張明爽 中國水利水電第八工程局有限公司

一、PPP模式

（一）PPP模式的核心要素

PPP是Public-Private-Parther-ships（政府與社會資本合作模式）的英文縮寫，“Public”指政府，包括政府本身、政府具體職能 部門及經(jīng)過政府授權(quán)認(rèn)定的機(jī)構(gòu)；“Private”指社會資本方，包括依法設(shè)立的民營企業(yè)、國有企業(yè)、外資企業(yè)及其他具有資質(zhì)的合法人；“Pather”指合作，“ships”指模式，是政府與社會資本以長期契約模式去共同提供社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的模式，旨在政府的合理調(diào)控下，與社會資本方共同提升公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量。

PPP模型包括至少三個要素：融資、項目產(chǎn)權(quán)和風(fēng)險共享。金融因素提到，社會資本對資金籌措負(fù)有責(zé)任，并且，參加社會資本的投資和融資可以合理、有效地減少政府的財政負(fù)擔(dān)，有助于加快基礎(chǔ)建設(shè)。是區(qū)別傳統(tǒng)模型和PPP模型的關(guān)鍵符號之一。產(chǎn)權(quán)要素引用的項目屬性是一種正確的約束。不僅如此，不僅參照所有權(quán)，還有管理權(quán)、所得權(quán)等權(quán)利。通過擁有項目所有權(quán)或項目管理權(quán)和收入權(quán)，使PPP項目更快更好，社會資本可以鼓勵執(zhí)行管理和技術(shù)革新以實現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率。風(fēng)險分享意味著，在PPP模式下，政府和社會資本將根據(jù)他們各自的抗風(fēng)險性共享風(fēng)險。風(fēng)險分享機(jī)制有助于調(diào)動社會資本的熱情，鼓勵和指導(dǎo)社會資本參與PPP項目的建設(shè)。為了區(qū)別傳統(tǒng)模式和PPP模式，共同風(fēng)險共享是重要標(biāo)準(zhǔn)。

（二）PPP模式的特點

從某種角度而言，PPP屬于一種以項目為主體的融資模式，依據(jù)項目具體的資產(chǎn)情況、預(yù)期收益去進(jìn)行融資，打破了傳統(tǒng)融資的模式。在此模式下，項目經(jīng)營過程中所產(chǎn)生的收益及政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益將成為還貸的主要資金，項目資產(chǎn)及政府有效承諾成為了項目貸款的重要影響因素。

PPP模式最為顯著的特征即為政府與社會資本方合作以形成良好的合作關(guān)系，朝向同一個分都目標(biāo)去共同努力，在此過程中政府部門更順利地實現(xiàn)公共價值，企業(yè)追求自身的盈利。

PPP模式下的項目具有公私利益共享的特征，具體而言，政府可以控制項目利潤和分紅，適當(dāng)調(diào)節(jié)社會資本方在項目過程中的超額利潤，確保社會資本方獲取相對穩(wěn)定的回報。

PPP模式下的項目要求適度降低成本、有效改善公共服務(wù)質(zhì)量、不斷提高項目效率，因此，一些項目工期難以確定、項目質(zhì)量難以保障的項目，則不使用采取PPP模式進(jìn)行建設(shè)。

政府與社會資本方應(yīng)該考慮風(fēng)險共擔(dān)的最佳實踐，以將項目風(fēng)險降到最低，并在風(fēng)險發(fā)生時，雙方共同努力、相互配合去化解項目風(fēng)險。

我們在分析PPP模式的時候，發(fā)現(xiàn)其特征體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，根據(jù)合同約束雙方當(dāng)事人的行動。政府和社會資本有著為執(zhí)行項目而不同的目的，對項目的追求有不同的影響。為了顯示PPP模型的價值，必須改進(jìn)與這些特性相應(yīng)的管理方式。第二，雙方共享資源。政府和社會資本在實際活動中有著不同的資源。政府主要管理國家資源政策，社會資本主要管理技術(shù)和經(jīng)營資源。PPP模式實現(xiàn)科學(xué)有效資源共享，為企業(yè)正常運營和社會健康發(fā)展提供有力支持。

