張惠卉 惠州市城市建設(shè)投資集團有限公司

城市建設(shè)投資公司，簡稱為“城投公司”，起源于20 世紀(jì)90 年代，在中央與地方政府分稅制改革、政府投融資改革的背景下誕生，是由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體，是我國城市化進程中特定發(fā)展時期的特殊產(chǎn)物。城投公司作為地方政府融資平臺，一方面以企業(yè)的形式輔助地方政府進行舉債融資，為城市建設(shè)籌措資金，推動區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；另一方面則有效地推動區(qū)域化經(jīng)濟的增長，帶動上下游與之相關(guān)的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，故在很長的一段時間中，城投公司極大地推動了整個城市的經(jīng)濟發(fā)展，成為我國城市建設(shè)發(fā)展過程中不可或缺的重要力量。

一、城投公司面臨的現(xiàn)狀

憑借著2009 年“4 萬億”經(jīng)濟刺激計劃的政策春風(fēng)，城投公司作為地方政府融資平臺不僅數(shù)量激增，業(yè)務(wù)規(guī)模也是飛速擴大。雖通過舉債融資，為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但由于融資舉債規(guī)模迅速膨脹，城投公司在高速發(fā)展的同時也產(chǎn)生了許多風(fēng)險與不足，如治理結(jié)構(gòu)不完善，經(jīng)營效益低下，償債能力不足、運作不夠規(guī)范等等。為有效防范財政金融風(fēng)險，加強對地方政府融資平臺公司管理，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定，從2010 年開始，國家陸續(xù)出臺多個文件規(guī)范和限制融資平臺的舉債融資行為。2014 年修訂的《預(yù)算法》規(guī)定省級地方政府發(fā)行政府專項債為唯一合法的政府融資方式，不再允許地方政府通過企業(yè)舉借債務(wù)。同年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》明確提出“剝離地方政府融資平臺的政府性融資功能”，城投公司已經(jīng)從政策上失去了政府融資職能。隨后，國家又陸續(xù)出臺了多個配套落實文件和負面清單文件，對地方政府融資平臺規(guī)定了更多的限制。隨著經(jīng)濟形勢的變革、各類政策的出臺，城投公司的生存環(huán)境發(fā)生了質(zhì)的變化，城投公司面臨或重組、或清退、或走向市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展道路的選擇。由于前期只注重發(fā)展速度，不注重發(fā)展質(zhì)量，部分城投公司底子不好，自身造血系統(tǒng)不完善，受限于盈利能力、資產(chǎn)規(guī)模等問題，融資能力大大降低，融資問題成為掣肘其發(fā)展的重要因素。深入分析城投公司的融資管理問題，并探索行之有效的對策，使其在將來能夠有序健康長遠地發(fā)展成了很多學(xué)者探討的重點。

二、城投公司融資管理問題分析

經(jīng)分析，從現(xiàn)階段看來，城投公司融資管理問題主要存在以下幾個方面：

（一）歷史遺留問題較多，有效資產(chǎn)匱乏

部分城投公司在成立之初，地方政府或其部門機構(gòu)等通過劃撥成立時間較久的城建老國企的股權(quán)作為出資，對市內(nèi)或縣區(qū)內(nèi)的建筑類國有企業(yè)進行整合，通常這樣的建筑類公司會由于先前政策、經(jīng)營等原因存在許多歷史遺留問題，如許多老舊國有企業(yè)尚未建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，還存在改制的問題；世界上任何事物的發(fā)展都存在著生命周期，企業(yè)也不例外，往往該類企業(yè)已過最佳黃金時期，甚至已走向衰退期，面對這樣的子公司，新成立的城投公司面臨需要處理企業(yè)改制、人員安置、資產(chǎn)梳理、甚至背負原老國企的遺留債務(wù)等一系列問題，致使無法輕裝上陣經(jīng)營。因沒有優(yōu)質(zhì)的股權(quán)注入或資產(chǎn)注入，城投公司的有效資產(chǎn)嚴(yán)重匱乏，導(dǎo)致在進行項目融資時，沒有可以作為抵押物的資產(chǎn)，財務(wù)報表的資產(chǎn)總量也無法達到金融機構(gòu)的要求，更無法實現(xiàn)依靠存量資產(chǎn)自給自足、實現(xiàn)自身資產(chǎn)的良性循環(huán)。

（二）收益性項目不足，再融資能力弱

城投公司當(dāng)前的主要任務(wù)仍是配合政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)大多是非營利性的和公益性的，城投公司通常只有建設(shè)權(quán)，沒有經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致城投公司雖然投入了大量的資金用于項目建設(shè)，但沒有實質(zhì)性收入，“有出無進”的模式導(dǎo)致城投公司的投資收益來源少，或者根本不產(chǎn)生任何收益，有些項目甚至出現(xiàn)虧損現(xiàn)象，從而無法實現(xiàn)自身對外融資的功能。根據(jù)目前金融機構(gòu)對項目融資的審批要求，需要確定融資項目的收入來源及具體還款方式，并要求收入需能覆蓋項目的貸款本息，滿足這兩個條件之后，方進行研究什么政策對應(yīng)什么方式做貸款。結(jié)合實際情況來看，多數(shù)城投公司收益性融資項目儲備量明顯不足，融資項目主要以市政道路、廣場綠化等公共非經(jīng)營性的項目為主，且部分項目不具備四項審批及相關(guān)文件批復(fù)手續(xù)，不符合銀行等金融機構(gòu)的審批條件。收益性項目不足、缺乏經(jīng)營性現(xiàn)金流、自身造血能力弱直接影響了城投公司的再融資能力。

