王耀華

(天津工業(yè)大學 法學院，天津 西青 300387)

1 問題的提出

在京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略實施背景下，2015年國家出臺的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出對海河流域進行全面綜合治理與生態(tài)修復。但直至目前，海河流域水污染現(xiàn)狀仍不容樂觀，流域污染的嚴重性與我國建設生態(tài)美好國家的治理理念格格不入。

流域是一個完整的社會—經(jīng)濟—自然復合生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，是一個相對獨立的生態(tài)循環(huán)圈。[1]在水質(zhì)修復和環(huán)境治理過程中，某一水域的水質(zhì)改善會使整體流域水質(zhì)逐漸向好；反之，遭受污染時污染物會在流域內(nèi)頻繁交換，以致污染擴散，治理難度倍增。流域水污染協(xié)同治理既遵循自然科學規(guī)律，又與協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略相符，是流域水污染治理的必由之路。但當前海河流域的水污染治理未能擺脫片面治理視角，以致海河流域水污染治理中出現(xiàn)重復建設、互搭便車的現(xiàn)象，流域治理也陷入久治無效的怪圈。

其中，立法不協(xié)同便是海河流域水污染協(xié)同治理未能有效開展的首要原因。水污染協(xié)同治理的制度目標是形成體系化、常態(tài)化的水污染協(xié)同治理機制，即在立法、執(zhí)法、司法和相關配套制度上形成流域協(xié)同治理體系。[2]立法在法律實施的過程中具有引領和推動作用，因此，協(xié)同立法在協(xié)同治理整體機制中處于首要地位，推進協(xié)同治理首先要解決完善的也應是協(xié)同立法問題。

2 海河流域水污染治理協(xié)同立法的現(xiàn)實困境

我國關于流域治理與保護的法律法規(guī)較多，體系龐雜。另外，水污染物排放標準屬于廣義范圍的立法，是水污染治理執(zhí)法的重要依據(jù)，地方標準協(xié)同在流域水污染治理中不可或缺。鑒于此，本文根據(jù)法律法規(guī)及標準的層級和類別，將立法分為國家層面法律法規(guī)立法、地方層面法規(guī)立法以及國家和地方標準的制訂，進行闡述。

2.1 《水污染防治法》缺失協(xié)同性規(guī)定

我國國家層面涉及流域治理與保護的法律法規(guī)主要有《環(huán)境保護法》《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》和《河道管理條例》等。其中，《環(huán)境保護法》和《水法》多見總攬性條文和整體水資源開發(fā)、利用規(guī)劃、調(diào)度的規(guī)定；《防洪法》《水土保持法》和《河道管理條例》分別涉及水土、流域、河道的整治和建設。這些法律法規(guī)鮮有水污染治理相關規(guī)定?！端廴痉乐畏ā肥轻槍λ廴局卫碇苯右?guī)定的單行法，同時也是各地水污染防治法規(guī)政策的制定依據(jù)，因此，本文著重分析《水污染防治法》。

20世紀80年代，隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，水污染問題產(chǎn)生。與此同時，受國際環(huán)境立法發(fā)展影響以及我國法律體系完善的需要，《水污染防治法》應運而生。早期的《水污染防治法》重點強調(diào)控制工業(yè)污染，并未規(guī)定流域污染治理以及跨界水污染治理問題。1996年，《水污染防治法》進行修訂，開創(chuàng)性地確定了水污染治理的流域、區(qū)域整體視角的協(xié)同治理思想，但該規(guī)定僅作為綱領性原則，并未作出進一步明確規(guī)定。直至2017年，再次修訂的《水污染防治法》明確提出建立流域水環(huán)境保護聯(lián)合協(xié)調(diào)機制，進行流域統(tǒng)一治理。流域協(xié)同治理內(nèi)容雖進一步明確，但還是處于口號式的原則性規(guī)定階段，缺乏聯(lián)合治理的措施、聯(lián)合治理的監(jiān)督等具體規(guī)定。

