□文/王佳楠 姜 靜

（濟南大學商學院 山東·濟南）

［提要］ 近年來，中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入快速發(fā)展時期。截至2020 年末，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破60%。隨著城鎮(zhèn)化進程不斷推進，各種不確定風險也在不斷增加。本文從城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)同、城市治理角度分析當前我國城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展面臨的問題、成因，并提出推動我國城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的對策。

一、引言

2020 年初新冠肺炎疫情從武漢爆發(fā)并迅速波及全國。在黨中央的正確指揮和組織領導下，全國廣大各族人民眾志成城抗擊了新冠肺炎疫情，疾病防控工作已經(jīng)取得了初步的成效。經(jīng)過這次疫情考驗后，我們必須以更大的信心和決心、以更強的力度和更高的強度推進以人為本的城市化進程，立足新型城鎮(zhèn)化視角，繼續(xù)推進“多元平衡”的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

二、城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展面臨的問題及成因

當前，我國城鎮(zhèn)化正面臨城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域空間結(jié)構不合理、生態(tài)空間退化、農(nóng)村人口市民化進程緩慢、社會問題日益嚴重、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難、產(chǎn)業(yè)升級緩慢、城市服務功能不完善等發(fā)展質(zhì)量不高問題，產(chǎn)生這些問題的原因既有歷史性累積因素，也有發(fā)展基礎和制度性設計等因素。一是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元化發(fā)展特點凸顯，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、不協(xié)調(diào)矛盾突出；二是區(qū)域間未能有效發(fā)揮現(xiàn)代經(jīng)濟的規(guī)模效應和集聚效應；三是城鎮(zhèn)治理體制和治理機制等落后于后工業(yè)化發(fā)展要求。

（一）城鄉(xiāng)融合。改革開放四十多年來，我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)健推進，自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，城鄉(xiāng)融合度顯著提高。但依然存在很多問題，應當引起足夠的重視與反思。

1、城鄉(xiāng)二元體制機制，阻礙城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。20 世紀中后期，國家制定了嚴格的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市的戶籍制度，使得在醫(yī)療、基礎設施、就業(yè)、養(yǎng)老、稅收等方面城鄉(xiāng)差異顯著，造成了農(nóng)村低福利水平，形成市民和農(nóng)民社會身份上的分歧和隔離，城鄉(xiāng)差距不斷擴大，城鄉(xiāng)二元體制弊端日益凸顯。2019 年，我國城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%，而我國戶籍常住人口城鎮(zhèn)化率僅為45%，2 億多人口處于“半農(nóng)村化半城鎮(zhèn)化”的尷尬狀態(tài)，他們常年在農(nóng)村和工作城市之間流動，無法享受市民化的待遇，不利于新經(jīng)濟時代下的城鄉(xiāng)建設和協(xié)同發(fā)展。

2、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合程度低，以城帶鄉(xiāng)缺乏動力。長期的城鄉(xiāng)二元格局，使得城鄉(xiāng)在資源配置、土地、人才供給上嚴重不均。農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展水平仍然處于初級階段，機械化、專業(yè)化水平亟待提高。城市資金充足、人才眾多、基礎設施完善，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，反哺農(nóng)村條件充足。但是，長期以來的農(nóng)村、城市產(chǎn)業(yè)分割使得產(chǎn)業(yè)融合程度不高，工業(yè)、服務業(yè)在農(nóng)村難以“大展拳腳”，導致城市產(chǎn)業(yè)帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)動力不足，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)難以融合發(fā)展成為打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構，推進城市農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的“絆腳石”。

3、農(nóng)村勞動力價值低，城鄉(xiāng)收入差距大。2019 年，我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入超過45，000 元，是農(nóng)村居民人均可支配收入的近2 倍，并且通過對比往年數(shù)據(jù)，可以得出結(jié)論：城鄉(xiāng)居民之間收入水平差距將不斷拉大。受大城市高工資、高福利的吸引，大量外來農(nóng)村務工人口涌入城市，這種勞動力有選擇性的流動，使得農(nóng)村生產(chǎn)力水平不斷下降，農(nóng)村發(fā)展日益受限。

