楊凱文 中電建路橋集團(tuán)有限公司

一、PPP融資模式

（一）定義

PPP 模式即Public-Private-Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營(yíng)合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。PPP 模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。這一模式運(yùn)營(yíng)的基本思路是合作雙方共同參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)和開發(fā)工作，并在此過程中共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。參與項(xiàng)目雙方將組建專門負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的SPV 公司，由這一公司基于項(xiàng)目的特許權(quán)利，全面完成項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)、籌資、中期建設(shè)和后期管理運(yùn)營(yíng)等各項(xiàng)工作。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。

（二）PPP 模式流程

這一模式運(yùn)行的主要流程步驟有：政府確定合作機(jī)構(gòu)，成立SPV 公司，為項(xiàng)目籌措資金，項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)建成項(xiàng)目進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)，結(jié)束經(jīng)營(yíng)將項(xiàng)目移交給政府。這一模式之所以有別于BT 模式和BOT 模式，關(guān)鍵在于投入合作的社會(huì)資本方從初期建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，就已經(jīng)參與其中，在項(xiàng)目全過程中始終與政府建立有合作關(guān)系。政府部門將對(duì)項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量和服務(wù)定價(jià)監(jiān)管，如此取得“雙贏”。這一模式將保證合作雙方構(gòu)建協(xié)調(diào)有序的合作關(guān)系，有益于化解沖突矛盾，取得合作效應(yīng)。雖說參與此項(xiàng)目各方獲利并不會(huì)達(dá)到理想最大化，可是社會(huì)總效益能夠達(dá)到最高水平。

二、我國(guó)高速公路工程項(xiàng)目投資及風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

（一）高速公路工程項(xiàng)目特點(diǎn)

高速公路項(xiàng)目是基建項(xiàng)目，此類項(xiàng)目投建特性將對(duì)項(xiàng)目投資特征有決定和限制作用，通常來講，基建項(xiàng)目有下述特征：

1.收回投資的周期極長(zhǎng)

通常來講，此類項(xiàng)目需要在很長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)投資，并且還要經(jīng)過長(zhǎng)期運(yùn)作才能夠收回投資，同時(shí)收益不高。假定建設(shè)周期為3 年，通常需要15 年左右才能夠收回投資?？紤]到所有資金除了現(xiàn)值之外，還有時(shí)間價(jià)值，在長(zhǎng)時(shí)間的投建過程中，可能因?yàn)橥?、匯率、利率變化而蒙受風(fēng)險(xiǎn)。

2.投資總額巨大

3.對(duì)投資成效造成影響的要素多

項(xiàng)目投建成效與建設(shè)、項(xiàng)目應(yīng)用、項(xiàng)目維護(hù)等都有直接關(guān)系。因?yàn)橹芷陂L(zhǎng)同時(shí)涉及業(yè)務(wù)和覆蓋范疇非常寬廣，人員投入大，所以備受經(jīng)濟(jì)、政治自然、社會(huì)乃至于技術(shù)等多要素影響，它們都可能對(duì)投資結(jié)果造成嚴(yán)重影響。

4.投資替代和轉(zhuǎn)移性不高

項(xiàng)目投建與其他投資行為對(duì)比，不能被靈活轉(zhuǎn)移，這主要也取決于項(xiàng)目建設(shè)投資特點(diǎn)和模式。通常短期內(nèi)資金都不能被有效轉(zhuǎn)移，并且如果有損失通常也難以挽回彌補(bǔ)。

5.決策過程相當(dāng)復(fù)雜

因?yàn)橥督ǜ咚俟愤^程中深受多種要素影響，項(xiàng)目需要很長(zhǎng)周期建設(shè)，隨著時(shí)間逐步推移，項(xiàng)目還會(huì)繼續(xù)改變，風(fēng)險(xiǎn)具有很大的不明確性。同時(shí)由于存在主

面向企業(yè)開展技術(shù)技能培訓(xùn)、工程技術(shù)人員上崗認(rèn)證和職業(yè)技能鑒定。承接區(qū)域內(nèi)兄弟院校學(xué)生的實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)，為企業(yè)技術(shù)革新和升級(jí)轉(zhuǎn)型提供平臺(tái)，為大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供機(jī)會(huì)。

觀影響要素，投資者對(duì)環(huán)境的感受、風(fēng)險(xiǎn)偏好等都有所改變，因此決策投資過程也就會(huì)相當(dāng)復(fù)雜。

