楊 溁

(山西煤炭進(jìn)出口集團(tuán)科學(xué)技術(shù)研究院有限公司，山西 太原 030032)

1 概述

國有企業(yè)重大工程建設(shè)項(xiàng)目是一項(xiàng)投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、覆蓋多參建主體、多專業(yè)化管理、管理協(xié)調(diào)難度大的系統(tǒng)復(fù)雜工程，鑒于業(yè)主方存在專業(yè)團(tuán)隊(duì)匱乏、管理經(jīng)驗(yàn)不足問題，為保質(zhì)保量順利完成工程項(xiàng)目建設(shè)，充分發(fā)揮投資效益和社會效益，聘請專業(yè)化項(xiàng)目管理公司進(jìn)行工程全過程管理具有可行性和必要性。根據(jù)集團(tuán)公司安排，業(yè)主方通過直接委托方式由集團(tuán)公司指定的同集團(tuán)二級企業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)公司(以下簡稱“代建單位”)負(fù)責(zé)組織實(shí)施工程全過程建設(shè)統(tǒng)籌管理工作，確保工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制同步順利推進(jìn)，及時滿足項(xiàng)目功能使用、交付時限要求，建成之后再交付給使用單位。資金來源為集團(tuán)公司專項(xiàng)建設(shè)資金撥付，?？顚Ｓ谩?/p>

2 代建制模式下工程管理中存在的風(fēng)險

2.1 代建制法律法規(guī)不健全導(dǎo)致責(zé)任主體法律風(fēng)險轉(zhuǎn)移

因代建制模式推廣時間較短，我國現(xiàn)行工程建設(shè)管理體制中，缺乏對代建制模式實(shí)用性行強(qiáng)的法律法規(guī)及相關(guān)政策文件的支持，鑒于代建單位既非項(xiàng)目立項(xiàng)單位，也非項(xiàng)目建設(shè)單位，在工程建設(shè)基本程序辦理中，代建單位難以得到各級政府及建設(shè)主管部門認(rèn)可[1]，導(dǎo)致代建工程所有事項(xiàng)辦理都只能依附在業(yè)主單位名稱下，備案項(xiàng)目責(zé)任主體與實(shí)際組織管理實(shí)施單位及責(zé)任人不一致，如此不僅弱化了行業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)督效力，還增加了業(yè)主方在代建工程角色里的責(zé)任主體法律風(fēng)險轉(zhuǎn)移，代建單位是否能承擔(dān)“建設(shè)單位”的法律責(zé)任，法律沒有明確規(guī)定。若代建工程出現(xiàn)如安全、質(zhì)量、環(huán)保事故等，則因缺乏法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)及代建標(biāo)準(zhǔn)合同范本為依據(jù)，這些責(zé)任和賠償就極易推搡轉(zhuǎn)嫁到業(yè)主方，這違背了采用委托代建制管理模式的初衷。

2.2 代建制組織管理系統(tǒng)不規(guī)范滯后工程投資效率

代建單位作為集團(tuán)公司指定的工程建設(shè)專業(yè)化管理公司，在集團(tuán)內(nèi)部專業(yè)層面聲望很高，具有極深的政治背景，通常代建單位在項(xiàng)目管理過程中隨意性較強(qiáng)，疏于形成一套規(guī)范、完整、高效的代建制組織管理制度。鑒于監(jiān)理在某些工作內(nèi)容上與代建單位相似，職責(zé)交叉重疊；使用單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目使用功能配置要求；多頭管理不規(guī)范、職責(zé)不清容易造成項(xiàng)目管理混亂、投資效率低下等問題；若業(yè)主方過多干涉代建單位工作，則制約項(xiàng)目整體進(jìn)度；若業(yè)主方授權(quán)代建單位過多話語權(quán)，則主觀上將會降低或限制多管理角色發(fā)揮空間，如監(jiān)理職能在代建單位的專業(yè)化管理中將被弱化或主動弱化，甚至可能會出現(xiàn)代建單位與項(xiàng)目施工單位、材料設(shè)備供貨商、監(jiān)理串謀，做出不利業(yè)主方利益的行為；管理風(fēng)險是業(yè)主方面臨的最大風(fēng)險，若代建工程出現(xiàn)推諉扯皮等責(zé)任經(jīng)濟(jì)糾紛，將會降低業(yè)主方監(jiān)督公信力的同時增加工程建設(shè)成本。

