李寧寧

(西南科技大學(xué) 法學(xué)院，四川 綿陽 621000)

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出：“要堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，形成科學(xué)決策、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?！苯陙?，隨著美麗鄉(xiāng)村及脫貧攻堅(jiān)等鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，基層自治組織被賦予越來越多的職能，基層權(quán)力也呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張的態(tài)勢，加強(qiáng)對基層權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督顯得尤為重要。基層微權(quán)力制約與監(jiān)督主要圍繞“基層微權(quán)力”進(jìn)行，因此有必要界定基層微權(quán)力范圍，分析基層微權(quán)力呈現(xiàn)的新特征及出現(xiàn)的新問題，并在此基礎(chǔ)上探索基層微權(quán)力制約與監(jiān)督新路徑。

1 基層微權(quán)力闡析

十八大以來，黨和國家開展了一系列黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，高壓反腐態(tài)勢下一個(gè)個(gè)涉腐案件出現(xiàn)在公眾視野。綜觀一眾涉腐案件，不僅有“高官落馬”，更有“小官巨腐”，而相較于“高官落馬”，“小官巨腐”現(xiàn)象更令人瞠目結(jié)舌。在此背景下，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)對基層微權(quán)力的監(jiān)督與制約路徑研究，而在探討上述問題之前，首先應(yīng)界定“基層微權(quán)力”含義。

當(dāng)前，對于基層微權(quán)力一詞，學(xué)界并未明確界定其內(nèi)涵。國內(nèi)較早開始對基層微權(quán)力展開研究的為褚銀良教授，但其主要強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對于小微權(quán)力的制約，提出通過制度手段將小微權(quán)關(guān)進(jìn)籠子”[1]，卻并未清晰界定基層微權(quán)力概念。自褚銀良之后，國內(nèi)關(guān)于基層小微權(quán)力的研究開始逐漸增加，如陳建平學(xué)者詳細(xì)論述了基層微權(quán)力腐敗發(fā)生機(jī)理及治理路徑，孫瓊歡學(xué)者以浙江省某縣小微權(quán)力清單制度實(shí)施狀況為依托深入研究了微權(quán)力清單清單制度等，但至今少有學(xué)者明確界定何為基層微權(quán)力。故筆者將從“基層”文本含義入手，結(jié)合學(xué)界關(guān)于“微權(quán)力”的理解，嘗試從特征方面闡釋基層微權(quán)力。