（三）融資渠道單一，還本付息壓力大

目前，城投公司的融資渠道多采用銀行貸款的方式，由于缺乏項目收益來源，城投公司常選擇長期和短期貸款相結(jié)合，時常會陷入以新債還舊債的惡性循環(huán)。城投公司主要承擔(dān)政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通常為保障性、公益性類型的項目，投資大，周期長，資金回籠慢，和其他融資渠道相比，一方面是銀行貸款的步驟相對較少，效率較高，利息也相對合適；另一方面，城投公司可以借助自身作為擁有政府背景的國有企業(yè)，在獲取銀行貸款上，較民營企業(yè)具有天然優(yōu)勢，這種“優(yōu)勢”反而降低了城投公司挖掘其他融資途徑的動力。單一的融資渠道使城投公司面臨政策的風(fēng)險更大，更被動，如政策出現(xiàn)變化，銀行信貸資金收緊，不僅融資成本會增加，融資的難度也會同步上升。由于缺乏支撐貸款還本付息的盈利性的經(jīng)營性項目，隨著成立時間的推移，負債也將越來越大，造成經(jīng)營性凈現(xiàn)金流不足甚至是負數(shù)，長期下來，就會因為不具備還本付息的能力而影響公司經(jīng)營及信譽，不利于后續(xù)融資。

（四）政企不分，市場化程度低

由上述分析可知，城投公司是地方政府融資平臺，和政府有著密不可分的關(guān)系，有的公司高層甚至是政府公務(wù)員，以致城投公司和其他市場化運營的公司出現(xiàn)明顯的不同。政企不分，不僅會使城投公司缺乏獨立性和自主性，其運營發(fā)展也需要按照政府的規(guī)劃進行，甚至在資金使用上，也要由政府審批，無法根據(jù)自己的節(jié)奏運營公司。在越來越嚴(yán)的監(jiān)管背景之下，城投公司的融資行為雖然受到了很大的限制，但仍有部分城投公司憑借與地方政府的緊密聯(lián)系，融資過程中依舊隱性依靠政府信用為背書，且由于信用評級較高，其融資業(yè)務(wù)依舊受資本市場追捧，且在實際經(jīng)營過程中仍按原有模式運營管理，并未尋找到適合自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展道路，整體轉(zhuǎn)型進展較為緩慢，市場化程度不高。

三、城投公司融資管理的相關(guān)對策建議

（一）爭取有效資產(chǎn)，增強企業(yè)綜合實力

鑒于城投公司的有效資產(chǎn)比較匱乏，新時期下，城投公司應(yīng)重點爭取有效資產(chǎn)，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，增強自身綜合實力。一是與政府資產(chǎn)管理部門保持密切及時的交流與溝通，充分挖掘地方政府有效的經(jīng)營性優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，分類篩選，爭取地方政府將產(chǎn)權(quán)清晰、具有盤活價值、能帶來穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的劃入，進一步提升公司資產(chǎn)質(zhì)量，壯大資產(chǎn)規(guī)模；二是借助保障性住房、政策性租賃住房項目的政策，爭取通過承接此類項目獲得相對應(yīng)的土地資源注入，或者以低價從公開土地掛牌市場獲取特定政策目的的土地，將土地做實在公司名下；三是敢于創(chuàng)新，謀劃新型資產(chǎn)的注入，例如近年因河道采砂權(quán)拍賣出現(xiàn)惡性競爭導(dǎo)致出讓成交價虛高，采砂企業(yè)超時、超范圍、超量的開采嚴(yán)重破壞江河湖泊的生態(tài)環(huán)境，為加強河道采砂管理，保護河道生態(tài)環(huán)境，可效仿江西、海南、四川、湖北、甘肅、浙江等地的做法，將河道開采權(quán)收歸國有，交予國營平臺統(tǒng)一經(jīng)營管理。砂石作為建筑、道路、橋梁、水利水電等領(lǐng)域的基礎(chǔ)材料，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮重要作用，然而由于環(huán)保限制，河道砂石開采量減少，供求失衡導(dǎo)致砂石價格不斷上漲，2018 年以來部分地區(qū)砂石價格漲幅接近100%。如能將砂石開采等經(jīng)營管理權(quán)交予城投公司，可快速提升城投公司的資產(chǎn)規(guī)模和營業(yè)收入，改善現(xiàn)金流，降低債務(wù)負擔(dān)。資產(chǎn)質(zhì)量的高低是影響城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展能否順利實施的一個重要因素，城投公司在提升自身資產(chǎn)質(zhì)量方面需要得到地方政府的大力支持，為城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

