王曉紅,張建永,史曉新

(水利部水利水電規(guī)劃設計總院，北京 100120)

我國人多水少，水資源時空分布不均，與生產力布局不相匹配。破解水資源與經濟社會發(fā)展需求不相適應的矛盾，是新階段我國發(fā)展面臨的重大戰(zhàn)略問題。水資源是事關國計民生的基礎性自然資源和戰(zhàn)略性經濟資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，也是經濟社會發(fā)展的基礎性、先導性、控制性要素，水的承載空間決定了經濟社會的發(fā)展空間[1]。水資源保護既是提升河湖生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性的重要基礎性工作，也是事關人民福祉、維持生態(tài)環(huán)境安全和經濟社會安全的重要工作。

2012年水利部啟動全國、七大流域及省級水資源保護規(guī)劃編制工作，2017年水利部印發(fā)了《全國水資源保護規(guī)劃(2016—2030年)》(水資源〔2017〕191號，以下簡稱2017版規(guī)劃)，規(guī)劃以水功能區(qū)為控制單元，力求水量、水質、水生態(tài)保護并重，工程措施與非工程措施相結合，提出了“十三五”及今后一段時期內水資源保護任務，包括水功能區(qū)限制排污總量控制、入河排污口布局與整治、飲用水水源地保護、河湖生態(tài)需水保障、地下水保護、水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復、水資源保護監(jiān)督管理等任務。雖然規(guī)劃實施3年來在河湖生態(tài)需水保障、地下水保護、飲用水源保護等方面取得了良好成效，但對標建立水資源保護和河湖健康保障體系與當前治水矛盾轉變、美麗幸福河湖建設等要求，2017版規(guī)劃任務的落實和推進面臨新形勢新要求新問題。

2019年，習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上指出“抓好大保護，推進大治理，讓黃河成為造福人民的幸福河”。2020年，習近平總書記在全面推進長江經濟帶發(fā)展座談會上強調，“統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機聯(lián)系，推進長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理，改善長江生態(tài)環(huán)境和水域生態(tài)功能，提升生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性”。習近平總書記從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，提出了新階段系統(tǒng)治水和全面護水新方略。當前，系統(tǒng)分析我國水資源保護工作面臨的新形勢新要求新問題，更新完善水資源保護理念、優(yōu)化調整工作思路和重點任務，為指導新時期全國水資源保護工作，提升水資源保護能力，推進建設美麗幸福河湖具有重要意義。

1 水資源保護面臨的新形勢新要求

2018年，國務院機構改革，關于水資源保護相關的部門職責分工發(fā)生了較大調整，水資源保護面臨著新形勢和新要求。

(1)黨中央國務院對全國生態(tài)環(huán)境保護提出了更高要求。一是更高目標，即水資源水生態(tài)保護的目標更高更嚴格，人民群眾對美麗幸福河湖建設有了更多期待；二是更加實際，即盡快解決老百姓關心的健康問題、安全問題，切實提高人民群眾的安全感、獲得感和幸福感；三是更可持續(xù)，通過實施系統(tǒng)保護和治理，確保保護治理效果可以持續(xù)。

(2)水利部職能調整對水資源保護工作提出新要求。一是隨著水利部職能調整，2017版規(guī)劃中有關水功能區(qū)限制排污總量控制、入河排污口優(yōu)化與整治等已與水利部相關職責不相符合；二是河湖水域岸線劃定、保護和管控工作剛剛起步，無法適應生態(tài)空間用途管制和生態(tài)保護紅線管控要求；三是當前水資源保護部門協(xié)同管控制度不完善、流域協(xié)調機制不健全、監(jiān)管能力不足等問題尚未解決，迫切需要更新水資源保護監(jiān)管手段，建立健全水資源保護法律法規(guī)和管控制度，提升水資源保護能力。

