□文/盧廣源

（西南民族大學(xué) 四川·成都）

［提要］ 志愿服務(wù)在社會生活和突發(fā)性公共事件中的作用愈發(fā)重要，通過對成都市新冠肺炎疫情志愿服務(wù)相關(guān)調(diào)查，了解志愿服務(wù)在相關(guān)主體的協(xié)調(diào)下有序進行，對疫情監(jiān)管和防護起到重要作用，但也存在志愿服務(wù)中法律關(guān)系界定不明、權(quán)責(zé)分配不清、保險制度運行存在缺陷、志愿服務(wù)資金的籌集和運用缺乏規(guī)制等問題。對如上問題進行分析，明晰法律關(guān)系劃分權(quán)責(zé)、并合理運用糾紛的解決方式，以法律援助和訴訟費優(yōu)惠等措施更好地保障志愿者訴權(quán)，以實現(xiàn)志愿服務(wù)有序運行，實現(xiàn)志愿服務(wù)的法治化。

一、背景

根據(jù)中國志愿服務(wù)網(wǎng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全國實名志愿者人數(shù)共計1.92億人，志愿團體人數(shù)共計79.7 萬個，志愿項目總數(shù)為510.1 萬個，志愿服務(wù)時長總計28.07 億小時。其中，四川省民政廳在新冠肺炎疫情中全省慈善組織累積接收新冠肺炎疫情慈善捐贈5，894.25 萬元，涉及120多個社會工作服務(wù)機構(gòu)和志愿服務(wù)組織、2.82 萬人次社會工作者、5.23萬人次志愿者。

志愿服務(wù)的發(fā)展及其作用令人鼓舞，同時志愿服務(wù)過程中的法律風(fēng)險問題及糾紛解決方式也引人思考。志愿服務(wù)迅速發(fā)展須有完善的保障機制以維護志愿者、志愿組織的合法權(quán)益，防范志愿服務(wù)過程中的風(fēng)險。

二、志愿服務(wù)的法律風(fēng)險

（一）志愿服務(wù)中法律關(guān)系不明。國內(nèi)相關(guān)立法未明確規(guī)定志愿者與志愿組織之間的法律關(guān)系，志愿服務(wù)具有平等協(xié)商、自愿活動的民事法律關(guān)系的特征，志愿者對志愿組織間的從屬性、獲取經(jīng)濟補貼具有勞動/勞務(wù)關(guān)系的特征。故無法直接以單一的法律關(guān)系來認定，志愿者與志愿組織間關(guān)系的歸屬成為主要問題。

（二）各方責(zé)任分配不清。責(zé)任即權(quán)利未得到實現(xiàn)或義務(wù)未得以履行時承擔(dān)的消極義務(wù)，故責(zé)任的劃分則是以權(quán)利明晰為前提，權(quán)利則是民事法律關(guān)系的內(nèi)容，所以責(zé)任的分配不均應(yīng)追溯至法律關(guān)系不明確和志愿服務(wù)協(xié)議約定不明。無法明確把握志愿者及被服務(wù)對象在志愿服務(wù)過程中人身、財產(chǎn)受損責(zé)任分配的問題。

（三）保險保障不足?！吨驹阜?wù)條例》雖明確規(guī)定組織具有人身危險性的志愿服務(wù)時應(yīng)當(dāng)為志愿者購買人身保險，但現(xiàn)存的問題是志愿組織很少為志愿者購買保險，即使購買保險，也因保險種類、保險金額、保險期限等問題使得保險也無法起到有效的保障作用。

（四）志愿服務(wù)資金問題。志愿組織獲得的專項資金不足，難以應(yīng)對志愿者的保險保障、專業(yè)培訓(xùn)、補貼發(fā)放等問題，并且未建立透明公開的資金流動公示制度，致使志愿服務(wù)資金流向不明，損害志愿服務(wù)的公益性、阻礙志愿服務(wù)的發(fā)展。