自1984年至2017年，《水污染防治法》在我國30多年的水污染治理實踐中不斷完善，但是對于流域治理的協(xié)同性規(guī)定卻并無長足進步。國家層面的《水污染防治法》缺失關于流域水污染治理的協(xié)同性規(guī)定，致使地方立法缺失協(xié)同意識，流域內(nèi)水污染協(xié)同治理缺失“主心骨”，進而阻礙流域水污染協(xié)同治理的有效開展。

2.2 地方水污染防治法規(guī)不協(xié)同

各地水污染防治法規(guī)是地方水污染立法的核心部分，地方間水污染防治法規(guī)的協(xié)同性是水污染協(xié)同立法水平的最直觀反映。當前，海河流域所在的八個省(自治區(qū)、直轄市)間的水污染防治法規(guī)在協(xié)同治理的相關規(guī)定和具體內(nèi)容上均不協(xié)同，缺乏契合度。

首先，各地水污染防治法規(guī)對于協(xié)同治理的規(guī)定參差不齊。京津冀區(qū)域內(nèi)，《天津市水污染防治條例》在2016年修訂時增加了區(qū)域水污染防治協(xié)作規(guī)定，隨后2018年河北省也將區(qū)域水污染防治協(xié)作納入《河北省水污染防治條例》，在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下兩地試圖與北京形成治理合力，但沒有得到北京的回應，現(xiàn)行的《北京市水污染防治條例》沒有協(xié)同治理的相關規(guī)定。此外，內(nèi)蒙古、山西、遼寧、河南和山東的水污染防治法規(guī)從始至終沒有協(xié)同治理的相關規(guī)定。由此可見，在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及專家學者和實務部門對于水污染協(xié)同治理的研究和呼吁背景下，天津、河北兩地逐漸產(chǎn)生水污染協(xié)同治理意識并在法規(guī)中作出規(guī)定，而海河流域覆蓋下其他省(自治區(qū)、直轄市)沒有流域協(xié)同治理意識，缺失相關水污染流域整體協(xié)同治理的規(guī)定。

其次，各地水污染防治法規(guī)具體內(nèi)容差距大、不協(xié)同。地方立法之間的差異與沖突不只表現(xiàn)在協(xié)同治理規(guī)定上，相關治理內(nèi)容協(xié)同與否更是評判地方協(xié)同立法情況的主要依據(jù)。從海河流域內(nèi)各地水污染防治法規(guī)的立法重點及分類便可得知各地水污染防治法規(guī)差距之大：《內(nèi)蒙古自治區(qū)水污染防治條例》專章規(guī)定了流域水污染治理，但規(guī)定較為籠統(tǒng)；《北京市水污染防治條例》創(chuàng)新性地規(guī)定了污水再生利用；《山西省水污染防治條例》將水污染治理分為地表水污染治理和地下水污染治理。除了河北、遼寧，其他地方水污染防治法規(guī)都將水污染防治以工業(yè)、城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)水污染治理進行了分類。上述地方水污染防治法規(guī)關于水污染治理重點和水污染治理分類的差異足見地方治理思路相差甚遠，立法內(nèi)容不協(xié)同。

地方水污染防治法規(guī)是各地水污染治理的“教科書”，水污染治理后續(xù)的執(zhí)法、司法都應遵守其規(guī)定。海河流域地方水污染防治法規(guī)的協(xié)調(diào)改進有利于海河流域協(xié)同治理的發(fā)展，促進流域水污染協(xié)同治理的同時也將很大程度上促進區(qū)域內(nèi)部的水污染治理。但當前海河流域地方水污染防治法規(guī)不協(xié)同大大阻礙著流域協(xié)同水污染治理的開展。

2.3 地方水污染物排放標準差距大

有關水污染物排放的環(huán)境標準主要有污水綜合排放標準、城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準和農(nóng)村生活污水處理設施污染物排放標準三類?；诖耍疚膶⒎治龊：恿饔虻胤轿廴疚锱欧艠藴实倪m用依據(jù)和主要內(nèi)容。