(3)加強水資源保護成為治水管水的核心工作。宏觀分析水利部職責工作均與水資源保護、水生態(tài)系統(tǒng)保護直接相關。防洪工作要在保障防洪安全的同時，給洪水以出路，留足水域岸線空間和行蓄洪空間；水資源管理要在保障城鄉(xiāng)供水安全的同時，為自然河湖留下充足的水資源；水土保持要在加強水土流失和石漠化治理的同時，加強清潔小流域建設。加強水資源保護和河湖健康保障，迫切需要統(tǒng)籌山水林田湖草各生態(tài)要素，協(xié)調流域治水管水各項工作，實施水資源系統(tǒng)和整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理。

(4)推進系統(tǒng)治水迫切需要更新水資源保護規(guī)劃。綠水青山就是金山銀山的理念深入人心，人民有期盼，政府有措施，特別是一些地方的水資源保護工作不斷創(chuàng)新和突破，河湖保護和治理已取得顯著成效。但局部地區(qū)河湖治理的系統(tǒng)性和整體性不足，各項舉措的關聯(lián)性和耦合性不強[2]，在提升流域生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性方面仍存在較大差距。面對新老水問題和部門職能調整，迫切需要更新水資源保護規(guī)劃理念、優(yōu)化調整思路任務，以指導和引領全國水資源保護和河湖健康保障工作。

2 水資源保護面臨的新老問題

2.1 累積性問題

一是，由于水資源時空分布不均衡及社會經濟發(fā)展不平衡，水資源承載空間失衡造成局部地區(qū)水資源短缺；二是，持續(xù)的廢污水高排放量使得水資源保護壓力長期存在，我國廢污水排放量從2001年的626億t增加至2018年的750億t，廢污水排放集中在水體末端匯集區(qū)的河流下游和湖泊水質污染比較嚴重[3]；三是，過度的水資源開發(fā)，導致海河、西北諸河等流域河道斷流和湖泊干涸、濕地綠洲萎縮等一系列生態(tài)累積性問題[4]；四是，20世紀50年代以來，全國面積大于10km2的696個湖泊天然濕地面積減少18%，各類城鎮(zhèn)建設活動侵占河道、圍湖造地等對河湖生態(tài)空間的擠壓嚴重[5]。

2.2 面臨新問題

一是，水資源保護面臨工作控制單元缺失和任務優(yōu)化調整問題。多年來水功能區(qū)一直作為我國河湖水資源保護的控制單元[6]，國務院機構改革完成后，將原有的水功能區(qū)劃和入河排污口監(jiān)督管理等職能劃歸生態(tài)環(huán)境部，原來以水功能區(qū)為基本單元的入河污染物限排管理等措施的基本單元缺失[7]，水資源保護工作定位不明確。

二是，按照中共中央國務院《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見(中發(fā)〔2019〕18 號)》要求，2017版規(guī)劃存在河湖水生態(tài)空間保護與管控任務缺失問題。水資源保護規(guī)劃作為水利專項規(guī)劃要納入國土空間規(guī)劃，適應國土空間管控要求，面臨流域和區(qū)域一盤棋，加強河湖水域岸線空間保護和管控的問題。

三是，按照國土空間規(guī)劃一張清單要求，2017版規(guī)劃存在重點任務清單缺失，規(guī)劃實施進度安排不明確問題，結合國土空間規(guī)劃要求，亟需明確新時期水資源保護重點任務清單，納入國土空間規(guī)劃一張清單。

良好生態(tài)環(huán)境是最普惠及民生福祉，在當前及今后較長一段時期內，持續(xù)改善流域生態(tài)環(huán)境和水域生態(tài)功能，提升河湖生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性成將為我國水資源保護和河湖健康保障工作的主要目標，亟需通過更新水資源保護理念和思路，以適應新形勢新要求，從更高層次、更寬視野重點解決損害群眾健康的突出水生態(tài)環(huán)境問題，不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，推進建設美麗幸福河湖工作。