（五）糾紛解決方式不靈活。糾紛解決方式未得到合理利用，且訴訟成本和繁瑣的訴訟程序使志愿者難以實現(xiàn)權(quán)利救濟，志愿者權(quán)益難以得到保障，導(dǎo)致志愿服務(wù)的發(fā)展受阻。

三、志愿服務(wù)的法律風(fēng)險應(yīng)對策略

（一）志愿服務(wù)法律關(guān)系的分析。志愿服務(wù)活動中存在志愿組織、志愿者、被服務(wù)對象三方主體，志愿者是由志愿組織公開招募并以志愿組織的名義對外活動，在志愿服務(wù)過程中擁有較大的自主性，在不違反志愿服務(wù)協(xié)議規(guī)定的前提下，可依據(jù)自己的意愿進行志愿服務(wù)活動，具有民事委托代理關(guān)系的基本特征。

在較長周期的志愿服務(wù)活動中，志愿服務(wù)呈現(xiàn)出存在固定時間、固定工作任務(wù)、志愿組織對志愿者嚴(yán)格管理、并定期向志愿者支付補貼的特征，具有勞務(wù)關(guān)系或勞動關(guān)系的雛形。根據(jù)勞動部《關(guān)于勞動關(guān)系認定的有關(guān)事項的通知》的規(guī)定：只要雙方具有勞動法的主體資格，用人單位制定的規(guī)章制度適用于勞動者，勞動者從事于用人單位有報酬的勞動，且為用人單位業(yè)務(wù)的組成部分，則可認定其存在勞動關(guān)系。無償性是志愿服務(wù)的一個根本特征，在志愿服務(wù)關(guān)系下，志愿組織未向勞動者支付報酬成為認定勞動/勞務(wù)關(guān)系的根本障礙，但依據(jù)主體資格、從屬關(guān)系及補貼等要素可擬制為勞動關(guān)系或勞務(wù)關(guān)系。據(jù)案號（2019）京01 民終8359 號中國橄欖球協(xié)會等勞動爭議一案為例，中國橄欖球協(xié)會招募志愿者，由招募人員進行管理培訓(xùn)，志愿服務(wù)的特征符合勞動關(guān)系的要件，最終法院也認定存在勞動關(guān)系。在司法裁判中多以實體要素（主體資格、從屬關(guān)系、報酬給付）為判定法律關(guān)系的依據(jù)。

醫(yī)護人員作為一線抗疫志愿者，在擁有勞動關(guān)系的情形下，從事具有勞動關(guān)系內(nèi)容的志愿服務(wù)活動，因此應(yīng)當(dāng)以勞動關(guān)系吸收志愿服務(wù)中組織與志愿者的關(guān)系，直接以勞動關(guān)系規(guī)制。

（二）明確責(zé)任分配

1、委托代理關(guān)系。現(xiàn)已有部分地方性法規(guī)明確規(guī)定志愿服務(wù)過程中侵權(quán)責(zé)任的分配問題，根據(jù)《成都市志愿服務(wù)條例》第二十九條規(guī)定：“志愿者在志愿服務(wù)過程中因過錯造成服務(wù)對象及他人損害的，由志愿組織依法承擔(dān)民事責(zé)任。志愿組織承擔(dān)民事責(zé)任后，可以向有故意或重大過失的志愿者行使追償權(quán)。”何以使得地方性法規(guī)具有普遍的適用意義進而輻射全國，則需探求其立法的本意及法源。結(jié)合委托代理法律關(guān)系責(zé)任分配的基本原理及代理合同中受托人責(zé)任承擔(dān)來看，代理人以被代理人的名義進行活動，責(zé)任歸于被代理人。無償?shù)奈泻贤?，因受托人的故意或重大過失造成委托人損失，委托人可請求賠償損失。故，《成都市志愿服務(wù)條例》對志愿組織、志愿者責(zé)任的分配符合委托代理關(guān)系中責(zé)任分配原理。因此，一般特征志愿服務(wù)可以委托代理關(guān)系調(diào)整志愿服務(wù)過程中被服務(wù)對象遭受的損害、志愿組織財產(chǎn)受到損害，即志愿組織對外承擔(dān)責(zé)任，若志愿者有故意、重大過失，志愿組織可向志愿者行使追償權(quán)。