“基層”一詞在《辭?！分械慕忉屖恰案鞣N組織中的最低一層”。我國行政機(jī)關(guān)分為中央、省、市、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))共五級(jí)，鄉(xiāng)處于行政機(jī)關(guān)中的最低一層，故從文本含義上看，基層范圍限于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)行政機(jī)關(guān)。但是，僅根據(jù)文本含義劃定基層范圍過于機(jī)械，除文本以外還應(yīng)關(guān)注基層一詞的實(shí)踐內(nèi)涵。實(shí)踐語境中基層多泛指縣級(jí)及以下行政機(jī)關(guān)。此外，街道或社區(qū)等基層政治組織雖不在行政機(jī)關(guān)分級(jí)內(nèi)，但其干部也實(shí)際掌握一定的公權(quán)力，其也應(yīng)在基層范圍內(nèi)。綜上，應(yīng)對“基層”作廣義理解，其范圍為縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政機(jī)關(guān)及街道或社區(qū)。 “微權(quán)力”的關(guān)鍵在于“微”，“微”主要與“基層”相對應(yīng)，基層在整個(gè)行政體系內(nèi)處于最底層，故其權(quán)力范圍相對較小。有學(xué)者認(rèn)為：“微權(quán)力是社會(huì)權(quán)力的重要組成部分，主要是針對社會(huì)底層而言，其是與底層群眾發(fā)生關(guān)系的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，在權(quán)力實(shí)施上更加復(fù)雜，在權(quán)力實(shí)施對象上更加廣泛?！盵2]將關(guān)于基層的界定與該理解聯(lián)系起來，可以從以下幾方面把握基層微權(quán)力特點(diǎn)：從實(shí)施主體上看，基層微權(quán)力大多行使主體主要為縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及村鎮(zhèn)街道或社區(qū)等公務(wù)人員。根據(jù)杜贊奇“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”理論分析，基層微權(quán)力形態(tài)不僅包括國家權(quán)力，還包括“宗族勢力”等，本文中將基層微權(quán)力實(shí)施的主體僅限于公務(wù)人員。從權(quán)力實(shí)施對象上看，基層微權(quán)力針對的對象主要是農(nóng)村、社區(qū)的廣大群眾。農(nóng)村、社區(qū)是我國最基本的政治單元，所有民眾都可以歸入此政治單位，因此這里民眾范圍十分廣泛，基本包含了絕大部分群體，人數(shù)眾多，相應(yīng)地管理事項(xiàng)也更加繁雜。從權(quán)力影響程度來看，表面上基層微權(quán)力的權(quán)力范圍較小，但由于其管理的事項(xiàng)與人民群眾密切相關(guān)，權(quán)力直接作用于人民群眾，所以一旦出現(xiàn)權(quán)力失控、權(quán)力腐敗現(xiàn)象，就會(huì)直接損害人民群眾的切身利益，嚴(yán)重?fù)p害基層干部等公務(wù)人員的公信力和權(quán)威，導(dǎo)致權(quán)力難以正常行使，進(jìn)而影響社會(huì)的穩(wěn)定。

2 基層微權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀及存在問題分析

2.1 基層微權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀

我國強(qiáng)調(diào)對基層微權(quán)力的規(guī)范與治理由來已久。習(xí)近平總書記2013年在十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)上就提出“要堅(jiān)持‘老虎’‘蒼蠅’一起打，既堅(jiān)決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件，又切實(shí)解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題”。2014年，習(xí)近平總書記赴蘭考調(diào)研時(shí)指出，鄉(xiāng)村是我們黨執(zhí)政大廈的地基，村干部就是地基中的鋼筋[3]。中紀(jì)委十八屆六次全會(huì)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決整治和查處侵害群眾利益的不正之風(fēng)和歪邪之氣，切實(shí)加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)”[4]；十八屆中紀(jì)委七次全會(huì)再次重申“嚴(yán)肅查處群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，省級(jí)黨委和紀(jì)委要督促縣鄉(xiāng)黨委、紀(jì)委及有關(guān)部門切實(shí)擔(dān)負(fù)起管黨治黨的責(zé)任”；[5]黨的十九大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持反腐敗始終在路上，只有深化標(biāo)本兼治，保證干部清正、政府清廉、政治清明，才能跳出歷史周期律，確保黨和國家的長治久安” 。[6]可以看到，近些年來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央出臺(tái)多項(xiàng)政策強(qiáng)化規(guī)范基層微權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)基層廉政建設(shè)，基層黨風(fēng)政風(fēng)整體向好。全國各地基層干部以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，貫徹國家基本方針政策和路線，堅(jiān)守一線，始終將人民放在第一位，不畏艱辛，不怕麻煩，充分重視人民群眾的利益，為帶領(lǐng)廣大人民群眾發(fā)家致富而不斷奮斗，為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)。但同時(shí)我們也應(yīng)注意到，部分基層地區(qū)仍然存在一些微權(quán)力濫用現(xiàn)象?；鶎臃锤窢幮蝿菀琅f嚴(yán)峻，“小官貪腐”現(xiàn)象仍舊突出。根據(jù)中紀(jì)委紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2020年第一季度共9.3萬人被處分，其中鄉(xiāng)科級(jí)干部1.4萬人，農(nóng)村、企業(yè)等其他人員6萬人，基層微腐敗案占比達(dá)百分之八十，我國基層廉政建設(shè)仍面臨著巨大挑戰(zhàn)。

