王君勤，歐承建，王小允

(1.四川省水利科學(xué)研究院，成都，610072；2.四川省水利廳，成都，610017)

1 我國水權(quán)制度建設(shè)背景

水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)。水權(quán)制度是水資源管理與產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論相結(jié)合的產(chǎn)物，明確了一個社會中的水資源分配模式，提供了一種促進(jìn)節(jié)約用水、解決水資源供需矛盾等問題的基本手段，因此水權(quán)制度已經(jīng)成為世界各國水資源管理的一個重要內(nèi)容[1]。

2002年，隨著水法的修訂和《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的出臺，明確了取水許可制度和水資源有償使用制度，我國水權(quán)制度的法律框架逐步建立[2]。按照“兩手發(fā)力”的要求，政府嚴(yán)格總量控制，加強(qiáng)用途管制；市場推進(jìn)水權(quán)交易，發(fā)揮市場機(jī)制在水資源配置中的重要作用，提高水資源的利用效率和效益[3]。

2014年，水利部在7個地區(qū)開展水權(quán)試點(diǎn)[4]，完成了《水權(quán)交易管理暫行辦法》《水權(quán)確權(quán)登記辦法》等水權(quán)制度建設(shè)，探索了工業(yè)取用水戶、灌溉用水戶、堰塘等不同類型的確權(quán)路徑，形成了區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易、灌溉用水戶水權(quán)交易等多種行之有效的水權(quán)交易模式和主要環(huán)節(jié)，推進(jìn)了水權(quán)交易平臺建設(shè)。近年來各地積極推進(jìn)水權(quán)交易工作，長沙市海綿城市建設(shè)雨水資源使用權(quán)交易成為我國雨水資源使用權(quán)第一單交易[5]；田貴良等[6]人對引漢濟(jì)渭工程設(shè)立水銀行的具體方式與運(yùn)作細(xì)節(jié)進(jìn)行了探討，著重強(qiáng)調(diào)了水源地和受水區(qū)的緊密聯(lián)系。

2 四川省水權(quán)制度建立的必要性和可行性

四川省水資源總量相對豐富，多年平均水資源總量為2616億m3，居全國第二，但時空分布不均，5-10月占全年降雨總量的70%，且多以洪水形式流失，人口、耕地和經(jīng)濟(jì)總量占80%的盆地腹部地區(qū)水資源量僅占20%。此外用水方式粗放、用水效率偏低、水資源開發(fā)利用不合理、水污染與水環(huán)境損害等問題依然嚴(yán)峻。

構(gòu)建健全的水權(quán)制度有利于增強(qiáng)水資源使用的靈活性，提高用水效率；有利于節(jié)約用水，遏制水環(huán)境的惡化；有利于加強(qiáng)水資源的綜合管理，提升人民幸福感。目前，四川部分地方積極開展了水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作，并取得了初步的經(jīng)驗(yàn)。如2003年玉溪河蘆山支渠管理所向天車坡電廠的水權(quán)轉(zhuǎn)讓，提高了雙方收益，是我省早期水權(quán)轉(zhuǎn)讓的雛形；2014年巴中市出臺《巴中市農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)交易管理辦法》促進(jìn)了農(nóng)村塘、池、渠等小型水利工程使用權(quán)物權(quán)化，使其具有法定性、商品性和可靠性，讓農(nóng)村水權(quán)真正成為資本的載體，推進(jìn)了農(nóng)村水利資產(chǎn)資本化；2014年，綿陽市游仙區(qū)作為水利部確定的全國首批農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)縣，在改革區(qū)配套完善了供水計量設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了斗渠及以下灌區(qū)計量供水，同時建立了農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，緩解了水資源供需矛盾[7]。推進(jìn)四川省水權(quán)改革，是貫徹中央和省委省政府決策部署的重要舉措，是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度和實(shí)行水資源雙控行動的重要抓手，是建立現(xiàn)代水資源管理體系的重要基礎(chǔ)。但是水權(quán)和水市場作為一個新事物，各市州對水權(quán)轉(zhuǎn)讓理解各異，做法參差不齊，四川省水權(quán)水市場的建設(shè)還需進(jìn)一步完善。

3 四川省水權(quán)改革的相關(guān)工作基礎(chǔ)