我國新的環(huán)保法律規(guī)定，地方既可直接適用國家標準，也可以制定比國家標準更為嚴格的地方標準。地方標準是對國家標準的補充和完善。[3]海河流域區(qū)域間關于水污染物排放的政策標準在適用依據(jù)和主要內(nèi)容上均存在差距大的問題，其中污水綜合排放標準和城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準僅在適用依據(jù)上就大相徑庭。如：污水綜合排放標準方面，河北、遼寧、河南適用的是國家標準，北京、天津、內(nèi)蒙古、山西適用嚴于國家標準的地方標準，山東則將污水綜合排放標準按水域分為海河流域和半島流域分別設置；城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準方面，海河流域所在八個省(自治區(qū)、直轄市)僅有北京和天津兩直轄市制定了地方標準，其他地方皆采用較為寬松的國家標準。

另外，雖然八個省(自治區(qū)、直轄市)在農(nóng)村生活污水處理設施污染物排放標準方面均制定了嚴于國家標準的地方標準，但各地之間地方標準的具體內(nèi)容也存有較大差距。如《北京市農(nóng)村生活污水處理設施水污染排放標準》將化學需氧量(COD)和氨氮①等廢水中主要污染物首先分為三級標準，每級標準下再細分為A標準和B標準，針對不同地域、不同污染狀況的水體分別執(zhí)行不同等級的標準。而與北京相鄰、同為海河流域主要途經(jīng)地的天津卻僅僅將主要污染物的排放標準粗放式地分為兩級。

從上述三種水污染治理相關標準的地方適用依據(jù)和主要內(nèi)容的差距可見，海河流域地方間的標準適用各行其道，缺乏契合度。水污染物排放標準并非越嚴格越好，也并非越細致越優(yōu)，但流域地方間排放標準的差異大容易增大地方執(zhí)法差距，加大流域協(xié)同執(zhí)法難度，進而阻礙流域協(xié)同治理的開展，給“小散亂污”企業(yè)提供鉆空子的機會。

3 海河流域水污染治理協(xié)同立法困境之原因

3.1 缺失上位法規(guī)制

首先，海河流域缺乏有關協(xié)同治理領導組織權力集中的上位法。海河流域管理組織主要為水利部的派出機構海河水利委員會(以下簡稱“海河委”)和生態(tài)環(huán)境部派出機構——海河流域北海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局(以下簡稱“海河管理局”)。近年來，兩機構在加強海河流域水生態(tài)環(huán)境保護上作出了相當大的貢獻：“海河委”編制了《海河流域綜合規(guī)劃》等10余項綜合水資源管理規(guī)劃；“海河管理局”組織擬訂了流域生態(tài)環(huán)境政策法規(guī)、標準、技術規(guī)范和突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應急預案。但是，兩機構缺失對地方立法的指導與協(xié)調(diào)，對地方間協(xié)同立法貢獻較少。由于行政區(qū)劃的條塊分割，各地地方性法規(guī)由各地人大制定，缺失海河流域管理組織從中指導協(xié)調(diào)，以致海河流域地方間存在較多的立法差異與沖突。究其原因，海河流域管理組織缺乏法律法規(guī)的明確授權，以致海河流域管理組織對地方立法的指導與協(xié)調(diào)不盡人意。

其次，海河流域缺乏有關協(xié)同治理規(guī)定的上位法。我國實行“中央—地方”的分層立法體系，下位法依據(jù)上位法作出。地方水污染治理相關的行政法規(guī)、地方政府規(guī)章依據(jù)《水污染防治法》制定。《水污染防治法》屬于國家層面單行法，各地《水污染防治條例》屬于地方性法規(guī)，上位法和下位法之間跨越過大，以致地方間地方性法規(guī)缺失協(xié)同立法合力。[4]海河流域所在八個省級單位的地方立法缺失上位法規(guī)制這一有力抓手，造成地方立法之間存在較大差異，進而成為海河流域整體協(xié)同治理的阻礙。

3.2 地方治理投入差距大

由于人口密集程度、地方發(fā)展模式以及歷史等多方面的因素，地方間本就存在經(jīng)濟發(fā)展不平衡、水污染現(xiàn)狀差距大的現(xiàn)象。[5]再加上長期以來政府業(yè)績外部動力驅動，地方在水污染治理上投入少，在發(fā)展上力度大，地方政府傾向于“搭便車”，最終使得海河流域水污染治理長期停滯不前。