3 水資源保護規(guī)劃新理念

3.1 新時期水資源保護核心要素

從我國水資源保護面臨的形勢與問題可知，水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)損害、水空間萎縮等問題相互交織、相互影響，使得水資源保護工作涉及面廣，任務艱巨。要破解這一難題，需要充分認識到良好的水質狀況、適宜的生態(tài)水量和良性循環(huán)的水生態(tài)空間是水資源環(huán)境和經濟功能正常發(fā)揮的前提；水量、水質、水生態(tài)、水空間是水資源屬性的4個重要元素，缺一不可。水資源保護要運用系統(tǒng)論方法，將維護流域生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性作為基本出發(fā)點，充分認識水資源各要素間相互依存、相互影響的內在規(guī)律，實施水量、水質、水生態(tài)、水空間“四位一體”系統(tǒng)保護措施，從根本上實現(xiàn)水資源的有效保護。

3.2 更新水資源保護規(guī)劃理念

當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要與發(fā)展不平衡、不充分之間的矛盾。為人民群眾提供優(yōu)質水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、優(yōu)美水空間等，建設幸福河就是滿足人民對美好環(huán)境的需求，提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感[8]。新時期水資源保護規(guī)劃要貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，遵循“十六字”治水思路，把提升河湖生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性，建設美麗幸福河湖作為水資源保護的最終目標，強化河湖水生態(tài)空間的協(xié)調和管控要求，由具體的工程措施逐步向調整和糾正人的涉水錯誤行為轉變[9]，將水資源保護處于末端補救的被動局面轉變到更積極主動，將水資源保護作為經濟社會發(fā)展的剛性約束條件的主動保護局面[10]。

3.3 水資源保護規(guī)劃新定位

新時期水資源保護規(guī)劃既是水利行業(yè)重要的專項規(guī)劃，也是建設美麗幸福河湖的引領性規(guī)劃。一是，以水資源保護規(guī)劃為統(tǒng)領，優(yōu)化調整水資源保護規(guī)劃的目標、思路、重點方任務，圍繞河湖生態(tài)流量保障、水質保護、水生態(tài)修復、水空間維護等目標，提出落實重點任務的時間表和路線圖，指導新時期全國水資源保護工作，推進美麗幸福河湖建設；二是，將水資源作為重要的戰(zhàn)略資源，進行系統(tǒng)性保護、前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局，并與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃進行銜接與協(xié)調，融入“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃一張藍圖。

4 水資源保護規(guī)劃新思路框架

4.1 優(yōu)化調整規(guī)劃思路

水資源的動態(tài)性、循環(huán)性、功能多重性等特點，決定了開展水資源保護、建設美麗幸福河湖是一項系統(tǒng)工程[11]，必須統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)施策，既要統(tǒng)籌考慮水量、水質、水生態(tài)、水空間四大要素及多方面的有機聯(lián)系，也要推進江河湖庫干支流、上中下游、左右岸協(xié)同治理；既要保護“盆里的水”，又要保護“盛水的盆”；既要保護水資源的經濟功能，又要維護其生態(tài)功能；既要強化水資源保護監(jiān)管和承載能力剛性約束，又要加強水生態(tài)修復、水污染治理、水環(huán)境擴容、水空間管控，提升河湖生態(tài)系統(tǒng)的質量和穩(wěn)定性。

以問題為導向，以建設美麗幸福河湖為目標，結合水利部相關職責，按照國土空間規(guī)劃對水資源保護提出的新要求，統(tǒng)籌考慮水量、水質、水生態(tài)、水空間四大要素，優(yōu)化調整規(guī)劃總體思路，重點強調：一是保障，保障河湖生態(tài)需水，保護飲用水水源地飲水安全；二是修復，預防河湖岸線擠占、水資源和飲用水源水質污染、河流斷流等行為；三治理，協(xié)同推進山水林田湖草系統(tǒng)治理，開展開發(fā)過度和功能受損的河流水系生態(tài)廊道治理；四是調配，通過流域和區(qū)域水資源優(yōu)化配置，實施生態(tài)需水調配，適當增加生態(tài)需水不足河湖水量，減少地下水超采區(qū)取用水量；五是管控，監(jiān)管水資源利用上線和用水強度、考核重要控制斷面生態(tài)流量、管控河湖水域岸線生態(tài)空間。