3.1 推進(jìn)江河水量分配和地下水管控

根據(jù)《水權(quán)交易管理暫行辦法》，行政區(qū)域通過江河流域水量分配方案獲得水權(quán)，取用水戶通過取水許可證獲得水權(quán)。截止2020年底，四川省全面完成了跨縣區(qū)主要江河流域水量分配[8]，將用水總量指標(biāo)分配至21個市級行政區(qū)域、183個縣級行政區(qū)域、158條河流、550余個水量分配單元。2021年，《四川省地下水管控指標(biāo)確定報告》提出了我省地下水取用水總量、水位控制閾值以及地下水取用水計量率、監(jiān)測井密度、灌溉用機(jī)井密度等管理指標(biāo)。地表水量分配和地下水管控為進(jìn)一步完善初始水權(quán)確權(quán)奠定了基礎(chǔ)。

3.2 強(qiáng)化用水定額和取水許可管理

2020年完成了《四川省用水定額》修訂工作，新版用水定額已于2021年1月由四川省人民政府發(fā)布，新定額共涵蓋了農(nóng)林牧漁業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)、城市公共生活和居民生活用水，共計52個大類，155個中類，247個小類，471個產(chǎn)品，1035個定額值。形成了覆蓋我省灌溉、畜牧(禽)業(yè)、漁業(yè)、采礦業(yè)、制造業(yè)、電力、熱力、燃?xì)?、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)、城鄉(xiāng)居民生活、城市綜合用水定額指標(biāo)。新的定額標(biāo)準(zhǔn)制定了用水定額先進(jìn)值和通用值，先進(jìn)值將主要用于新改擴(kuò)建項(xiàng)目的水資源論證、取水許可審批、節(jié)水評價，為取水許可的審批和用水效率控制提供了科學(xué)參考。

取水許可制度和水資源有償使用制度是國家基于水資源所有者的身份，為實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)益，保障水資源的可持續(xù)利用而實(shí)施的一種制度。通過近3年開展的取水工程核查登記整改提升工作及取用水管理專項(xiàng)整治行動，基本摸清了全省的取用水情況[8]。截至2020年底，全省共有河道外取水項(xiàng)目20790個，涉及取水工程25506個，其中規(guī)模以上(地表水50萬m3，地下水20萬m3)的取水項(xiàng)目1657個，審批取水量255.86億m3，占全省審批取水總量的90%以上。規(guī)范的取水許可制度體現(xiàn)了市場配置機(jī)制，凸顯了水資源的經(jīng)濟(jì)價值，為水權(quán)改革提供了可靠依據(jù)。

3.3 探索流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

2011年，四川省在岷江、沱江干流及重要支流涉及的8個市(州)試行跨界斷面水質(zhì)超標(biāo)資金扣繳制度。這是四川對流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐探索邁出的第一步[9]。2019年，《四川省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償獎勵政策實(shí)施方案》出臺，明確從2018年到2020年為第一個獎勵政策周期，重點(diǎn)實(shí)施范圍為四川省長江流域的岷江、沱江、嘉陵江等流域，統(tǒng)籌中央、省級資金對流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐予以獎勵。2020年，與重慶市簽訂長江干流全國首個跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，實(shí)現(xiàn)長江流域跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償新突破；2021年，與甘肅省簽訂黃河流域(四川—甘肅段)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，成為黃河流域首批建立的跨省橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[10]。

4 四川省水權(quán)改革的建議方案

4.1 構(gòu)建水權(quán)制度體系

四川省在《中華人民共和國水法》和《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》框架下，在水權(quán)、水價、水市場方面開展了實(shí)踐探索，在取水許可、水資源論證、總量控制和定額管理、水資源有償使用、計量收費(fèi)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)了管理，為推動水權(quán)改革奠定了基礎(chǔ)。然而，從總體上看，四川省水權(quán)改革與當(dāng)前水資源節(jié)約保護(hù)要求仍不相適應(yīng)，一些難點(diǎn)問題制約著水權(quán)改革的深入推進(jìn)，需要科學(xué)研究、統(tǒng)籌解決。水權(quán)制度是界定、配置、調(diào)整、保護(hù)和行使水權(quán)，明確政府之間、政府和用水戶之間以及用水戶之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的規(guī)則，是從法制、體制、機(jī)制等方面對水權(quán)進(jìn)行規(guī)范和保障的一系列制度的總稱。建議四川省著重開展以下五個方面的工作：

一是制定水權(quán)交易管理辦法，包括水權(quán)交易定義、可交易水權(quán)的范圍及類型、水權(quán)交易方式及流程、交易價格及期限、監(jiān)督檢查等方面的規(guī)定，旨在為四川省水權(quán)交易實(shí)踐提供依據(jù)；

二是建議出臺四川省水市場建設(shè)指導(dǎo)意見，明確水市場建設(shè)、運(yùn)行和管理的機(jī)構(gòu)，建立水市場運(yùn)行規(guī)則和相關(guān)管理、仲裁機(jī)制以及包括價格監(jiān)管等交易行為監(jiān)管機(jī)制；

