錢蕊迪，董力夫，伍惠麟

（1.昆明理工大學(xué)，昆明 650000；2.云南云典律師事務(wù)所，昆明 650000）

一 概念

（一）對(duì)公共利益的界定

查閱我國所有的法律法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，公共利益這個(gè)詞出現(xiàn)在我國憲法修正案第二十條①、物權(quán)法第四十二條第一款②以及環(huán)境保護(hù)法第五十八條③中。當(dāng)然，每個(gè)學(xué)者對(duì)公共利益對(duì)定義都有不同的看法，但歸納起來主要有二種。第一種看法認(rèn)為，公共利益就是個(gè)人利益的總和。第二種看法認(rèn)為，公共利益就是社會(huì)整體的利益。我國學(xué)者偏向于第二種觀點(diǎn)。例如，學(xué)者王景斌認(rèn)為，公共利益是超越了個(gè)體利益，為社會(huì)大多數(shù)或者是全體所享有的利益。鑒于我國是社會(huì)主義國家，一切權(quán)利屬于人民，一切資源屬于國家所有，即全民所有，因此，筆者持第二種觀點(diǎn)，公共利益就是社會(huì)整體利益，并且包含國家利益。

（二）公益訴訟的概念

關(guān)于公益訴訟，學(xué)術(shù)界大致有兩種觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要涉及社會(huì)公共利益和國家利益，不管主體是否有利害關(guān)系，只要有法律的授權(quán)，都可以提起公益訴訟。對(duì)于有直接利害關(guān)系的主體提起的訴訟，因?yàn)樯婕暗焦怖?，任何人都可以提起公益訴訟。比如旅游景點(diǎn)變成了富豪的別墅、火車票漲價(jià)、在飛機(jī)上購物索要發(fā)票等事件，都可以提起公益訴訟。對(duì)于無利害關(guān)系的主體提起的訴訟，由檢察院提起訴訟。但是第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，只有無利害關(guān)系的主體提起的訴訟才能算是公益訴訟，即與自己有利害關(guān)系的主體就直接提起民事訴訟，不必提起公益訴訟?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第五十五條規(guī)定如下：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。因此，從民事訴訟法可以看出我國法律是贊成第一種觀點(diǎn)的，不管主體有沒有利害關(guān)系，只要針對(duì)公共利益提起訴訟，就可以視作是公益訴訟。現(xiàn)在，我們可以給公益訴訟下定義，公益訴訟指的是當(dāng)國家利益、社會(huì)公共利益，受到侵害、消減、損害時(shí)，為了保護(hù)、恢復(fù)或者補(bǔ)償受損的國家利益，社會(huì)公共利益，由一定的主體根據(jù)法律的規(guī)定向人民法院依法提起訴訟，由人民法院進(jìn)行審判的制度。由此可見，公益訴訟的目的是在于保護(hù)、恢復(fù)、補(bǔ)償受損的利益、秩序，而不在于懲罰，這也是我國公益訴訟進(jìn)入民事訴訟法的保護(hù)范圍而沒有進(jìn)入刑事訴訟法保護(hù)范圍的原因。

二 公益訴訟的范圍

對(duì)于公益訴訟的適用范圍，立法委員會(huì)委員們提出了不同的意見。但最終民事訴訟法第五十五條規(guī)定的的范圍僅包括二類，環(huán)境污染和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。然而，五十五條后面有個(gè)等字，這就為我們以后擴(kuò)展公益訴訟的范圍留下空間。

三 主體資格問題

（一）英美法系

美國是一個(gè)現(xiàn)代化公共利益程序制度比較發(fā)達(dá)和完整的國家。在美國，出于公共利益的考慮，公共利益訴訟主要有兩種類型，首先是司法人員和檢察官提起訴訟，該種訴訟是在《謝爾曼反托拉斯法案》出臺(tái)后提出的；第二是公民提起訴訟。天賦人權(quán)在美國深入人心，被美國公眾所認(rèn)可，公民充當(dāng)“私人檢察官”也就不足為奇了。

（二）大陸法系

由檢察機(jī)關(guān)代表公益提起民事訴訟的這個(gè)制度來自法國?！斗▏袷略V訟典》于1806年首次規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)代表公共利益參與民事訴訟制度。在法國，目前有兩種機(jī)檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟，首先是作為“主當(dāng)事人”起訴，即在國家社會(huì)公共利益遭受侵害時(shí)提起公益訴訟；二是作為“從當(dāng)事人”起訴，即在法人之間、公民之間或者法人與公民之間的訴訟，以及雖然是家庭內(nèi)部的訴訟，但事關(guān)公共利益。