2.2 基層微權(quán)力運(yùn)行存在的問題分析

由于基層微權(quán)力多為縣級(jí)以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)人員針對農(nóng)村、社區(qū)行使管理與服務(wù)的職權(quán)，因此基層微權(quán)力運(yùn)行過程中出現(xiàn)的問題多以微腐敗的形式呈現(xiàn)，帶來的社會(huì)影響面較大。黨的十八大以來，全國共處分鄉(xiāng)科級(jí)以下黨員、干部114萬多人，處分農(nóng)村黨員、干部55萬多人。在全國查處的基層違法違紀(jì)案件中，村干部腐敗案占比七成以上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來被處分的村黨支部書記、村委會(huì)主任多達(dá)27.8萬人[7]。一方面基層干部的腐敗問題會(huì)直接侵害廣大人民群眾的切身利益，造成國家資產(chǎn)受損，如江西省尋烏縣南橋鎮(zhèn)羅陂村黨支部原書記謝某某利用職務(wù)之便，截留危房改造補(bǔ)助資金及村土坯房改造建房款，其違法違紀(jì)截留公款行為不僅嚴(yán)重影響了國家脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程，也損害了貧困百姓的切身利益[8]；另一方面微腐敗也會(huì)嚴(yán)重?fù)p害基層公務(wù)人員在人民群眾中的形象。如，廣東省廣東市原蘿崗區(qū)(現(xiàn)黃埔區(qū))東區(qū)街劉村社區(qū)居委會(huì)黨委書記劉某某濫用職權(quán)，不僅為黑惡勢力充當(dāng)保護(hù)傘還主動(dòng)組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會(huì)性質(zhì)組織，濫用職權(quán)、為非作歹，嚴(yán)重破壞公職人員在廣大民眾中的威信[8]。綜合分析近幾年基層貪腐案例可以發(fā)現(xiàn)，近年來基層微腐敗呈現(xiàn)出基層干部法律意識(shí)淡薄，腐敗頻繁發(fā)生，貪腐數(shù)額巨大，集體腐敗現(xiàn)象明顯等特征。不可輕視的是，基層干部權(quán)力雖“微”但腐敗卻不“微”，基層腐敗危害及破壞威力巨大。

2.2.1 基層干部法律意識(shí)淡薄。

從基層官員干部的知識(shí)結(jié)構(gòu)看，基層干部尤其是鄉(xiāng)級(jí)、村級(jí)公務(wù)人員如村主任、村支書等普遍存在學(xué)歷水平相對較低、法律知識(shí)缺失、法律意識(shí)淡薄的現(xiàn)象?；鶎庸珓?wù)人員由于對法律的理解和認(rèn)知不夠，缺乏對法律的敬畏而導(dǎo)致的用權(quán)不當(dāng)現(xiàn)象頻發(fā)。憲法是國家的根本法，是依法治國的基礎(chǔ)，衡量基層公職人員法治意識(shí)水平高低的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是對憲法的了解程度。以相對發(fā)達(dá)的上海為例，據(jù)調(diào)查，百分之八十基層黨員干部存在對憲法關(guān)注度不高、對憲法知識(shí)了解不夠的問題[9]。實(shí)踐中，因基層公職人員欠缺法律意識(shí)而濫用職權(quán)現(xiàn)象頻發(fā)，如浙江金華鄉(xiāng)邢村某村干部在工程征地過程中私自將部分工程承包給他人，并侵占村民補(bǔ)償款；四川宜賓某村委會(huì)主任立“不給錢就不辦事”規(guī)矩，吃拿卡要，以權(quán)謀私等。基層干部類似腐敗問題頻發(fā)究其根本在于自身法律意識(shí)淡薄，認(rèn)為辦事收受點(diǎn)紅包、克扣部分經(jīng)費(fèi)談不上違法亂紀(jì)。某些基層公務(wù)人員以為自己權(quán)力在手，就可以稱霸一方，根本無視法律約束，認(rèn)為“不收紅包傻氣，單純”等，孰不知自己的行為已經(jīng)違反了法律規(guī)定。