單位投資治理廢水量②表明某地對于當?shù)嘏懦鰪U水的治理投入，是某地對于流域水污染治理的相對貢獻的客觀反映。單位投資治理廢水量越低，表明某地在流域水污染治理中相對貢獻越大；反之，則證明某地在流域水污染治理中相對貢獻越小。在海河流域覆蓋地方中，內(nèi)蒙古自治區(qū)單位投資治理廢水量為1.74萬噸，為八地中最低，表明內(nèi)蒙古在水污染治理中相對貢獻最大。值得注意的是，北京、天津、河南、遼寧的單位投資治理廢水量是內(nèi)蒙古的數(shù)十倍，足見海河流域地方間水污染治理能力差距之大(見表1所示)。

表1 海河流域廢水排放總量與治理廢水完成投資相關性分析表③

3.3 流域污染的外部性特征

流域污染的外部性特征是指在流域整體治理過程中，地方之間有較緊密的聯(lián)系，一地的水污染會影響相鄰或其他地區(qū)。給相鄰或其他地區(qū)帶來好的影響稱為正外部效應；反之，稱為負外部效應。[6]由于我國以行政區(qū)劃為單位的行政體制，加上流域流動性強的本質(zhì)特性，流域治理始終擺脫不了各自為戰(zhàn)的局面，以致流域水污染治理中的外部性特征變得更加明顯。各地政府傾向于追求經(jīng)濟發(fā)展，減少治理污染的投資，治理實踐中往往會出現(xiàn)上游治污、下游排污或者上游排污、下游治污的惡性循環(huán)狀態(tài)，白白耗費水污染治理的時間和金錢，同時造成流域的“公地悲劇”。[7]

4 海河流域水污染治理協(xié)同立法的完善對策

4.1 制定《海河流域水污染防治條例》

由于缺失具有針對性的海河流域治理法律規(guī)范，流域內(nèi)的地方性法規(guī)僅僅依據(jù)高高在上的《水污染防治法》中的綱領性協(xié)同治理規(guī)定很難做到立法協(xié)同。進而，單憑各地方不具協(xié)同性的地方性法規(guī)，海河流域很難實現(xiàn)實質(zhì)上的協(xié)同治理。因此，制定一部針對海河流域水污染治理的國家層面的法律或者行政法規(guī)勢在必行。

制定針對特定流域水污染治理的法律法規(guī)，我國早有先例。1995年出臺的《淮河流域水污染防治暫行條例》，以行政法規(guī)的形式對淮河流域水污染治理加以規(guī)定。2011年《太湖流域管理條例》頒布，將流域水資源保護和水污染防治相結合，對流域內(nèi)的水事問題進行了統(tǒng)一管理。更加值得注意的是，《長江保護法》在2021年3月1日正式實施，標志著我國首部針對特定流域管理的法律的面世。[8]上述針對特定流域制定的國家立法，激起了國內(nèi)專家學者及實務部門對于流域立法的研究熱潮，其立法實踐為我國流域立法積累了大量經(jīng)驗，給《海河流域水污染防治條例》的制定提供了模板。

針對海河流域水污染治理現(xiàn)狀，《海河流域水污染防治條例》應對海河流域領導機構進行賦權，明確其流域整體治理的宏觀權力，并賦予其協(xié)調(diào)各地方立法、執(zhí)法的權力，以解決當前海河流域缺失上位法規(guī)制的現(xiàn)狀。

4.2 構建常態(tài)化的地方立法協(xié)商機制

海河流域地方間存在地方性法規(guī)和政策標準的內(nèi)容差異，除了以上加強頂層設計以宏觀視角促進地方立法協(xié)同的手段外，還可嘗試建立地方之間立法協(xié)商機制，使地方立法主體主動參與到協(xié)同立法中來。由于經(jīng)濟發(fā)展程度和水污染現(xiàn)狀差異，不同地方的水污染治理能力和治理難度各異，建立地方立法的協(xié)商機制，在一定程度上既能達到地方立法協(xié)同目的，也能緩解地方間存在的差異。