二、PPP項目財務(wù)風(fēng)險因素識別

（一）法律風(fēng)險

當(dāng)前，PPP模式的應(yīng)用需要與其相配套的法律法規(guī)的保障，明確規(guī)定政府部門及社會資本方在項目生命周期中的權(quán)利、義務(wù)及所需承擔(dān)的風(fēng)險。然而目前，國內(nèi)與PPP模式相配套的法律法規(guī)并不健全，國務(wù)院現(xiàn)行法律法規(guī)并不完全適應(yīng)于當(dāng)前基于PPP模式項目的實施。與此同時，國務(wù)院及地方部門的法律法規(guī)并非國家層面的規(guī)律法規(guī)，其權(quán)威性不足以支撐PPP項目的實施。另外，當(dāng)前法律法規(guī)對于PPP項目具體運營過程中的文件形式、合同關(guān)系、授權(quán)模式、項目運作風(fēng)險等的規(guī)定并不完善。因此，法律法規(guī)的不健全成為影響PPP模式發(fā)展的重要因素，從國家立法角度建立健全與PPP模式相配套的法律法規(guī)，明晰政府與社會資本方主體，促進(jìn)雙方形成相互合作、相互制約的關(guān)系，以法律法規(guī)為依據(jù)進(jìn)行責(zé)任追究，有效解決PPP模式項目在實施過程中的問題。

基于PPP投資項目的特點，一旦發(fā)布的相關(guān)法律法規(guī)有所變動，會引起項目的合法性的違規(guī)。雖然今年來政府和企業(yè)對PPP項目的投資熱情高漲不下，與之相關(guān)的解釋指導(dǎo)等規(guī)定也陸續(xù)出臺，但是法律規(guī)定都不完善，各個部門、政府相繼發(fā)布的政策規(guī)定都有相互矛盾的地方，使得PPP項目的法律風(fēng)險加大。

（二）政府履約風(fēng)險

長期以來，地方政府承建的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目大多都是公益性質(zhì)，項目自身經(jīng)濟(jì)效益方面的劣勢，在某種程度上成為影響項目融資與項目建設(shè)的重要阻礙，除政府外很少有社會資本方對其進(jìn)行投資，而基于PPP投融資模式的項目則可以通過政府的扶持與支援，降低項目經(jīng)營風(fēng)險，保障社會資本方的利益，進(jìn)而促使該類項目融資的實現(xiàn)。

減輕政府的項目預(yù)算壓力及債務(wù)償還負(fù)擔(dān)大多數(shù)國家都對政府預(yù)算作出了嚴(yán)格的規(guī)定，中國也是如此，這在一定程度上限制了政府在融資市場進(jìn)行融資活動的展開。在此模式下，政府可以對能源、交通等具有一定經(jīng)濟(jì)效益的公共項目安排PPP融資，以此去減輕政府的項目預(yù)算壓力。與此同時，政府還可以以項目扶持者的身份組織項目融資，而非以項目投資者或借貸人的身份參與項目活動，這也在一定程度上降低了項目的債務(wù)償還風(fēng)險，能夠促進(jìn)項目的有效進(jìn)行。

社會基礎(chǔ)設(shè)施項目一般需要較大額度的投資，而高額度的項目融資往往超出了社會資本方所愿意承受的范圍，因此采取傳統(tǒng)的融資模式將不會取得預(yù)期的融資效果，其原因在于如果項目出現(xiàn)安全問題或財務(wù)漏洞，社會資本方將很難承受其損失，甚至?xí)绊懮鐣Y本方自身的生存。對此，PPP模式下的投融資使多個資本方得以共同參與到一個項目之中，不僅僅會使項目的融資成為可能，而且還會齊心共建項目，降低項目風(fēng)險發(fā)生的概率。