2.3 代建合同約定不明導(dǎo)致代建單位職業(yè)道德及履約誠信約束難

國有企業(yè)工程管理通常采用直接委托方式指定代建單位負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目全過程建設(shè)管理工作，未選擇有效市場競爭模式，代建單位本身實(shí)力一般[2]且存在管理配置低現(xiàn)象，因代建單位同時承擔(dān)集團(tuán)下屬多項(xiàng)目管理建設(shè)，具體配備到每個項(xiàng)目部的管理人員存在數(shù)量不足、現(xiàn)場管理力量薄弱、專業(yè)結(jié)構(gòu)配備不合理、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)匱乏、能力水準(zhǔn)良莠不齊等現(xiàn)象，因業(yè)主方與代建單位間的信息不對稱，角色站位、利益目標(biāo)不同，代建單位可能利用自己強(qiáng)大的資源優(yōu)勢對業(yè)主方隱瞞不利的行為和信息達(dá)到利己的目的，導(dǎo)致不良風(fēng)險責(zé)任都轉(zhuǎn)移到業(yè)主方。雙方明確委托—代理關(guān)系的代建合同屬于民事范疇而不是行政合同，若雙方簽訂的合同條款出現(xiàn)邏輯混亂、語意含糊，職責(zé)劃分不明，則極易出現(xiàn)合同糾紛、責(zé)任糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛，業(yè)主方應(yīng)加強(qiáng)代建合同風(fēng)險識別能力，注意防范關(guān)鍵條款由代建單位事先擬定、先入為主的現(xiàn)象，防控業(yè)主方成為矛盾轉(zhuǎn)嫁的承接方。

2.4 忽視工程檔案資料收集及整理風(fēng)險

竣工驗(yàn)收階段常見問題是檔案資料移交不合格，原因在于代建單位和各參建單位忽視檔案資料的形成和管理，對項(xiàng)目工程資料紙質(zhì)版歸檔不及時不完整，不建電子檔案，檔案資料分類與歸集不隨同工程建設(shè)進(jìn)度同步形成，尤其是現(xiàn)場施工工序資料、隱蔽工程驗(yàn)收記錄及影像資料、技術(shù)管理類資料、材料設(shè)備質(zhì)保資料缺失不齊，事后補(bǔ)編，工程文件不準(zhǔn)確，前后內(nèi)容不一致，從而增加業(yè)主方檔案資料真實(shí)性、完整性風(fēng)險[3]。

3 代建制管理的風(fēng)險防范及措施

3.1 明確代建單位法律地位，制定工程管理實(shí)施辦法

1)建立健全代建制法律法規(guī)，代建單位作為項(xiàng)目實(shí)際組織管理決策的關(guān)鍵，應(yīng)積極主動發(fā)揮代建單位的主觀能動性，明確代建單位在國家基本建設(shè)程序中作為建設(shè)方的法律主體地位，明晰代建單位在項(xiàng)目管理中的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，完善配套制度對其進(jìn)行有效管控，出臺《代建合同示范文本》及現(xiàn)階段代建收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)性文件，規(guī)范各參與方管理行為，全面提高代建工程的工作動力及效率。

2)制定工程管理實(shí)施辦法，總結(jié)各省、各地區(qū)已實(shí)施代建項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，督促代建單位結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際完成切實(shí)可行的項(xiàng)目管理辦法，明確代建單位代理職責(zé)，明確項(xiàng)目法人的管理規(guī)定，明確代建單位項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)人員配置及各方職責(zé)，為代建管理提供依據(jù)，為日后工作提供參照標(biāo)準(zhǔn)。將代建單位在工程項(xiàng)目建設(shè)過程中的質(zhì)量、安全、環(huán)保、進(jìn)度、投資等各方面權(quán)利責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格落實(shí)，要充分保障每個管理環(huán)節(jié)都能夠做到有章可循、責(zé)任到人。代建單位在工程建設(shè)管理中行使自己的權(quán)利要遵守規(guī)章制度，明確業(yè)主方有監(jiān)督管理權(quán)限。