2.2.2 基層微腐頻發(fā)，貪腐數(shù)額巨大

一般而言，基層工作人員權(quán)力較小，但是由于基層工作與人民群眾的生活息息相關(guān)，做基層工作一定程度上無法避免與群眾之間有人情往來，老百姓出于辦事方便或者感激心態(tài)給某些工作人員送“紅包”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，致使基層公務(wù)人員收受“紅包”機(jī)會(huì)大大增加。長此以往基層干部越“收”越“膽大”，頻頻越過紅線，甚至發(fā)展成為“不給錢就不辦事”。此外，從實(shí)際案例來看，基層微腐敗除表現(xiàn)為基層公務(wù)人員收受紅包、吃拿卡要外，還存在濫用職權(quán)、侵占公私財(cái)產(chǎn)等行為。典型案例如：西安市雁塔區(qū)某街道社區(qū)主任通過承攬工程項(xiàng)目獲取不當(dāng)利益達(dá)上億元，其中單筆受賄金額就將近5 000萬，貪腐數(shù)額之大令人瞠目結(jié)舌[10]；浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)某村出納挪用村集體資金388萬元等[11]，“小官巨腐”現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.2.3 基層領(lǐng)導(dǎo)干部集體腐敗現(xiàn)象明顯

近年來，基層集體腐敗案件頻發(fā)，根據(jù)中紀(jì)委國家監(jiān)委通報(bào)的涉腐案例，在公開的57起典型案例中，村干部涉腐案件占比近六成，其中有高達(dá) 64.3%的村干部腐敗是以集體形式出現(xiàn)的[12]。從實(shí)際情況來看，微腐敗案件多表現(xiàn)為集體腐敗，即多名基層干部相互勾結(jié)共同參與違法腐敗活動(dòng)?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部大多是從當(dāng)?shù)厝藛T中選任，由于其長期生活在基層，很容易在工作過程中形成自己的“小圈子”，在其進(jìn)行貪腐活動(dòng)時(shí)，“小圈子”中的人相互提供便利，使得貪腐活動(dòng)更加方便隱蔽，集體貪腐也愈演愈烈。如宿遷市一基層腐敗案件就涉及鄉(xiāng)黨委書記、副鄉(xiāng)長及安置辦公室主任三人。三人利用各自職務(wù)便利，共同串謀將建設(shè)公款轉(zhuǎn)入個(gè)人私營企業(yè)，并利用這一企業(yè)私自承接工程，合謀腐敗。

3 傳統(tǒng)基層微權(quán)力制約與監(jiān)督路徑檢視

為有效解決基層腐敗問題，規(guī)范基層干部領(lǐng)導(dǎo)用權(quán)行為，減少基層腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，各地嘗試建立基層微權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制。常見的基層微權(quán)力制約與監(jiān)督的方式有“制定小微權(quán)力清單”“履職程序及政務(wù)信息公開”等。表面上看，權(quán)力清單及政務(wù)公開制度清晰界定了基層各部門的職責(zé)范圍，讓老百姓辦事時(shí)做到了心中有數(shù)，為監(jiān)督部門更好地行使監(jiān)督職責(zé)提供了依據(jù)，但實(shí)際上“權(quán)力清單制度”及“政務(wù)公開制度”并未達(dá)到避免權(quán)力濫用的理想效果，部分基層地區(qū)甚至出現(xiàn)了“上有政策，下有對策”現(xiàn)象，使得“權(quán)力清單制度”及“政務(wù)公開制度”流于形式。因此，應(yīng)在梳理傳統(tǒng)基層微權(quán)力制約與監(jiān)督路徑及機(jī)制的基礎(chǔ)上，反思傳統(tǒng)監(jiān)督路徑存在的問題。