地方政府作為承擔(dān)信用風(fēng)險的主體，其償還債務(wù)的能力直接與項目融資情況相關(guān)，關(guān)系著貸款的本金和收益能否安全兌付。影響政府履約風(fēng)險主要有以下兩點：一是地方政府償債能力可能出現(xiàn)風(fēng)險，自2014年開始，地方政府和大型國有企業(yè)開始進(jìn)行債務(wù)清理和債務(wù)置換，但目前各地區(qū)經(jīng)濟(jì)基本面還未回穩(wěn)，地方政府通過投資拉動經(jīng)濟(jì)壓力的需求依舊較大，很難保證地方債務(wù)不會出現(xiàn)再一次的反彈。二是在PPP項目較長的建設(shè)和運營期內(nèi)，地方政府或大型央企管理上有很多不確定因子，如政府換屆、預(yù)算調(diào)整、人事變動、產(chǎn)業(yè)升級等都會影響到政府的履約風(fēng)險。

（三）建設(shè)風(fēng)險

建設(shè)風(fēng)險是指建筑企業(yè)從項目立項前期的投標(biāo)決策階段到PPP項目的建造完成的過程中所發(fā)生的各類風(fēng)險，諸如項目完工時間、完工質(zhì)量和合同成本的變動導(dǎo)致項目未達(dá)到設(shè)計目標(biāo)。合同成本超預(yù)算、工程變更等對能否獲得最終的項目目標(biāo)的產(chǎn)品都有較大的影響。

（四）融資風(fēng)險

大部分PPP投資項目的資金需要銀行貸款或結(jié)構(gòu)化融資模式來滿足。對于使用銀行貸款方式，目前政府出臺文件對PPP政策收緊，尤其是各種資管新規(guī)和政策指南陸續(xù)出臺后，各大銀行對PPP項目放貸門檻有所提高，進(jìn)一步加大了PPP項目的融資風(fēng)險。目前，據(jù)我公司已落地的PPP項目數(shù)據(jù)顯示，項目融資落地率不足15%，項目融資已成為PPP項目執(zhí)行的“攔路虎”。

（五）利率變動風(fēng)險

金融市場資金的利率是浮動的，項目承擔(dān)的融資成本也會隨之發(fā)生變動，債務(wù)成本升高。目前PPP投資中有不少項目采用的是政府付費的回報機(jī)制，在利率變化的情況下，需考慮政府調(diào)整價格的可能。

（六）對PPP模式的認(rèn)識不到位

目前，PPP模式之所以沒有被廣泛使用，其關(guān)鍵原因在于部分政府對PPP模式的認(rèn)識存在誤差。一方面，一些地方政府依然習(xí)慣傳統(tǒng)的投融資模式，經(jīng)濟(jì)增長靠投資、出口帶動，資產(chǎn)組織通過借款、賣地等方式去實現(xiàn)，甚至還有部分政府喜歡凡事單獨處理。而在新時期的背景下，政府原有調(diào)控能力強(qiáng)的優(yōu)勢將不復(fù)存在，政府務(wù)必適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)特色，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的投融資工作理念及工作機(jī)制，為社會公共項目營造包容性強(qiáng)、適應(yīng)性強(qiáng)的政策環(huán)境，吸引社會資本方的投資。另一方面，還有一些地方政府對PPP模式過于敏感，誤認(rèn)為PPP模式屬于為項目爭取更多資金的機(jī)遇，由此便不顧及項目具體情況與所需融資數(shù)額，盲目采取PPP模式進(jìn)行項目的投融資與具體建設(shè)，由此將使政府面臨著更嚴(yán)重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。對此，政府不能夠忽視PPP模式，更不能對其過于敏感，要合理應(yīng)用PPP模式，由此才能夠保障社會公共項目的有效建設(shè)與健康運營。