4、城鄉(xiāng)公共服務資源差距明顯，資源配置不均。從基礎設施建設角度來看，很多農(nóng)村地區(qū)道路建設、寬帶電網(wǎng)升級等方面難以和城市相提并論；從教育和醫(yī)療保障角度來看，農(nóng)村的學校數(shù)量、教學設備、教學經(jīng)費投入、師資力量遠遠落后于城市；從社會保障和社會福利角度來看，農(nóng)村居民參與社保體系不完善，保障力度上與城市居民也有很大差異?？偟膩碚f，城鄉(xiāng)資源配置、公共服務差異顯著，不利于推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（二）區(qū)域協(xié)同。區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展，主要目的就是為了促進各個地區(qū)之間經(jīng)濟交流，由此可以帶動整個地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，實現(xiàn)整個地區(qū)的經(jīng)濟良性發(fā)展，縮小地區(qū)間的差距。目前，國內(nèi)關于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的定義尚未達成共識，雖然不同的學者各有側(cè)重，但都是強調(diào)不同區(qū)域各經(jīng)濟系統(tǒng)之間、系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)之間相互聯(lián)系，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化。

“十四五”規(guī)劃綱要中，區(qū)域協(xié)同發(fā)展擺在了突出位置。當前，我國正在全力實施推動京津冀經(jīng)濟一體化、“一帶一路”項目建設、長江經(jīng)濟帶三個國家重點戰(zhàn)略，隨著區(qū)域經(jīng)濟多極格局的變化，區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平差異逐漸擴大。

目前，國內(nèi)學者已經(jīng)對于區(qū)域協(xié)同發(fā)展進行了大量研究，但多從政府合作、頂層規(guī)劃等角度對其進行分析，鮮有從協(xié)同發(fā)展這一理念入手來深入研究，如何維護和保障各個地區(qū)之間的經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，這是當前我國亟待解決的一個突出問題，也是我國社會主義現(xiàn)代化建設、全面構建小康社會的重中之重，是推動社會穩(wěn)定和諧的本質(zhì)需求。

（三）城市治理。城市治理模式落后，與現(xiàn)代城市發(fā)展水平不相適應。城市治理水平的高低對一個城市城鎮(zhèn)化質(zhì)量有著重大影響。在中國現(xiàn)行城市管理體制下，宏觀上主要采用中央管控地方、以權力為中心的自上而下的管理模式，微觀上主要采用地方政府作為城市治理的主體。這就導致了地方政府的決策很大程度要緊跟上級政府的經(jīng)驗和做法，缺乏一定的自主性。一些城市管理者為了避免承擔責任，盲目學習上級的經(jīng)驗做法，這就導致了城市治理效率低下、城市問題不斷產(chǎn)生。

三、城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展路徑探索

采取多元化路徑，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略、區(qū)域（流域）一體化戰(zhàn)略和開放性國際化戰(zhàn)略相結(jié)合，推進區(qū)域間、城鄉(xiāng)間融合和協(xié)調(diào)發(fā)展。主要包括：創(chuàng)新城鎮(zhèn)化體制機制，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化；統(tǒng)籌推進“新基建”，實現(xiàn)基本公共服務均等化；建立綠色發(fā)展機制，構建城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)業(yè)支撐體系；優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和形態(tài)，著力提升城鎮(zhèn)品質(zhì)和運行質(zhì)量；堅持包容性發(fā)展，統(tǒng)籌治理城市病和農(nóng)村病，構建現(xiàn)代化城鄉(xiāng)治理體系，推進治理能力現(xiàn)代化；加大科技創(chuàng)新力度，增強城市競爭力。

（一）創(chuàng)新城鎮(zhèn)化體制機制，推進戶籍體制改革。2019 年11月，國家明文規(guī)定打破重點群體落戶限制障礙，戶籍制度改革已經(jīng)迫在眉睫。政府應當在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的權益問題方面做出合理妥善安排，保障他們的合法權益，增強他們安家落戶、安居樂業(yè)的決心和信心；探索居住證管理制度，減少候鳥式大規(guī)模的人口流動；改良積分落戶指標體系，保障公民的自由遷徙權，給百姓帶福音，促進社會公平，真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