3.1 “微權(quán)力清單”監(jiān)督制度的檢視

在深入推進(jìn)行政體制改革背景下，中央明確要求簡政放權(quán)，在農(nóng)村等基層地區(qū)開展黨風(fēng)廉政建設(shè)。黨的十八屆三中全會(huì)正式提出在全國范圍內(nèi)推進(jìn)權(quán)力清單制度建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建設(shè)目標(biāo)。中央部委率先出臺(tái)行政權(quán)力清單，各省級(jí)政府部門積極響應(yīng)，截至2016年初，各省級(jí)政府基本完成權(quán)力清單的匯編。隨著各省級(jí)政府權(quán)力清單制度的出臺(tái)，各基層部門也紛紛響應(yīng)，積極推進(jìn)權(quán)力清單制度建設(shè)。

在全國范圍內(nèi)，浙江省比較重視對基層微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行進(jìn)行的監(jiān)督與制約，是最早開始探索建設(shè)“小微權(quán)力清單”制度的省份。在“小微權(quán)力清單”制度建設(shè)方面，浙江省寧海縣最先發(fā)起改革，出臺(tái)了《寧海縣村務(wù)工作權(quán)力清單三十六條》，將涉及集體事務(wù)管理的事項(xiàng)和便民舉措通過制定權(quán)力清單并進(jìn)行公開的方式讓廣大民眾清楚知曉權(quán)力事項(xiàng)和范圍，有效地制約和監(jiān)督村干部行使職權(quán)[13]。此后，全國各基層地區(qū)紛紛向?qū)幒？h學(xué)習(xí)，安徽、河南、江西等地先后出臺(tái)多個(gè)文件引導(dǎo)建立基層小微權(quán)力清單制度，并逐漸形成由縣政府牽頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織、農(nóng)村基層自治組織實(shí)施的小微權(quán)力整治模式，逐步完善基層小微權(quán)力清單，以更好地規(guī)范基層微權(quán)力的運(yùn)行[14]。

截至2020年，小微權(quán)力清單制度已實(shí)施近六年。整體而言，通過建立小微權(quán)力清單制度以強(qiáng)化對基層微權(quán)力的監(jiān)督和制約取得了一定的成效。根據(jù)中紀(jì)委發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)，自2014年以來，基層領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件及涉案人數(shù)整體呈逐年下降趨勢： 2018年前三季度全國干部違法違紀(jì)人數(shù)約40.6萬余人，其中基層鄉(xiāng)科級(jí)干部6.1萬人，占比15%；2019年前三季度數(shù)據(jù)顯示全國干部違法違紀(jì)人數(shù)約38.4萬余人，其中基層鄉(xiāng)科級(jí)干部5.7萬人，占比14.8%。但不容忽視的是，隨著基層小微權(quán)力清單制度的推行，部分地區(qū)開始出現(xiàn)了小微權(quán)力清單制度實(shí)施流于形式、不能發(fā)揮實(shí)際效果的現(xiàn)象。首先，小微權(quán)力清單制度存在未能有效落實(shí)問題。如河南省X村，雖最初也建立了權(quán)力清單制度，但卻并未及時(shí)更新權(quán)力清單的內(nèi)容，權(quán)力清單制度僅存在于文件之中，并未得到切實(shí)遵循。此外，部分基層社區(qū)還存在權(quán)力清單公開不到位、百姓對于權(quán)力清單制度一知半解等問題。由此導(dǎo)致微權(quán)力清單制度難以發(fā)揮實(shí)際監(jiān)督效果。