當前正是網(wǎng)絡信息化飛速發(fā)展時代，網(wǎng)絡具有極大的便捷性并能保存大量數(shù)據(jù)資料。水污染檢測中心利用網(wǎng)絡可以對流域污染物以及水污染程度做到實時監(jiān)測。地方可利用互聯(lián)網(wǎng)技術，建立立法信息共享平臺，將地方立法規(guī)劃及實施情況、具體立法動態(tài)和立法經(jīng)驗上傳至網(wǎng)站，以達到地方立法信息交流通暢、協(xié)同立法能夠有效開展的目的。

4.3 建立常態(tài)化的法規(guī)條文清理機制

近年來，隨著我國對整體環(huán)境污染治理的逐步重視，水污染治理的手段、模式不斷發(fā)展，而法規(guī)中存在的沖突條款和老舊條款卻給流域協(xié)同治理造成規(guī)范層面的制約。因此，處于水污染協(xié)同治理首要地位的立法應跟上步伐，增強立法條文的合理性、前瞻性。概言之，海河流域地方間應建立法規(guī)的常態(tài)化清理機制，對地方間存在差異和沖突的法規(guī)條文及時修改，對不合時宜的落后條款及時清理。

在具體的法規(guī)條文常態(tài)化清理機制建設方面，海河流域地方之間可依托領導組織的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，也可根據(jù)地方間約定，定期由地方立法機構梳理本區(qū)域內(nèi)的地方性法規(guī)和其他政策文件，對地方間的沖突法規(guī)和帶有地方保護傾向的條文進行清理，并形成定期溝通、互相監(jiān)督的常態(tài)化機制。

4.4 推行地方間“契約性”立法

地方性法規(guī)屬于廣義范圍的法律，具有穩(wěn)定性。地方立法機構應掌握立法節(jié)奏，不宜對法規(guī)頻繁修改，也不應對法規(guī)漏洞和滯后條款視而不見。因此，地方間可推行“契約性”立法，既保證地方性法規(guī)的穩(wěn)定性，又能解決其滯后性。[9]同時，“契約性”立法還能對當前流域治理中水權交易、排污權交易和生態(tài)保護補償以制度支撐。

地方間“契約性”立法可以稱得上是一種區(qū)域立法新模式，相較于正式的地方性法規(guī)，“契約性”立法具有較強的隨意性。因此，為避免地方間“契約性”立法過于泛濫，在推行地方間“契約性”立法時，應根據(jù)實際情況對“契約性”立法的立法主體、立法程序、立法內(nèi)容以及監(jiān)督機制作出明確且必要的規(guī)范和限制。

5 結語

協(xié)同治理是遵循流域本質(zhì)特征的最具科學性的治理模式。[10]當前，我國流域和區(qū)域水污染協(xié)同治理問題的研究、實踐正如火如荼地展開，不管是流域水污染協(xié)同治理還是區(qū)域水污染協(xié)同治理，都將使地方間協(xié)同性加強、治理成效提升。立法是后續(xù)執(zhí)法、司法以及守法的依據(jù)，進行流域協(xié)同治理首要解決的是流域地方立法協(xié)同問題。海河流域覆蓋八個省級行政單位，協(xié)同立法實踐有相當大的難度。因此，當前應調(diào)動一切積極因素，從海河流域水污染治理的領導組織到地方政府，從國家層面立法到地方政策標準出臺，應最大程度上實現(xiàn)海河流域水污染治理的立法協(xié)同。

注釋：

①化學需氧量(COD)和氨氮是水體中主要的污染物質(zhì)：化學需氧量高表示水體中的有機物污染嚴重；氨氮是水體中的營養(yǎng)素，可導致水體富營養(yǎng)化現(xiàn)象產(chǎn)生.

②單位投資治理廢水量(萬噸)=廢水排放量(萬噸)/治理廢水完成投資(萬元).

③根據(jù)《2019年中國統(tǒng)計年鑒》中分地區(qū)廢水中主要污染物排放情況(8-11)和工業(yè)污染治理投資完成情況(8-37)繪制.