總之，將資金投入到特定范圍后，在特定周期內(nèi)資金就會(huì)變成固定資產(chǎn)。此類項(xiàng)目投資過程中存在各類風(fēng)險(xiǎn)，覆蓋全部建設(shè)過程，所以風(fēng)控工作必須滲透全部環(huán)節(jié)，全面風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)于此類項(xiàng)目而言有極其重要的意義。

（二）高速公路工程項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

高速公路項(xiàng)目需要密集投入大量先進(jìn)技術(shù)和資金，此類項(xiàng)目通常都有很大規(guī)模，建設(shè)周期非常長(zhǎng)。在其生命周期之內(nèi)，可能遭遇類型不同的多種風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)不同要素有著復(fù)雜的關(guān)系。譬如：因?yàn)榇嬖诙喾N外部條件，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、管理、建設(shè)、運(yùn)作主體實(shí)力將對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度造成影響，導(dǎo)致項(xiàng)目延遲建設(shè)，甚至可能導(dǎo)致項(xiàng)目未能達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)等。所以此類項(xiàng)目投資的主要風(fēng)險(xiǎn)在于開發(fā)、投建、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)。此類項(xiàng)目，主要存在下述特點(diǎn)：

1.客觀存在風(fēng)險(xiǎn)：風(fēng)險(xiǎn)不管在什么領(lǐng)域內(nèi)都是客觀存在的，在高速公路建設(shè)中也不例外，在此項(xiàng)目的全部周期內(nèi)都普遍存在風(fēng)險(xiǎn)。

2.多層和多元化：在此類項(xiàng)目中，各類風(fēng)險(xiǎn)因素不僅類型很多，同時(shí)規(guī)模很大，總量很大，同時(shí)不同風(fēng)險(xiǎn)還有關(guān)聯(lián)，能夠和外部條件造成影響和作用。

3.可變性：在此類項(xiàng)目發(fā)展過程中不同階段內(nèi)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)必有一定差異，部分風(fēng)險(xiǎn)也許僅僅發(fā)生在某個(gè)階段，所以應(yīng)給基于項(xiàng)目以及風(fēng)險(xiǎn)要素具備的階段特征，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處理要素進(jìn)行管理和控制。

三、當(dāng)前我國(guó)高速公路采用PPP融資模式下存在的問題分析

首先，目前我國(guó)的PPP 融資模式在高速公路項(xiàng)目中的經(jīng)營(yíng)和管理并沒有統(tǒng)一的綱領(lǐng)性文件，因此法律法規(guī)不健全。由于PPP模式本身的特點(diǎn)，其不但具有十分復(fù)雜的內(nèi)容，且風(fēng)險(xiǎn)較大，其中涉及的環(huán)節(jié)也較多。因此，若沒有健全、系統(tǒng)的法規(guī)難以長(zhǎng)久發(fā)展，且會(huì)帶來一定的問題。雖然一些地方根據(jù)地方的需要制定了法規(guī)，但是其內(nèi)容并不完整，這使得私營(yíng)資本的合法權(quán)益保障并不完善。

其次，目前的PPP 融資模式下的高速公路工程項(xiàng)目管理缺乏監(jiān)督和管理機(jī)制，使得項(xiàng)目的監(jiān)管并不能很好地適應(yīng)國(guó)家的市場(chǎng)需要，監(jiān)管的相關(guān)政策也無法實(shí)施，很多地區(qū)僅僅停留在表面。這使得PPP 融資模式不能在高速公路項(xiàng)目中得到發(fā)展。

與此同時(shí)，PPP 的融資過程中還存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。這其中包含高速公路項(xiàng)目的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、資本風(fēng)險(xiǎn)以及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。高速公路中的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)則是由于國(guó)家政策的變動(dòng)所導(dǎo)致的。其市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)往往是由于國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境所引起的。高速公路項(xiàng)目中的資本風(fēng)險(xiǎn)則是主要來源于國(guó)家的貨幣兌換風(fēng)險(xiǎn)。其運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)只要來源于周邊地區(qū)路網(wǎng)分流、車流量縮減等。

四、如何使高速公路的PPP融資模式得到逐步完善

（一）盡快完善PPP 融資模式的相關(guān)法律法規(guī)