3.2 基層政務(wù)公開制度的檢視

基層政務(wù)公開制度是規(guī)范和監(jiān)督基層微權(quán)力運(yùn)行、防止基層微權(quán)力濫用的重要制度之一。近年來，全國各地基層按照政策要求逐步建立了全面的政務(wù)公開制度，切實(shí)將各部門應(yīng)當(dāng)公開的信息及時(shí)公開，暢通群眾了解政務(wù)信息渠道。尤其在農(nóng)村地區(qū)，不僅公開一般村務(wù)事項(xiàng)，更及時(shí)公開相關(guān)財(cái)務(wù)事項(xiàng)，方便廣大群眾及時(shí)了解村務(wù)事項(xiàng)及相關(guān)花費(fèi)，使得監(jiān)督能夠有據(jù)可依，總體而言，在權(quán)力監(jiān)督方面取得一定成效。但同時(shí)，受地區(qū)差異及落實(shí)措施等因素影響，基層政務(wù)公開各地政務(wù)公開政策實(shí)施水平參差不齊，差異明顯；信息公開內(nèi)容簡單，未能真正公開群眾關(guān)心關(guān)注的事項(xiàng)等問題。

首先，基層政務(wù)信息公開存在信息公開不全面、信息公開形式化、未達(dá)到實(shí)質(zhì)效果問題。一方面，基層信息公開通常以在各部門設(shè)立展板或者告示形式進(jìn)行，沒有相關(guān)的工作人員專門在一定時(shí)間或者范圍內(nèi)對公開內(nèi)容進(jìn)行宣傳或答疑。基層群眾文化水平有限，常常存在無法理解政策規(guī)范內(nèi)容的情況，即使是通過設(shè)立展板、告示或者放置手冊的形式進(jìn)行公開，群眾也無法理解公開信息的內(nèi)容，不能起到實(shí)質(zhì)的通過政務(wù)信息公開進(jìn)而對小微權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的效果。另一方面，基層政務(wù)信息公開存在公開內(nèi)容簡單，只公開表面事項(xiàng)，不公開與百姓利益切實(shí)相關(guān)的深層次事項(xiàng)等問題。某些基層地區(qū)為規(guī)避百姓通過公開的信息進(jìn)行監(jiān)督，常常選擇只公開表面事項(xiàng)，不公開具體內(nèi)容，尤其是在財(cái)務(wù)方面，只公開幾個(gè)大的數(shù)據(jù)和項(xiàng)目，而不公開具體收入和開支細(xì)目。

其次，對基層政務(wù)公開本身欠缺監(jiān)督和制約機(jī)制。筆者查閱了多個(gè)基層地區(qū)的政務(wù)公開相關(guān)政策規(guī)定，發(fā)現(xiàn)大部分地區(qū)只規(guī)定了政務(wù)公開的程序和要求，對于未按要求進(jìn)行公開應(yīng)如何進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定卻并不十分詳盡?；鶎诱?wù)公開本身欠缺監(jiān)督和制約機(jī)制使得其作為基層微權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制局限性明顯，難以很好地實(shí)現(xiàn)對基層微權(quán)力進(jìn)行制約與監(jiān)督的效果。

“小微權(quán)力清單”制度與“基層政務(wù)信息公開”制度作為制約與監(jiān)督基層微權(quán)力的典型機(jī)制，一定程度上遏制了基層腐敗問題的發(fā)生，但是在實(shí)施過程中，也暴露了一些問題，顯現(xiàn)出一定的局限。因此，應(yīng)在此基礎(chǔ)上探索建立基層微權(quán)力制約與監(jiān)督的新機(jī)制。

4 基層微權(quán)力制約與監(jiān)督新機(jī)制探索

近年來我國微權(quán)力濫用現(xiàn)象嚴(yán)重，基層微腐敗形勢依舊嚴(yán)峻。在基層干部法律意識(shí)淡薄、基層微腐敗案件頻發(fā)、集體腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重等背景下，傳統(tǒng)的“小微權(quán)力清單制度”和“基層政務(wù)信息公開”制度雖然起到了一定的監(jiān)督作用，但在施行過程中越來越顯現(xiàn)出一些不足之處，因此，需要探索建立基層微權(quán)力制約與監(jiān)督新機(jī)制，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)制約與監(jiān)督機(jī)制的漏洞。