(三）我國民事公益訴訟的主體

依據(jù)我國民事訴訟法，僅有兩個(gè)主體能夠作為適格原告提起民事公益訴訟，第一是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)，第二是有關(guān)組織。不難看出，我國對(duì)民事公益訴訟主體的規(guī)定非常模糊，這是因?yàn)榱⒎ㄎ瘑T會(huì)委員在立法時(shí)對(duì)公益訴訟主體問題爭議大、意見不統(tǒng)一造成的，所以就沒有作明確的規(guī)定?！胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)”指的是必須有法律明確規(guī)定的機(jī)關(guān)，但法律規(guī)定的機(jī)關(guān)指的是行政機(jī)關(guān)還是檢察機(jī)關(guān)民事訴訟法第五十五條沒有規(guī)定，但在筆者看來，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”主要指的是檢察機(jī)關(guān)，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)有自己的行政權(quán)，完全可以通過行使行政權(quán)來維護(hù)公共利益。“有關(guān)組織”包含兩層含義，第一是該組織提起公益訴訟必須是與其職能相關(guān)，例如海環(huán)組織就只能提海洋污染訴訟，而不能提消費(fèi)者被侵權(quán)訴訟；第二層“有關(guān)”表明不是所有的社會(huì)組織都可以提起訴訟。

四 我國民事公益訴訟制度的完善

（一）擴(kuò)大我國民事公益訴訟原告資格的范圍

我國民事公益訴訟有一個(gè)特別之處——公民沒有提起公益訴訟的主體資格。有學(xué)者認(rèn)為，如果涉及公民個(gè)人利益，公民完全可以通過個(gè)人提起一般民事訴訟維護(hù)其權(quán)益，并企圖以此達(dá)到維護(hù)公共利益的目的。筆者認(rèn)為，一舉兩得當(dāng)然是最好的結(jié)果，但法律作為社會(huì)規(guī)范的最后一道防線，應(yīng)當(dāng)更宏觀地看問題，必然要求在立法時(shí)就考慮到最壞的結(jié)果。也就是說，倘若以維護(hù)個(gè)人利益提起的訴訟不足以達(dá)到維護(hù)公共利益的目的時(shí)，法律要如何應(yīng)對(duì)。因此，在找出科學(xué)合理并且切實(shí)可行的對(duì)策之前，法律的保守性也要求我國立法對(duì)公民參與公益訴訟有所保留。筆者認(rèn)為，不宜將公民列入公益訴訟的提出主體主要有以下幾個(gè)原因：第一，公民個(gè)人力量過于薄弱，在專業(yè)知識(shí)、舉證能力等方面都無法與強(qiáng)大的侵權(quán)主體抗衡；第二，我國公民法律意識(shí)淡薄，并非所有的侵權(quán)糾紛最終都會(huì)走向法律途徑，繁雜的訴訟和巨大的成本所帶來的訴累也并非為所有人所接受，依靠個(gè)人提起公益訴訟的結(jié)果可能只是惘然；第三，公民起訴動(dòng)機(jī)難以確定，不排除有利用公益訴訟制度謀取私利的行為。那么將從何處入手，拓寬我國公益訴訟原告資格的范圍？我國《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定了可以提起環(huán)境訴訟的組織應(yīng)當(dāng)滿足的條件，筆者認(rèn)為，這是一個(gè)很好的切入點(diǎn)。實(shí)踐中，同時(shí)滿足《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的兩個(gè)條件的社會(huì)組織屈指可數(shù)，雖然立法規(guī)定了“在沒有法定主體或者法定主體不提起訴訟的情況下，檢察院可以起訴”，但這無形中給“兜底”的檢察院增加了訴訟壓力。從立法目的上看，之所以在檢察院之外規(guī)定社會(huì)組織，就是為了分擔(dān)檢察院的案件壓力，貫徹落實(shí)案件分流，倘若再將社會(huì)組織的進(jìn)入公益訴訟的準(zhǔn)入條件規(guī)定得過分苛刻，不免有本末倒置的嫌疑。因此，筆者建議放寬社會(huì)組織進(jìn)入公益訴訟的準(zhǔn)入條件，例如可以將“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年”降低為“連續(xù)3年”，或許對(duì)環(huán)境公益組織更好地參與環(huán)境公益訴訟的同時(shí)減輕檢察院在公益訴訟上的壓力有所裨益。

（二）訴訟費(fèi)用的承擔(dān)問題

民事公益訴訟涉及面廣、物力財(cái)力的投入以及時(shí)間的消耗必將使訴訟成本不會(huì)低。如果個(gè)人或者社會(huì)團(tuán)體作為民事公益訴訟的主體，那很有可能被高額的訴訟費(fèi)用而拒之門外，迫使被侵權(quán)人不得不放棄對(duì)公共利益的保護(hù)請(qǐng)求權(quán)，最終使我國公益訴訟制度流于形式，難以真正發(fā)揮其作用，從而失去存在的意義。為了更好的構(gòu)建起民事公益訴訟制度，使其真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。筆者認(rèn)為，在訴訟費(fèi)用的承擔(dān)上可以遵循如下建議：以檢察院為原告提起的民事環(huán)境公益訴訟，不收取訴訟費(fèi)用；以社會(huì)組織為原告提起的環(huán)境公益訴訟，則可以參照公司法中的股東代表訴訟制度，由于勝訴的利益歸于公共利益，因此應(yīng)當(dāng)由該利益的最終承受主體來承擔(dān)訴訟所需的合理費(fèi)用。

注釋：

①《中華人民共和國憲法修正案》第二十條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

②《中華人民共和國物權(quán)法》第四十二條第一款：“第四十二條 為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！?/p>

③《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十八條：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：

（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；

（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。

符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。”