（七）PPP機(jī)制的市場競爭力相對較弱

在投融資的背景下，各項調(diào)控措施的標(biāo)準(zhǔn)也更加細(xì)化和完善，對PPP模式下的項目應(yīng)用也提出了更高、更嚴(yán)格的要求。然而，當(dāng)前PPP項目機(jī)制并不健全，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢與項目實情相矛盾的問題也逐漸凸現(xiàn)出來，主要集中于項目審批流程過于繁瑣、相關(guān)監(jiān)管部門缺位等方面。首先，PPP模式下的項目各個過程的審批都需要不同部門的審批，而非通過一站式立項、審批及審批機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行監(jiān)管，各部門間交叉審批現(xiàn)象普遍存在著，其審批的效率也相對較低，并不利于PPP模式下項目的高效實施。其次，PPP模式下的風(fēng)險共擔(dān)并沒有實現(xiàn)，盡管有很多項目采取PPP模式進(jìn)行，項目有一定的財政補貼，然而實際風(fēng)險發(fā)生時，政府僅僅負(fù)責(zé)最終的“兜底”，社會資本方則需要承擔(dān)更多的責(zé)任。最后，當(dāng)前PPP項目評價系統(tǒng)并不嚴(yán)謹(jǐn)，PPP項目在執(zhí)行過程中也會面臨各種風(fēng)險，一套系統(tǒng)的、完善的評價體系，將有效防控草率簽約、工作懈怠等不良現(xiàn)象的發(fā)生。

（八）收益分配并不合理，加大項目的不確定性

當(dāng)前，PPP模式下政府與社會資本方的收益分配方面并不合理，其具體表現(xiàn)主要集中于幾個方面：首先，當(dāng)前PPP項目往往集中于周期較短且多集中于盈利性明顯的項目，這樣的項目多為政府付費項目，政府承擔(dān)主要的財務(wù)負(fù)擔(dān)，這與PPP模式設(shè)立的初衷相悖。其次，項目的投資回報率并不容易被確定，原因在于公眾往往希望獲取優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品及服務(wù)，社會資本方希望獲取更多的經(jīng)濟(jì)利潤，政府無法有效分析公共服務(wù)的成本及回報率，在價格調(diào)整方面僅僅執(zhí)行“成本價法”的傳統(tǒng)方法，因此其無法滿足公眾對公共服務(wù)及產(chǎn)品的期望，也無法通過準(zhǔn)確回報率的保障去吸引社會資本方的投資，在一定程度上影響了項目的實施。

三、企業(yè)PPP項目財務(wù)風(fēng)險管控的方法和建議

（一）關(guān)注PPP項目投資政策和法律環(huán)境

現(xiàn)在，PPP投資的限制機(jī)制越來越嚴(yán)格。財務(wù)部和國資委反復(fù)發(fā)行促進(jìn)PPP項目推進(jìn)的文件，各種各樣的限制措施相繼導(dǎo)入。PPP投資的主要目的是與政府和社會資本合作，擴(kuò)大融資渠道，減少投資風(fēng)險。近年來，中國PPP投資模式的開發(fā)仍處于調(diào)查階段，相關(guān)法規(guī)的發(fā)行和變化很大。我們可以利用這個機(jī)會，重新協(xié)商合同，承擔(dān)風(fēng)險。企業(yè)應(yīng)注意各主要投資地區(qū)，事先跟蹤各地方政府的相關(guān)投資政策，判斷投資項目的總體風(fēng)險。

（二）了解政府方信用及履約能力

政府履約能力直接關(guān)系到PPP項目投資的成功與否，所以應(yīng)將政府履約能力作為評估項目是否可行的標(biāo)準(zhǔn)之一。企業(yè)可通過了解當(dāng)?shù)谿DP水平及未來增速趨勢、當(dāng)?shù)卣陙淼呢斦杖?、財政預(yù)算撥款情況、發(fā)行地方債券償還情況、以前年度參與的投資付費項目是否有毀約行為，是否有過更換合作方的記錄，大致了解政府方的信用水平。對于已中標(biāo)但未簽約以及已簽約但未實施的項目，可嘗試在和政府方進(jìn)行談判，并在合同中加入附加條款，對于未簽約的PPP項目，企業(yè)可以在未來與政府在簽訂合同時，在合同中加入特殊條款并約定風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制；對于未成功入財政部PPP庫的項目，政府方需對已發(fā)生的成本進(jìn)行合理補償，整個投資項目的實施過程中，定期更新信息，避免由于換屆或政策轉(zhuǎn)變導(dǎo)致的失約。