4.1 強(qiáng)化法律宣傳與教育，為制約與監(jiān)督機(jī)制的順利實(shí)施提供保障

強(qiáng)化法律宣傳與教育應(yīng)從兩方面進(jìn)行：一方面應(yīng)注重基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識(shí)和法律思維培育，另一方面應(yīng)加強(qiáng)對廣大人民群眾的法律知識(shí)的普及?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部禁不住誘惑，易濫權(quán)貪腐的一個(gè)重要原因就是法律意識(shí)淡薄，且大部分基層干部非法律專業(yè)出身，欠缺法律知識(shí)和法律思維，因此應(yīng)強(qiáng)化對基層領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)的培養(yǎng)，使其能夠從思想上認(rèn)識(shí)到濫權(quán)貪腐的違法性和嚴(yán)重后果，從主觀上杜絕違法違紀(jì)的想法。由于基層干部事務(wù)繁多，自身難以自覺主動(dòng)學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識(shí)，因此建議采用較為靈活的教育學(xué)習(xí)方式，建立激勵(lì)機(jī)制，通過線上方式進(jìn)行學(xué)習(xí)等。另外，廣大群眾法律認(rèn)知不夠、基本法律知識(shí)不足也會(huì)極大影響制約與監(jiān)督機(jī)制的實(shí)施效果。若群眾難以理解微權(quán)力監(jiān)督政策的內(nèi)容，那么就不可能清楚了解基層干部行為是否涉嫌濫用權(quán)力，更不可能對此進(jìn)行監(jiān)督。因此，應(yīng)注重對廣大群眾法律知識(shí)的普及，為群眾對基層權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督提供知識(shí)保障。

4.2 充分利用信息化技術(shù)手段，彌補(bǔ)“小微權(quán)力清單”及“基層政務(wù)信息公開”制度之不足

在政府系統(tǒng)內(nèi)部，可通過引入互聯(lián)網(wǎng)+及大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)解決“小微權(quán)力清單”內(nèi)容不能更新或者制度流于形式不能有效落實(shí)的問題。在政府系統(tǒng)內(nèi)容可通過構(gòu)建各基層地區(qū)“小微權(quán)力清單”及“政務(wù)信息公開”大數(shù)據(jù)及時(shí)審查各基層地區(qū)是否及時(shí)更新權(quán)力清單內(nèi)容、權(quán)力清單內(nèi)容及范圍是否符合政策要求、政務(wù)公開信息是否全面等。此外，針對“基層政務(wù)信息公開”制度信息公開不全面及信息公開形式化問題，基層部門可通過建立微信公眾號(hào)，搭建部門信息化平臺(tái)，在微信、抖音、頭條等易使百姓了解知曉的自媒體，通過圖文結(jié)合或者小視頻等形式發(fā)布應(yīng)公開信息，同時(shí)可以配以講解，以便于群眾了解公開信息的內(nèi)容，更好地進(jìn)行監(jiān)督。

