，以解決當(dāng)前海河流域缺失上位法規(guī)制的現(xiàn)狀。

4.2 構(gòu)建常態(tài)化的地方立法協(xié)商機(jī)制

海河流域地方間存在地方性法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容差異，除了以上加強(qiáng)頂層設(shè)計以宏觀視角促進(jìn)地方立法協(xié)同的手段外，還可嘗試建立地方之間立法協(xié)商機(jī)制，使地方立法主體主動參與到協(xié)同立法中來。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和水污染現(xiàn)狀差異，不同地方的水污染治理能力和治理難度各異，建立地方立法的協(xié)商機(jī)制，在一定程度上既能達(dá)到地方立法協(xié)同目的，也能緩解地方間存在的差異。

當(dāng)前正是網(wǎng)絡(luò)信息化飛速發(fā)展時代，網(wǎng)絡(luò)具有極大的便捷性并能保存大量數(shù)據(jù)資料。水污染檢測中心利用網(wǎng)絡(luò)可以對流域污染物以及水污染程度做到實時監(jiān)測。地方可利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立立法信息共享平臺，將地方立法規(guī)劃及實施情況、具體立法動態(tài)和立法經(jīng)驗上傳至網(wǎng)站，以達(dá)到地方立法信息交流通暢、協(xié)同立法能夠有效開展的目的。

4.3 建立常態(tài)化的法規(guī)條文清理機(jī)制

近年來，隨著我國對整體環(huán)境污染治理的逐步重視，水污染治理的手段、模式不斷發(fā)展，而法規(guī)中存在的沖突條款和老舊條款卻給流域協(xié)同治理造成規(guī)范層面的制約。因此，處于水污染協(xié)同治理首要地位的立法應(yīng)跟上步伐，增強(qiáng)立法條文的合理性、前瞻性。概言之，海河流域地方間應(yīng)建立法規(guī)的常態(tài)化清理機(jī)制，對地方間存在差異和沖突的法規(guī)條文及時修改，對不合時宜的落后條款及時清理。

在具體的法規(guī)條文常態(tài)化清理機(jī)制建設(shè)方面，海河流域地方之間可依托領(lǐng)導(dǎo)組織的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，也可根據(jù)地方間約定，定期由地方立法機(jī)構(gòu)梳理本區(qū)域內(nèi)的地方性法規(guī)和其他政策文件，對地方間的沖突法規(guī)和帶有地方保護(hù)傾向的條文進(jìn)行清理，并形成定期溝通、互相監(jiān)督的常態(tài)化機(jī)制。

4.4 推行地方間“契約性”立法

地方性法規(guī)屬于廣義范圍的法律，具有穩(wěn)定性。地方立法機(jī)構(gòu)應(yīng)掌握立法節(jié)奏，不宜對法規(guī)頻繁修改，也不應(yīng)對法規(guī)漏洞和滯后條款視而不見。因此，地方間可推行“契約性”立法，既保證地方性法規(guī)的穩(wěn)定性，又能解決其滯后性。[9]同時，“契約性”立法還能對當(dāng)前流域治理中水權(quán)交易、排污權(quán)交易和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償以制度支撐。

地方間“契約性”立法可以稱得上是一種區(qū)域立法新模式，相較于正式的地方性法規(guī)，“契約性”立法具有較強(qiáng)的隨意性。因此，為避免地方間“契約性”立法過于泛濫，在推行地方間“契約性”立法時，應(yīng)根據(jù)實際情況對“契約性”立法的立法主體、立法程序、立法內(nèi)容以及監(jiān)督機(jī)制作出明確且必要的規(guī)范和限制。

5 結(jié)語

協(xié)同治理是遵循流域本質(zhì)特征的最具科學(xué)性的治理模式。[10]當(dāng)前，我國流域和區(qū)域水污染協(xié)同治理問題的研究、實踐正如火如荼地展開，不管是流域水污染協(xié)同治理還是區(qū)域水污染協(xié)同治理，都將使地方間協(xié)同性加強(qiáng)、治理成效提升。立法是后續(xù)執(zhí)法、司法以及守法的依據(jù)，進(jìn)行流域協(xié)同治理首要解決的是流域地方立法協(xié)同問題。海河流域覆蓋八個省級行政單位，協(xié)同立法實踐有相當(dāng)大的難度。因此，當(dāng)前應(yīng)調(diào)動一切積極因素，從海河流域水污染治理的領(lǐng)導(dǎo)組織到地方政府，從國家層面立法到地方政策標(biāo)準(zhǔn)出臺，應(yīng)最大程度上實現(xiàn)海河流域水污染治理的立法協(xié)同。

注釋：

①化學(xué)需氧量(COD)和氨氮是水體中主要的污染物質(zhì)：化學(xué)需氧量高表示水體中的有機(jī)物污染嚴(yán)重；氨氮是水體中的營養(yǎng)素，可導(dǎo)致水體富營養(yǎng)化現(xiàn)象產(chǎn)生.

②單位投資治理廢水量(萬噸)=廢水排放量(萬噸)/治理廢水完成投資(萬元).

③根據(jù)《2019年中國統(tǒng)計年鑒》中分地區(qū)廢水中主要污染物排放情況(8-11)和工業(yè)污染治理投資完成情況(8-37)繪制.