（二）推進城鄉(xiāng)基礎建設、管理服務融合。公共服務水平的差距是衡量一個城鄉(xiāng)融合度的重要指標。完善農(nóng)村基礎設施建設、有效配置公共服務要依靠政府。推進城鄉(xiāng)公共服務的均等化，正確處理地方政府與社會公眾之間的關系，堅持走一條由政府主導、市場為主體的經(jīng)濟發(fā)展道路。同時，政府要提升公共服務水平，還要進行農(nóng)村財稅體制改革。農(nóng)村公共基礎設施建設和公共服務資源主要依賴于政府的財稅補貼，要適當進行財稅體制改革，為農(nóng)村公共服務設施建設提供充足的資金和政策支持。加快推進我國農(nóng)村中高等教育事業(yè)的繁榮和發(fā)展，促進中高等教育資源流入農(nóng)村。完善農(nóng)村的社會保障體系，使得廣大農(nóng)村居民能夠享有得到和全國各地城市居民平等的社會福利。建立城鄉(xiāng)之間統(tǒng)一的專業(yè)人才市場，提出全方位、一體化的就業(yè)培訓體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)一體化發(fā)展。

（三）加快推進農(nóng)業(yè)信息技術進步，提升鄉(xiāng)村內(nèi)生動力。加快推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)技術進步，提升農(nóng)村機械化水平和生物化程度。推進農(nóng)村新技術、新能源、節(jié)能環(huán)保、生物技術的發(fā)展，通過政策引導，推動農(nóng)村在保障糧食安全的基礎上發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構改造升級，提供更加優(yōu)質(zhì)的就業(yè)機會，提高與城市的產(chǎn)業(yè)融合度。對農(nóng)民進行職業(yè)培訓，培養(yǎng)一批具有先進生產(chǎn)技能、對市場變動敏感、具有一定文化水平的新農(nóng)人，推進城鄉(xiāng)融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)“各美其美，美美與共”。

（四）促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展，提高城市群發(fā)展質(zhì)量。當前，我國社會和經(jīng)濟增長的空間結(jié)構正在發(fā)生變化，中心城市和新興的都市圈已經(jīng)逐漸成為我國社會快速增長的主要空間載體。近年來，大城市輻射帶動型城市化模式和小城鎮(zhèn)為主導的分散城鎮(zhèn)化模式一直是學術界研究的熱點問題。城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的一個重要載體就是城市群，實現(xiàn)城市群區(qū)域基礎設施一體化建設，基本公共服務一體化，優(yōu)化城市群空間結(jié)構和等級規(guī)模結(jié)構，加強城市群內(nèi)部各城市之間協(xié)同發(fā)展，推動各城市之間交通同網(wǎng)、產(chǎn)業(yè)相容、市場相聯(lián)、生態(tài)同保、污染同治。提升中心城市的輻射帶動作用，加快中小城市的發(fā)展，培養(yǎng)一批特色小鎮(zhèn)，促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提升城市群的發(fā)展質(zhì)量。

（五）構建區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制。在經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展初期，強調(diào)了各個區(qū)域之間的比較和優(yōu)勢，增強各個區(qū)域的核心競爭力。在經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展中期，強調(diào)各個地區(qū)間的經(jīng)濟聯(lián)系，提高不同地區(qū)之間的信息交流程度，完善經(jīng)濟要素的流動機制。在協(xié)同發(fā)展后期，對各區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構進行分工優(yōu)化，推動區(qū)域經(jīng)濟長久發(fā)展。優(yōu)化市場競爭機制，提高生產(chǎn)要素的市場價值和標準，提高區(qū)域性資源的利用效率，促進資源節(jié)約型社會的持續(xù)發(fā)展。促進國家跨區(qū)域的協(xié)同監(jiān)管，協(xié)調(diào)不同行業(yè)和領域的差異，確定以核心經(jīng)濟體為主導的區(qū)域經(jīng)濟增長。要建立健全重點協(xié)調(diào)機制，保障各地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略目標的一致性。

（六）優(yōu)化城市分區(qū)，統(tǒng)籌空間布局。城市管理者在劃分功能分區(qū)時，要做到統(tǒng)籌安排、合理布局。既要興建學區(qū)房、商品房，方便人們學習、購物，又要考慮公共安全隱患。在劃分功能分區(qū)時，要解決掉化工圍城、垃圾圍城等頑疾。

四、結(jié)論

新時期下中國的城鎮(zhèn)化需要在外在的空間規(guī)模擴張和內(nèi)在功能完善之間做出平衡，需要以更大的決心和力度推進以人為本的城市化進程。新時代城市化道路要以《重點任務》為導向，堅持走多元平衡發(fā)展道路，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、區(qū)域協(xié)同戰(zhàn)略，推動城市治理水平不斷提升。