4.3 強(qiáng)化監(jiān)督，搭建基層微權(quán)力閉合監(jiān)督圈

目前，全國各基層地區(qū)僅有針對基層微權(quán)力的監(jiān)督與制約機(jī)制，而針對監(jiān)督和制約機(jī)制本身卻并未規(guī)定完備的監(jiān)督機(jī)制。而對類似于“小微權(quán)力清單”及“基層政務(wù)公開”制度的監(jiān)督機(jī)制的缺失，將導(dǎo)致“小微權(quán)力清單”及“基層政務(wù)公開”制度難以得到良好實(shí)施，從而間接導(dǎo)致基層微權(quán)力監(jiān)督的不到位。因此，要想進(jìn)一步促進(jìn)對基層微權(quán)力的監(jiān)督，應(yīng)搭建閉合監(jiān)督圈，不僅要注重對基層微權(quán)力本身的監(jiān)督，也要注意強(qiáng)化對“小微權(quán)力”及“基層政務(wù)公開”等監(jiān)督機(jī)制實(shí)施的監(jiān)督。2019年新修訂的《政府信息公開條例》在這方面有所體現(xiàn)，如總則部分增加規(guī)定，公民、法人和其他組織有權(quán)對政府信息公開工作進(jìn)行監(jiān)督，并提出批評建議，但該條例規(guī)定過于籠統(tǒng)，并未給出具體處理建議。建議各基層部門在條例基礎(chǔ)上制定詳細(xì)的細(xì)則要求，形成完備的監(jiān)督閉合圈，以更好地實(shí)現(xiàn)對基層微權(quán)力的監(jiān)督。

4.4 暢通基層微權(quán)力監(jiān)督途徑與渠道

現(xiàn)階段，各基層地區(qū)普遍存在監(jiān)督途徑與渠道不暢通的問題。我國基層地區(qū)由于地緣及政治因素，民眾長期生活在一定范圍內(nèi)，人際交往相對固定，尤其是對于基層官員而言，人情往來不可避免，長此以往，基層各部門、各崗位上下級(jí)公務(wù)人員之間易建立較為緊密的聯(lián)系。盡管政策規(guī)定針對基層微權(quán)力設(shè)有專門監(jiān)督及投訴途徑，但是群眾反映問題時(shí)，部門之間出于人情或其他因素考慮大多敷衍或者推諉，致使問題常常在多部門之間流轉(zhuǎn)卻難以得到有效解決，基層微權(quán)力難以得到有效的監(jiān)督。另外，雖然中央為致力推進(jìn)廉政建設(shè)出臺(tái)多項(xiàng)舉措，開通國務(wù)院或者紀(jì)監(jiān)委等監(jiān)督投訴電話及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督投訴渠道，但從實(shí)際情況來看，民眾對上述監(jiān)督途徑及信息的了解不夠充分，即使有所了解，但由于受到種種限制，并不能進(jìn)行有效的投訴及監(jiān)督。因此，建議可依托信息化技術(shù)，加強(qiáng)對監(jiān)督與投訴渠道及具體操作途徑的宣傳，建立更加暢通的基層微權(quán)力制約與監(jiān)督渠道。

4.5 建立有針對性的監(jiān)督與制約機(jī)制

針對基層微權(quán)力實(shí)施主體多為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)人員，實(shí)施對象多為當(dāng)?shù)厝罕姷奶攸c(diǎn)，建議一方面可建立當(dāng)?shù)匚?quán)力監(jiān)督與制約信息平臺(tái)方式，通過在信息平臺(tái)公開各崗位相關(guān)人員及權(quán)力清單，通過數(shù)據(jù)庫形式強(qiáng)化上級(jí)審查與監(jiān)督；另一方面可通過選舉方式推選部分群眾作為當(dāng)?shù)匚?quán)力監(jiān)督宣傳員，以便解決群眾不了解、不明白相關(guān)監(jiān)督制度及政策的問題，使群眾能夠真正了解監(jiān)督制度及相關(guān)政策，清楚基層權(quán)力運(yùn)行狀況，使得群眾監(jiān)督能夠切實(shí)發(fā)揮作用。

5 結(jié)語

建立切實(shí)有效的基層微權(quán)力制約與監(jiān)督路徑是基層微權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的保障，有利于有效避免基層微腐敗問題的發(fā)生。傳統(tǒng)基層微權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制在長期實(shí)施過程中逐漸暴露出一些問題，本文在分析這些問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合基層微權(quán)力自身特點(diǎn)，對建立新的基層微權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制提出建議，以探索建立基層權(quán)力制約與監(jiān)督新路徑。

注：“第一屆甌越廉政論壇”收錄并作主題發(fā)言論文。