以流域為單元，以重要河流生態(tài)廊道為脈絡，以重要湖庫為節(jié)點，分段分類提出包括生態(tài)水量保障、水質保護、水生態(tài)修復、水空間管控措施，并明確實施進度和要求，指導全國、流域、省區(qū)開展新時期水資源保護工作。

4.2 更新規(guī)劃框架體系

規(guī)劃以“十六字”治水新思路為遵循，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，將新時期水資源保護新要求和國家賦予水利部水資源保護職責相結合，以流域為單元，以水空間管控為基礎引領，強調生態(tài)保護紅線、水資源利用上線、水環(huán)境質量底線的約束性，突出規(guī)劃的導向性、約束性和可操作性，統(tǒng)籌水量、水質、水生態(tài)和水空間協(xié)同保護。

在水量方面，按照水資源節(jié)約集約利用總體要求，加強河湖生態(tài)流量(水量)保障、持續(xù)加強地下水壓采綜合治理。通過節(jié)約用水、水資源優(yōu)化配置、地下水監(jiān)測與管理、生態(tài)流量水量監(jiān)測與管理、水資源承載能力監(jiān)測預警機制建設等措施，建立水資源節(jié)約集約利用體系。

在水質方面，聯(lián)合相關部門推進廢污水資源化利用，并與節(jié)水型社會建設相協(xié)調，開展入河排污量控制和預警工作、全國重要飲用水水源地安全保障達標建設、應急備用水源地建設，建立健全流域水環(huán)境保護和協(xié)同治理體系。

在水生態(tài)方面，按照山水林田湖草系統(tǒng)治理要求，明確重要河湖生態(tài)流量(水量)指標，建立生態(tài)流量保障機制；建設重要河流生態(tài)廊道，強化河湖綜合保護和系統(tǒng)治理，建立河湖水生態(tài)保護與修復體系。

在水空間方面，按照國土空間規(guī)劃要求，加強河湖確權劃界，明確河湖保護管理范圍，嚴格實施水空間分區(qū)分類用途管制，完善管控體制機制，制定水空間分區(qū)準入制度、流域生態(tài)環(huán)境損害制度，逐步建立健全河湖水域岸線空間分區(qū)管控體系。

4.3 謀劃新時期重點任務

基于水資源保護規(guī)劃新思路框架體系，結合水利部相關職責，以流域為單元，統(tǒng)籌水量、水質、水生態(tài)、水空間要素，提出河湖水生態(tài)空間管控、生態(tài)流量保障、重要水源地保護、水環(huán)境綜合治理、河湖水系連通、重要濕地及重要水生生境保護與修復、重要河流生態(tài)廊道建設等措施，解決2017版規(guī)劃中重點任務項目清單缺失，規(guī)劃實施進度安排不明確等問題；圍繞國家重大戰(zhàn)略，系統(tǒng)謀劃“十四五”及今后一段時期內重點河湖生態(tài)保護與修復重大工程，作為落實水資源保護規(guī)劃和建設美麗幸福河湖的重要抓手。

5 結語

本文在系統(tǒng)分析國家對水資源保護的新形勢新要求新問題，以及人類活動影響對水資源在水量、水質、水生態(tài)、水空間造成的累積性問題的基礎上，提出了統(tǒng)籌“水量、水質、水生態(tài)、水空間”系統(tǒng)保護為核心的水資源保護新理念，新時期水資源保護的規(guī)劃思路、規(guī)劃框架體系和重點任務。建設美麗幸福河湖的相關研究和水資源保護實踐工作依然任重道遠，下階段還需重點開展新時期水資源保護的關鍵指標和技術體系研究，更新水資源保護法規(guī)標準等，不斷完善新時期水資源保護規(guī)劃體系。