2、勞務(wù)關(guān)系。較長期限的志愿服務(wù)活動會形成類似于雇傭關(guān)系的模式，以勞務(wù)關(guān)系來分配雙方責(zé)任。志愿者進行志愿服務(wù)過程中若造成第三人的損害，由志愿組織承擔(dān)責(zé)任后向有故意或重大過失的志愿者追償；若造成志愿者自身受到損害，根據(jù)雙方過錯，各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；若志愿者在志愿服務(wù)過程中遭受到第三方的侵害，志愿者有權(quán)向志愿組織要求補償。

3、勞動關(guān)系。醫(yī)護人員在抗疫志愿服務(wù)過程中的責(zé)任由用人單位承擔(dān)，用人單位可向有故意或重大過失的志愿者追償。若志愿者自身遭受損害，可以工傷保險救濟。

（三）全面運用保險制度。依據(jù)第三方責(zé)任險的基本原理，創(chuàng)設(shè)具有第三方責(zé)任險的基本特征新險種，志愿組織作為第一方，志愿者作為第二方，被服務(wù)對象作為第三方，當(dāng)造成第三方損害時，本應(yīng)由志愿組織承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給保險公司，以減輕志愿組織因志愿者給第三方造成損失后巨大的賠付負擔(dān)。

為更有效地保障志愿者的利益，須通過多種類型保險予以保障。根據(jù)《志愿服務(wù)條例》的相關(guān)規(guī)定，志愿組織須為從事具有人身危險性服務(wù)的志愿者購買人身保險，尤其在突發(fā)性公共事件下，志愿者的人身受侵害性顯著增加，人身保險的購買更為必要。新冠肺炎疫情期間，保險公司通過設(shè)立防疫專項保險和在人身意外保險的基礎(chǔ)上擴展保險標(biāo)的的方式更好地保障志愿者的人身權(quán)益。醫(yī)護人員還可以工傷保險來彌補商業(yè)保險的不足，起到更為全面的保障作用。以差異化的保險保護方式，一方面有助于各類志愿主體的權(quán)益得到全面保護；另一方面可以統(tǒng)籌資金的使用，減輕國家救助壓力、緩解志愿組織資金欠缺問題。但人身保險不足以防范志愿服務(wù)的風(fēng)險，志愿服務(wù)過程中的財產(chǎn)損失也逐漸成為嚴(yán)峻的問題，故也應(yīng)當(dāng)加強財產(chǎn)險在志愿服務(wù)過程中的投入。

明確險種保護后，仍需確保保險可以實際發(fā)揮作用，通過明確被保險人的范圍、保險金額、期限等要素使保險得到落實。被保險人應(yīng)當(dāng)同時包括注冊志愿者與非注冊志愿者，以同等方式對待；且應(yīng)以危險程度來衡量保險金額，進行差異化保護，協(xié)調(diào)保險金的運用，實現(xiàn)精準(zhǔn)保障；保險期限的確定應(yīng)當(dāng)與志愿服務(wù)時間相匹配，確保志愿服務(wù)期限內(nèi)均能受到保險的保障，避免保險的空檔期。

（四）健全志愿服務(wù)資金保障制度。志愿服務(wù)資金主要是通過慈善募捐、政府撥款、政府購買公共服務(wù)等方式獲得，志愿服務(wù)資金是保障志愿服務(wù)運行、防范志愿服務(wù)風(fēng)險有效方式。購買志愿者保險、發(fā)放志愿服務(wù)補貼、組織專業(yè)有效的培訓(xùn)等均需充足的資金保障。