三是建立水權(quán)交易第三方利益補(bǔ)償制度，明確水權(quán)交易對周邊地區(qū)、其他用水戶及環(huán)境等造成的影響進(jìn)行評估、補(bǔ)償?shù)霓k法；

四是建立水權(quán)交易協(xié)商制度，水權(quán)交易是交易主體之間的一種市場行為，政府是水權(quán)交易的監(jiān)管者；

五是實(shí)行水權(quán)交易公告制度，水權(quán)交易主體對自己擁有的多余水權(quán)進(jìn)行公告，有利于水權(quán)交易的公開、公平和效率的提高，公告制度要規(guī)定公告的時間、水量水質(zhì)、期限、公告方式、轉(zhuǎn)讓條件等內(nèi)容。

4.2 開展水權(quán)確權(quán)基本內(nèi)容

開展水權(quán)確權(quán)是實(shí)施水權(quán)交易的基礎(chǔ)和前提，是推進(jìn)以市場為基礎(chǔ)配置水資源的具體實(shí)踐，在水權(quán)改革中具有全面性、基礎(chǔ)性和根本性的作用。水權(quán)確權(quán)首先要遵循優(yōu)先原則，保障人的基本生活用水，優(yōu)先權(quán)的確定要根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水情變化而有所變化，同時在不同地區(qū)要根據(jù)當(dāng)?shù)靥厥庑枰?，確定優(yōu)先次序。

根據(jù)我國水權(quán)確權(quán)試點(diǎn)省份成功的經(jīng)驗(yàn)和四川省的水資源配置和取水用途管制等管理工作的經(jīng)驗(yàn)，四川省水權(quán)確權(quán)工作主要分為四個方面進(jìn)行：

一是區(qū)域水權(quán)確權(quán)，區(qū)域取用水總量和權(quán)益的邊界體現(xiàn)為區(qū)域用水指標(biāo)，包括區(qū)域用水總量控制指標(biāo)和江河流域水量分配指標(biāo)；

二是取用水戶水權(quán)確權(quán)，對取水戶水權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，關(guān)鍵是做好與取水許可制度的銜接，將用水總量控制指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化到生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等主要用水行業(yè)，明確經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各行業(yè)的水資源用途；

三是灌區(qū)取用水戶水權(quán)確權(quán)，明確灌區(qū)用水戶對灌區(qū)管理單位(含水庫管理單位、取引水口門管理單位等)的供水所享有的使用、收益的權(quán)利；

四是生態(tài)水權(quán)確權(quán)，根據(jù)河流特點(diǎn)，確定生態(tài)流量，在初始水權(quán)的劃分中對生態(tài)水權(quán)予以考慮，最后在水資源規(guī)劃、水資源管理中確定生態(tài)水權(quán)。

完成水權(quán)確權(quán)之后還需要進(jìn)行水權(quán)確權(quán)登記。水權(quán)登記一方面可以很好地對水資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理，保護(hù)權(quán)利人的水權(quán)權(quán)益，使取得水資源使用權(quán)的單位和個體可以合理轉(zhuǎn)讓水資源，利用市場機(jī)制進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。另一方面通過登記對其情況公布于眾，達(dá)到公示作用，便于水權(quán)交易的安全。

4.3 搭建多種類型的水權(quán)交易模式

水權(quán)交易是利用市場機(jī)制對水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段，由于與市場行為有關(guān)，它的實(shí)施必須有配套的政策法規(guī)予以保障。根據(jù)四川省情、水情，水權(quán)交易類型可分為四種。

一是區(qū)域水權(quán)交易，包括跨流域調(diào)水水權(quán)交易、江河水量分配指標(biāo)的水權(quán)交易、灌區(qū)節(jié)水上下游水權(quán)交易。通過跨流域水權(quán)交易，解決調(diào)入?yún)^(qū)河道外社會經(jīng)濟(jì)用水短缺以及河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水不足等問題。

二是取水權(quán)交易。在水資源短缺區(qū)域、水資源承載能力超載區(qū)域、達(dá)到或超過用水總量的區(qū)域，由于嚴(yán)控水資源開發(fā)利用總量，限制審批新增項(xiàng)目取水許可，新增的取用水戶只有通過水權(quán)交易二級市場購買其他取用水戶轉(zhuǎn)讓的水權(quán)，來獲得取水權(quán)。根據(jù)四川省用水需求及水資源利用效率等實(shí)際情況，四川省取水權(quán)交易將主要是農(nóng)業(yè)與工業(yè)間的取水權(quán)交易。