為了更好地使PPP 融資在高速公路項(xiàng)目管理中發(fā)揮作用，應(yīng)該使用法律手段逐漸完善PPP 融資模式配套法律法規(guī)，這是保障PPP 融資模式得以長(zhǎng)久發(fā)展的關(guān)鍵。我們需要從法律的角度對(duì)政府部門以及私營(yíng)企業(yè)之間所存在的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)問題進(jìn)行劃分，這樣才能更好地保障雙方的合法權(quán)益。政府部門可以根據(jù)自身的需要從高速公路的建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)等各個(gè)方面對(duì)PPP 融資的模式進(jìn)行規(guī)定，并納入法律法規(guī)中。這樣可以有效地避免政府和私營(yíng)企業(yè)之間出現(xiàn)建設(shè)糾紛，同時(shí)可以提高高速公路的管理效率。

（二）完善監(jiān)管制度

PPP 融資模式在高速公路的建設(shè)和發(fā)展中必然存在一定的缺陷，比如，在進(jìn)行政府和私營(yíng)企業(yè)的合作和管理中，在利益的驅(qū)使下，很容易出現(xiàn)利益最大化的問題，為此，會(huì)觸犯國(guó)家的法律條例，一方面這使得國(guó)家的利益受到嚴(yán)重?fù)p壞，還影響項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)和管理。因此，政府需要建立針對(duì)高速公路工程項(xiàng)目的監(jiān)督管理的第三方組織，且需要該組織和項(xiàng)目的利益沒有任何的關(guān)系。此外，還需要保障第三方組織充分認(rèn)識(shí)和了解項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)定和進(jìn)展，進(jìn)而正確的評(píng)價(jià)運(yùn)行和決策中的問題。

（三）使融資的風(fēng)險(xiǎn)管理得到強(qiáng)化

根據(jù)PPP 融資模式的風(fēng)險(xiǎn)問題，需要政府起主導(dǎo)作用，并建立一定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模式。根據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)程度的影響判斷，對(duì)當(dāng)前高速公路的PPP 融資模式融資現(xiàn)狀進(jìn)行考慮，同時(shí)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理的流程以及風(fēng)險(xiǎn)管控的方法來制定相互匹配的管理措施。此外，還需要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果來降低風(fēng)險(xiǎn)成本，進(jìn)而擬定出風(fēng)險(xiǎn)防范方案。

（四）為了做好高速公路的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理工作，需要做好項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備和儲(chǔ)備工作

在建設(shè)高速公路的項(xiàng)目之前，要對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行預(yù)先的評(píng)估，從而分析項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)性，并由此獲得一定的收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)施可行性，做出高速公路項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的可行性分析，這樣才能保障項(xiàng)目得到進(jìn)一步的審批。在項(xiàng)目的建設(shè)初期，需要確定好項(xiàng)目的設(shè)計(jì)計(jì)劃，這樣可以處理好高速公路項(xiàng)目工程在建設(shè)中的資金籌款問題，保障項(xiàng)目的施工周期在計(jì)劃范圍內(nèi)。

（五）使政府的扶持政策的可行性得到進(jìn)一步提高

PPP 融資模式主要是私營(yíng)企業(yè)在政府的幫助下提高自身的收益，并且在保障我國(guó)高速公路建設(shè)的前提下，使得民營(yíng)資本得到積極的建立。政府根據(jù)項(xiàng)目的建設(shè)需要，出臺(tái)一定的措施來促使高速公路項(xiàng)目扶持政策的實(shí)施可行性得到提高。同時(shí)，政府可以在權(quán)力范圍內(nèi)不同意建設(shè)有競(jìng)爭(zhēng)的公路，進(jìn)而保障私營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益，減少市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，為了保障私營(yíng)企業(yè)的高速公路的利益，可以給企業(yè)一定期限的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限，從而達(dá)到雙贏的目的。

五、實(shí)證研究

（一）項(xiàng)目概況

某一段高速公路是南北走向，線路總長(zhǎng)是42.2 千米，其中在隧道工程最長(zhǎng)長(zhǎng)度是5.7 公里，而橋隧比超出70%，項(xiàng)目投資總額是143 億元，整個(gè)工程施工工期較長(zhǎng)、施工難度較大、投資數(shù)量大，工期緊張。為了促進(jìn)項(xiàng)目工程的順利實(shí)施，當(dāng)?shù)厥薪煌ㄎ瘑?dòng)了PPP 項(xiàng)目相關(guān)招商和準(zhǔn)備工作。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管理