3.2 加強(qiáng)代建合同風(fēng)險管控，做到違約追責(zé)有依據(jù)

代建合同約定必須嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、規(guī)范合理，盡量使雙方權(quán)利、義務(wù)與權(quán)、責(zé)、利匹配；明確職權(quán)劃分、明晰責(zé)任擔(dān)當(dāng)，利用合同做好風(fēng)險分配，制定風(fēng)險分擔(dān)條款時要遵循“公平、由最能控制風(fēng)險的一方承擔(dān)風(fēng)險、承擔(dān)低成本”原則[4]，代建合同中的關(guān)鍵條款建議業(yè)主方聯(lián)合第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和工程類法律顧問幫助擬定，如安全質(zhì)量事故追索條款約定、索賠與反索賠范圍、違約責(zé)任處罰等，在民事合同訂立上對代建單位約束最大化。

3.3 構(gòu)筑自上而下的全方位監(jiān)管體系，確保代建成果知情權(quán)

1)項(xiàng)目業(yè)主方在尊重代建單位依約享有自主權(quán)的前提下，加強(qiáng)對代建單位與各參建方的履職監(jiān)督，配合集團(tuán)工程建設(shè)主管部門、審計(jì)部、財(cái)務(wù)部、紀(jì)檢監(jiān)察等部門聯(lián)合互動定期對代建成果進(jìn)行綜合管理，嚴(yán)把建設(shè)程序、造價審核，嚴(yán)格績效考核、資金撥付審核，做到依法依規(guī)依約監(jiān)管，監(jiān)管不越權(quán)，參與不干預(yù)，授權(quán)不越權(quán)。

2)加大業(yè)主方專業(yè)性綜合型人才引進(jìn)和培養(yǎng)，注重對能熟練掌握國家相關(guān)經(jīng)濟(jì)法規(guī)、熟悉工程項(xiàng)目專業(yè)技術(shù)、且具有較高管理水平的綜合性人才引進(jìn)，加強(qiáng)專業(yè)人員儲備，參與代建成果深度審核，采用與工程監(jiān)理協(xié)同監(jiān)督制約模式，及時反饋監(jiān)管過程中所出現(xiàn)的問題，主動積極發(fā)揮業(yè)主方的監(jiān)督管理作用，確保對代建工程全過程、全方位的知情權(quán)。

3.4 重視工程檔案資料管理工作

1)建立健全代建工程檔案管理機(jī)制。完善檔案管理機(jī)制建設(shè)是基礎(chǔ)，建立檔案組織領(lǐng)導(dǎo)體系，配備檔案專管員，重視檔案基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)、學(xué)術(shù)交流，提升檔案管理業(yè)務(wù)技能，規(guī)范各專業(yè)檔案歸集、立卷、移交程序；固化檔案管理流程，提高代建工程檔案歸集的及時性、準(zhǔn)確性、系統(tǒng)性和完整性。提高檔案管理質(zhì)量。

2)注重檔案資料監(jiān)督工作。業(yè)主方分管領(lǐng)導(dǎo)定期帶隊(duì)去項(xiàng)目現(xiàn)場跟蹤落實(shí)代建單位日常檔案資料整理工作，督促代建單位定期開展自查與檢查工作，優(yōu)化管理電子建檔，強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，增強(qiáng)各參建單位重視檔案管理工作，為工程竣工檔案編制一次性成功奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，提高檔案資料管理工作權(quán)威性。

4 結(jié)語

代建制作為提高工程建設(shè)投資管理效率的新制度，實(shí)踐過程中存在一些問題，業(yè)主方應(yīng)提高風(fēng)險識別防范意識、加強(qiáng)合同風(fēng)險管理、開展全過程監(jiān)理、配合主管部門完善風(fēng)險預(yù)控機(jī)制，提高項(xiàng)目代建管理效能。