（二）布局盈利性業(yè)務(wù)板塊，提高自身盈利能力

隨著城市化的發(fā)展，城投公司應(yīng)朝著構(gòu)建市場化城市綜合運營商的發(fā)展定位努力，整合各項業(yè)務(wù)資源，多方向布局盈利性良好的業(yè)務(wù)板塊。一是立足新發(fā)展階段，緊密圍繞“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略，研究國家重點支持領(lǐng)域，如跨境互聯(lián)互動領(lǐng)域（國際機場、港口、鐵路、物流及其配套設(shè)施等等）、綠色低碳環(huán)境可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域（可再生能源、新能源開發(fā)利用、資源循環(huán)利用、大容量儲能、低碳能源和交通、碳捕集、生態(tài)修復(fù)等等）、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和已有設(shè)施升級（智慧城市、智慧交通等數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施），城投公司應(yīng)抓住時代機遇，重點謀劃上述類型相關(guān)的建設(shè)項目，緊密結(jié)合地方政府城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，爭取經(jīng)營性強、現(xiàn)金流穩(wěn)、業(yè)務(wù)壁壘高的準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性項目。二是在提高項目管理前期分析和研究能力，做好可行性研究報告，在項目投資活動之初，應(yīng)根據(jù)投資效益最大化原則，充分考慮投資現(xiàn)金流、項目周期和項目收益等因素，對項目進行分類篩選。融資問題歸根結(jié)底是要解決企業(yè)自身做大做強的問題，只有企業(yè)自身實力雄厚，融資規(guī)模才會更大，渠道也會增多，因此，通過布局盈利性業(yè)務(wù)板塊，提高自身盈利能力，增強自身造血功能，才是最終的王道。

（三）拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資模式

在融資渠道方面，應(yīng)轉(zhuǎn)變以往以銀行貸款為主的方式，拓寬融資渠道，創(chuàng)新各種融資方式。第一，根據(jù)建設(shè)項目的特點，靈活采用BT、BOT、TOT、PPP 等融資方式進行融資，借助特許經(jīng)營吸引更多的民間資本，利用上述模式改善資本運作方式，減少政府負債，發(fā)揮市場作用。第二，根據(jù)建設(shè)項目的開發(fā)時序和進度，結(jié)合項目資金需求設(shè)計適銷對路的融資產(chǎn)品，探索運用應(yīng)收賬款質(zhì)押、資產(chǎn)證券化、融資租賃、股權(quán)收益類產(chǎn)品、債權(quán)計劃、基礎(chǔ)設(shè)施投資信托基金（REITs）等融資產(chǎn)品；還可以積極爭取國家專項債券資金支持，國家開發(fā)銀行、外國銀行（如亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、世界銀行）等的優(yōu)惠貸款。第三，從間接融資逐步轉(zhuǎn)為直接融資和間接融資相融合的模式，可通過發(fā)行私募公司債券、公募公司債券、中期票據(jù)、非公開定向債務(wù)融資工具等多種債券融資產(chǎn)品，運用銀行和券商兩個融資渠道，多項融資產(chǎn)品長短搭配，擇機滾動發(fā)行，降低融資成本，籌集資金來源。當(dāng)公司財務(wù)指標(biāo)等各項條件達到上市公司的要求時，可利用證券市場，推動公司上市融資。

（四）明確企業(yè)定位，提高市場化經(jīng)營

隨著國家對城投公司各類監(jiān)管政策的連續(xù)出臺，城投公司剝離政府融資功能、走向市場化轉(zhuǎn)型已成為必然選擇。想要順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，首先要理清和政府之間的關(guān)系，實現(xiàn)政企分開，明確自身的經(jīng)營定位，建立充分體現(xiàn)其市場主體地位的管理體制，在現(xiàn)代化企業(yè)經(jīng)營的理念下，調(diào)整企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理制度體系，強化城投公司的自主經(jīng)營權(quán)和市場化經(jīng)營模式，參與現(xiàn)代化企業(yè)市場競爭中去；其次，進一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，對于城投公司的高管人員任免方面，由地方政府直接任命向市場化招聘職業(yè)經(jīng)理人轉(zhuǎn)型，構(gòu)建適合城投公司實際情況的科學(xué)人事制度，真正實現(xiàn)決策、管理、經(jīng)營有效分離。

四、結(jié)語

綜上所述，城投公司是推動城市發(fā)展的重要動力，在塑造城市形象、推動經(jīng)濟發(fā)展上作用重大。但是受各因素影響，融資管理普遍存在有效資產(chǎn)匱乏、收益性項目不足、融資渠道單一、市場化經(jīng)營程度低等問題，可以通過爭取有效資產(chǎn)、創(chuàng)新融資方式、布局盈利性業(yè)務(wù)板塊、提高市場化經(jīng)營等方面提升綜合實力，增強造血功能，以便進一步增強城投公司的融資管理能力，推動城投公司可持續(xù)發(fā)展。