選擇PPP 融資模式，政府授權(quán)市交通委通過公開招標(biāo)的方式，確定項(xiàng)目的社會(huì)資本參與方。政府出資人代表交投集團(tuán)和社會(huì)資本參與方投資成立項(xiàng)目公司。PPP 合同約定項(xiàng)目公司進(jìn)行高速公路投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)，期滿后直接移交政府，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期內(nèi)相關(guān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)涵蓋沿線加油站、廣告牌和公路收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)。此次項(xiàng)目投資數(shù)額達(dá)到143.5 億元。項(xiàng)目公司主要是由社會(huì)投資人以及交投集團(tuán)共同組成，其中交投集團(tuán)通過政府資本按照可研批復(fù)投資總額的25%投資，投入36 億元資金，占據(jù)股份總體的49%，且不參與項(xiàng)目公司的分紅；社會(huì)投資者出資37.5 億元，在總股份中占據(jù)51%。剩下的投資額缺口全部由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)進(jìn)行籌資。選擇該種融資結(jié)構(gòu)，符合項(xiàng)目資本金所占比例最低要求，此外，項(xiàng)目公司還可以利用PPP 協(xié)議實(shí)施質(zhì)押貸款。借助項(xiàng)目公司融資實(shí)力，政府投入資本金36 億元，撬動(dòng)社會(huì)投資達(dá)110 億元，有效減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和財(cái)政壓力，有效減少了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)合項(xiàng)目現(xiàn)金流需要對(duì)銀行貸款進(jìn)行有效平衡，而項(xiàng)目自身平衡投資能力相對(duì)較差，如果單純憑借項(xiàng)目自身收益，則無法滿足企業(yè)投資者盈利要求，市場(chǎng)化條件不足。所以為了進(jìn)一步強(qiáng)化項(xiàng)目市場(chǎng)條件，應(yīng)該選擇加油站、廣告牌等方式拓展經(jīng)營(yíng)，進(jìn)一步增加項(xiàng)目現(xiàn)金流。同時(shí)采取約定標(biāo)準(zhǔn)通行費(fèi)用，市財(cái)力針對(duì)通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及通行費(fèi)約定標(biāo)準(zhǔn)之間收入差額實(shí)施補(bǔ)貼。除此之外，還應(yīng)該實(shí)施保底車流量設(shè)計(jì)，政府承擔(dān)最低車流量風(fēng)險(xiǎn)，能夠有效保障參與交通設(shè)施的投資企業(yè)經(jīng)營(yíng)利益，提升了投資企業(yè)參與度。結(jié)合上述三種措施，能夠促進(jìn)投資人按照預(yù)期順利回收，使高速公路項(xiàng)目擁有良好的市場(chǎng)化條件。

結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制分析，以社會(huì)投資方與政府長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系為基礎(chǔ)，將風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配作為核心內(nèi)容，考慮到政府的風(fēng)險(xiǎn)管理水平、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力以及項(xiàng)目回收機(jī)制等元素，針對(duì)社會(huì)投資方以及政府方進(jìn)行合理風(fēng)險(xiǎn)分配。社會(huì)投資方負(fù)責(zé)承擔(dān)項(xiàng)目維護(hù)、經(jīng)營(yíng)、建設(shè)、融資風(fēng)險(xiǎn)，而政府方負(fù)責(zé)承擔(dān)車流量需求不足所形成的風(fēng)險(xiǎn)，政府方面通過對(duì)最高車流量和最低車流量相關(guān)分成機(jī)制以及保障級(jí)進(jìn)行合理設(shè)置，進(jìn)一步控制社會(huì)投資方暴利現(xiàn)象和面臨風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)合開標(biāo)信息分析，利用市場(chǎng)招標(biāo)方式，此次項(xiàng)目有效減少了運(yùn)營(yíng)成本和投資量，進(jìn)一步緩解了資金風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政補(bǔ)貼壓力?？傮w而言，市場(chǎng)化手段能夠滿足高速公路運(yùn)營(yíng)成本和投資建設(shè)要求。

六、結(jié)語

高速公路作為一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力的體現(xiàn)，其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中可以結(jié)合PPP 融資模式有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，進(jìn)而提高工程管理效果，促進(jìn)社會(huì)投資者和政府之間實(shí)現(xiàn)雙贏，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，形成科學(xué)管理措施，保障高速公路工程的穩(wěn)定性。