保險制度無法全面有效覆蓋，一個重要的原因在于志愿組織自身的資金不足。通過防疫險的購買數(shù)據(jù)顯示，大多是通過政府購買和保險公司捐助的方式得以實現(xiàn)，志愿組織和慈善協(xié)會實際上無力支持巨額保險資金的供給。雖然存在保險公司公益計劃——“一元險”的存在，該類型的保險可以實現(xiàn)全覆蓋，但實際效果甚微，僅能在輕微人身損害部分給予保障，當(dāng)志愿者遭受重大人身損害或財產(chǎn)損失時，則無法實現(xiàn)保障。故，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)加大對志愿服務(wù)的統(tǒng)籌投入，鼓勵合法的慈善募捐，充實志愿服務(wù)資金。

志愿服務(wù)補貼的難以落實，一方面是由于約定不明導(dǎo)致；另一方面原因是資金內(nèi)部問題（資金供給和資金的流向）。因資金缺乏、資金流向不明使得志愿者的補貼承諾難以兌現(xiàn)，資金流向問題的解決必須通過建立嚴(yán)格的志愿服務(wù)資金公示制度，確保志愿服務(wù)資金公開透明。

（五）完善救濟途徑。應(yīng)采用多元糾紛的解決機制，充分發(fā)揮社會組織、政府組織、仲裁機構(gòu)、司法機關(guān)各主體的作用。依據(jù)志愿服務(wù)的性質(zhì)（多深入居民生活環(huán)境中，糾紛對象多為被服務(wù)對象基層群眾），充分發(fā)揮人民調(diào)節(jié)的作用，減少志愿組織與社區(qū)群眾的沖突，構(gòu)建和諧社區(qū)關(guān)系。民政部門應(yīng)加強對志愿活動的管理工作，不僅在志愿服務(wù)的協(xié)調(diào)工作上進行統(tǒng)籌，還需要在政策方面給予志愿者相應(yīng)的優(yōu)惠，方便志愿者通過行政途徑實現(xiàn)權(quán)利。仲裁機構(gòu)對涉及勞動爭議的問題應(yīng)當(dāng)切實審核實質(zhì)要件，不能以志愿服務(wù)的名義，罔顧志愿服務(wù)活動中實際的用工關(guān)系。司法機關(guān)在保持其謙抑性、公正性、利益平衡的同時，應(yīng)著重保護志愿者的訴權(quán)。訴訟程序和訴訟成本是志愿者對訴訟望而卻步的主要原因，故為了更好地保障其便利訴訟，對確有困難的志愿者實施減收訴訟費、法律援助等政策，切實地在救濟途徑上保障其合法權(quán)益。

四、結(jié)語

志愿服務(wù)是一種依靠社會中人民群眾自身力量，對社會環(huán)境中的問題進行救助的自治性組織活動，其以低成本的方式實現(xiàn)公共服務(wù)的提供、群眾關(guān)系和諧的構(gòu)建，在現(xiàn)代社會中具有巨大的社會效益。尤其在突發(fā)性的公共事件中，其效益尤為顯著。因此，對志愿服務(wù)活動的規(guī)制與志愿者、志愿組織的保護是根本之務(wù)。首先，應(yīng)切實落實《志愿服務(wù)條例》等法律法規(guī)，并完善相關(guān)地方性法規(guī)，以健全志愿服務(wù)機制的架構(gòu)；其次，相關(guān)部門機構(gòu)應(yīng)加強行政管理，尤其在突發(fā)公共事件下確保統(tǒng)籌高效，做好與衛(wèi)生部門、應(yīng)急機構(gòu)的協(xié)調(diào)；再次，則是明晰志愿服務(wù)中存在的法律關(guān)系、法律責(zé)任，做到責(zé)權(quán)明確，推動志愿服務(wù)的規(guī)范有序運行；最后，建立風(fēng)險應(yīng)對機制，通過法律途徑對志愿服務(wù)中的風(fēng)險予以解決，進而促進我國志愿服務(wù)的規(guī)范化、法治化，實現(xiàn)我國志愿服務(wù)高質(zhì)量、高水平的發(fā)展。