三是灌溉用水戶水權(quán)交易，主要包括農(nóng)戶間水權(quán)交易和特枯年份水資源買進(jìn)選擇權(quán)交易兩種。農(nóng)戶間水權(quán)交易是指農(nóng)戶種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整或種植規(guī)模的增加，需要增加灌溉水量，超出原有分配水權(quán)，或者在干旱年份時農(nóng)戶灌溉需求得不到滿足而面臨缺水的情況下，農(nóng)戶之間進(jìn)行的水權(quán)交易。

四是生態(tài)補(bǔ)償性水權(quán)交易，即以保護(hù)流域水生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為原則，受益方為利用優(yōu)質(zhì)充足的水資源，與保護(hù)方開展的水權(quán)交易。四川省屬于南方豐水地區(qū)，雖然水資源總量豐富，但存在局部水資源過度開發(fā)利用，部分河流生態(tài)用水?dāng)D占嚴(yán)重，上游來水明顯減弱，跨界河流水質(zhì)不斷惡化等問題。通過水量水質(zhì)對賭型水權(quán)交易、政府水權(quán)回購等市場化補(bǔ)償機(jī)制，輔助解決跨界河流污染嚴(yán)重、生態(tài)用水?dāng)D占等問題。

4.4 健全水權(quán)監(jiān)管體系

水權(quán)水市場是一個準(zhǔn)市場，在發(fā)展初期必然面臨市場不發(fā)育、市場不活躍等具體問題。在市場培育過程中，水行政主管部門應(yīng)強(qiáng)化主體責(zé)任，明確對于水資源的管控和水市場的管理職責(zé)，在水權(quán)的合理分配、保護(hù)第三方利益、維護(hù)市場秩序、懲罰違規(guī)行為等方面構(gòu)建全面監(jiān)管體系，發(fā)揮市場管理者作用，從而實(shí)現(xiàn)水權(quán)水市場的公平公正公開及有效運(yùn)行。四川省水權(quán)水市場監(jiān)管體系的作用應(yīng)集中體現(xiàn)在兩個方面：

一是強(qiáng)化水資源的用途分類管制和用途變更管制。權(quán)利人應(yīng)當(dāng)按照水權(quán)證所載明規(guī)定的用途取用水，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變用途。確需改變用途的，必須嚴(yán)格論證，不得以水權(quán)交易為名變相擠占城鄉(xiāng)居民生活用水、基本生態(tài)需水和合理農(nóng)業(yè)用水。從用途方面考慮，鼓勵由高耗水產(chǎn)業(yè)向低耗水環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換的水權(quán)交易。

二是加快完善水權(quán)交易監(jiān)管框架，研究加強(qiáng)交易審批以及事中事后違規(guī)處罰及考核監(jiān)督。四川省水行政主管部門應(yīng)會同相關(guān)部門制定具體罰則，對違規(guī)取用水、破壞篡改計量監(jiān)測設(shè)施、瞞報假報用水情況等違法違規(guī)行為從嚴(yán)制定處罰標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到警示目的。對于已發(fā)生的違規(guī)行為要及時向社會通報，并向企業(yè)信用信息系統(tǒng)主管部門提供相關(guān)信息。加快各部門信息共享，違規(guī)取用水戶原則上不能申請水利及其他涉及環(huán)保、資源、節(jié)能減排類的財政資金項(xiàng)目。

此外，水權(quán)水市場的建設(shè)要利用好行政考核的“指揮棒”作用。

5 四川省水權(quán)改革的重點(diǎn)

水權(quán)制度是現(xiàn)代水資源管理的有效制度，是市場經(jīng)濟(jì)條件下科學(xué)高效配置水資源的重要途徑，也是建立政府與市場兩手發(fā)力的現(xiàn)代水治理體系的重要內(nèi)容，四川省著重開展以下四個方面工作：

一是加強(qiáng)水權(quán)改革試點(diǎn)工作，持續(xù)推進(jìn)玉溪河灌區(qū)水權(quán)改革試點(diǎn)任務(wù)；

二是完善全省計量、監(jiān)測設(shè)施和實(shí)時調(diào)度系統(tǒng)等建設(shè)，健全水資源監(jiān)控管理能力，夯實(shí)水權(quán)改革基礎(chǔ)；

三是以水權(quán)改革試點(diǎn)為引領(lǐng)，加快制定水權(quán)配套制度，建立健全水權(quán)管理體系，政府和市場兩手發(fā)力，促進(jìn)水資源監(jiān)管系統(tǒng)快速完善；

四是把培育和創(chuàng)造市場需求放在首位，通過進(jìn)一步嚴(yán)格水資源管理等措施，推動形成水權(quán)買方市場。