（三）加強(qiáng)對表外投資項目信息采集

對于PPP項目采用結(jié)構(gòu)化融資模式的表外投資項目，如以金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的基金控制的投資項目，企業(yè)雖然不將其納入報表合并范圍，但仍在參與這些項目的管理中，而現(xiàn)在公司對于大部分的項目并沒有渠道或者信息平臺及時掌握他們的業(yè)務(wù)、財務(wù)信息，無法及時了解項目的經(jīng)營情況，也不能提前應(yīng)對可能發(fā)生的風(fēng)險，只能被動地進(jìn)行事后控制。因此企業(yè)具體進(jìn)行管理時，項目應(yīng)定期向公司提供項目的財務(wù)數(shù)據(jù)，溝通運營過程中的問題，以便公司了解其財務(wù)狀況和運營情況。

（四）利用結(jié)構(gòu)化融資模式的PPP投資項目的風(fēng)險管控

關(guān)于資金籌措風(fēng)險，在項目準(zhǔn)備期間內(nèi)引入基金會，將資金計劃和資金結(jié)構(gòu)的整理與項目實施計劃相結(jié)合，明確基金會期望的收入需求，事先制定基金會的資金出口計劃。為了避免其他相關(guān)風(fēng)險。為了限制風(fēng)險，合理設(shè)計所有權(quán)結(jié)構(gòu)和SPV公司治理結(jié)構(gòu)。企業(yè)可以根據(jù)自己的融資能力和風(fēng)險承受度來選擇占主導(dǎo)地位或參與不平衡表的金融模式。必須允許定期公開非平衡表投資業(yè)務(wù)，實現(xiàn)非平衡表業(yè)務(wù)的透明度。關(guān)于利率變更的風(fēng)險，在結(jié)構(gòu)化融資模式的成本模式下設(shè)計為最高的浮動模式，或以間隔進(jìn)行再調(diào)整。如果基金具有交替周期，則可以根據(jù)當(dāng)時的市場狀況來確定下次交換周期發(fā)行時的對應(yīng)成本，并且可以減少由于資本市場中利率變化而產(chǎn)生的影響。

（五）確立人才培養(yǎng)體系

為了PPP項目的有效實施和操作，人才是主要資源。從市場風(fēng)險水平的角度來看，市場需求的變化和金融風(fēng)險需要分析優(yōu)秀的經(jīng)濟(jì)和金融才能。在項目風(fēng)險水平方面，需要相應(yīng)的專家和技術(shù)人才。PPP項目模式急需政治、經(jīng)濟(jì)、社會和專業(yè)技術(shù)的綜合才能。人才訓(xùn)練可以從多個角度入手。第一，實行集中訓(xùn)練，為政府、企業(yè)和金融單位所需專家提供集中PPP項目專業(yè)知識培訓(xùn)，各單位可對內(nèi)部員工進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。這些員工本身具有相應(yīng)的專業(yè)知識和實際經(jīng)驗，可以很快整合PPP項目所需的知識，并使單位內(nèi)部的員工更加穩(wěn)定，適應(yīng)更好的PPP項目的長期特點。第二，按照國際標(biāo)準(zhǔn)制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和評價體系，建立中國的PPP人才。

投融資模式下社會資本方PPP模式應(yīng)用既是機(jī)遇，又是挑戰(zhàn)，但是現(xiàn)實情況表明基于大于挑戰(zhàn)，PPP模式下的項目打破了傳統(tǒng)項目在投融資方面的制約，面向社會資本方進(jìn)行具體項目的投資與融資活動，促進(jìn)全民共同參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施與基礎(chǔ)服務(wù)過程中，這對于充分保障社會公眾權(quán)益，促進(jìn)社會資本方利益提升，降低政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)等等都有重要意義。因此，抓住機(jī)遇，正視問題，將能夠更好地發(fā)揮PPP模式在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的重要作用。

綜上所述，PPP模式項目存在投資風(fēng)險問題。有必要系統(tǒng)分析相關(guān)問題并構(gòu)建有針對性的解決方案，以確保投資風(fēng)險控制的安全性和有效性，并進(jìn)行風(fēng)險控制和管理方法的有效整合，最大限度地提高PPP投資項目的收益。