周 晨 方 翔

（上海交通大學凱原法學院，上海 200030）

一、問題背景與提出

在我國經濟由高速增長轉向高質量發(fā)展的新階段，仍然面臨諸多挑戰(zhàn)，特別是營商環(huán)境與市場主體期待還有較大差距。黨的十八大以來，黨中央、國務院在多項改革文件中指出，要全面營造國際一流營商環(huán)境，尊重國際營商慣例，對在中國境內注冊的各類企業(yè)一視同仁、平等對待。著力打造優(yōu)質的營商環(huán)境，已成為我國建設現代化經濟體系的本質要求?！盃I商環(huán)境”一詞，最早源于世界銀行集團國際金融公司（International Finance Corporation）在2002年開始的“Doing Business”項目調查，通過對各經濟體內的中小企業(yè)存在周期內所適用的法律法規(guī)的評估，進而研判該經濟體的商業(yè)監(jiān)管環(huán)境，最終形成《營商環(huán)境報告》（DB Report）。[1](P1-2)世界銀行將營商環(huán)境定義為一個企業(yè)在開設、經營、貿易活動、納稅、關閉及執(zhí)行合約等方面遵循政策法規(guī)所需要的時間和資金成本，涵蓋企業(yè)從開辦到結束的整個過程的各種周圍境況和條件的總和，[2]不僅影響企業(yè)的發(fā)展活力和潛力，還與一個國家或地區(qū)的經濟軟實力和綜合競爭力有密切關系。[3]自2003年世界銀行發(fā)布首份《營商環(huán)境報告》以來，其考察對象從133個經濟體增長到2020年報告的190個經濟體，評價指標也從5項調整至現在的10項，報告中提出的若干改革建議，業(yè)已成為諸多國家倒逼國內改革、推動經濟發(fā)展的重要參考工具。

我國在全面深化改革的進程中，始終致力于經濟體制的轉型與升級，力圖通過不斷轉變政府職能，深化“放管服”改革，建設良好的營商環(huán)境，并取得顯著成效。[4]根據世界銀行《2020年營商環(huán)境報告》，我國營商環(huán)境在全球190個經濟體中位居第31名，連續(xù)兩年在營商環(huán)境改善的經濟體中名列前10。但這一評價結果與中國經濟總量和增長水平的全球地位相比，仍然還有很大的提升空間和必要。尤其是政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性不足、透明度不高、執(zhí)行難和企業(yè)融資難、融資貴等問題仍然存在，成為制約營商環(huán)境改善的主要方面。[5]

2019年10月，國務院頒布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱《條例》），成為我國首部優(yōu)化營商環(huán)境的專門法規(guī)，內容涵蓋行政審批規(guī)范、政務服務效率改善、商事登記改革、市場監(jiān)管效能提升、包容性監(jiān)管的理念等各個方面。值得關注的是，該條例第63條明確將公平競爭審查制度作為營商環(huán)境優(yōu)化的法治保障，并明確要求行政主體“制定與市場主體生產經營活動密切相關的行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件時，應當按照國務院的規(guī)定進行公平競爭審查”。事實上，市場經濟有效競爭的程度是決定經濟增長和社會福利最大化的根本因素，[6]而公平競爭制度不僅是營商環(huán)境優(yōu)化的重要方面，更是我國社會主義市場經濟有效運行的體制基礎。2020年5月18日，中共中央、國務院在《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》進一步指出，夯實市場經濟基礎性制度，保障市場公平競爭，需要全面落實公平競爭審查制度。

在當前著力優(yōu)化營商環(huán)境的背景下，如何正確把握公平競爭審查與優(yōu)化營商環(huán)境的關系，充分釋放公平競爭審查制度在保障市場公平競爭、優(yōu)化營商環(huán)境中的作用，提升我國營商環(huán)境的全球排名，進一步推動我國經濟不斷釋放出新的制度紅利，是一項兼具理論性與實踐性的重大議題。

二、優(yōu)化營商環(huán)境與公平競爭審查的內在邏輯

（一）公平競爭是優(yōu)化營商環(huán)境的內在要求

市場經濟的本質規(guī)律在于競爭，而公平競爭是市場經濟的基本原則。公平競爭強調的是市場內的主體，無論其來自何地區(qū)，所有制形式和組織形式有何不同，均享有公平參與市場競爭和平等對待的權利，各種交易機會和通道也應保持必要的公平性與開放性。要實現公平競爭的目標，需要充分尊重“市場在資源配置中的決定性作用”，最大程度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經濟活動的直接干預，同時避免政府出現過度干預市場，擾亂競爭秩序，進而走向“政府失靈”的極端。[4]

維護市場的公平競爭，同樣是優(yōu)化營商環(huán)境的基本要求。根據世界銀行發(fā)布的《營商環(huán)境報告》，其將優(yōu)化營商環(huán)境的目標確定為“公開透明、公平競爭、穩(wěn)定可預期以及有效保護知識產權”。在對經濟體進行營商環(huán)境評估時，世界銀行立足于中小企業(yè)的視角，通過采取“問”與“查”相結合的方式，①“問”是指向中小企業(yè)、律師事務所、會計師事務所、建筑師事務所、報關公司等營商人士發(fā)放問卷?！安椤笔侵覆殚喢恳粋€問題相應法律法規(guī)或規(guī)范性文件，以確保被測評經濟體的相關舉措具有拘束力，可以普遍適用和反復適用。參見薛峰，羅培新．關于世界銀行全球營商環(huán)境評估的幾個問題[N]，中國工商報，2018-05-10(8)?？疾炱髽I(yè)從“生”到“滅”的周期內適用的法規(guī)政策，并基于法律法規(guī)與監(jiān)管政策等制度環(huán)境評價政府的管制措施對企業(yè)經營所產生的影響，[7]進而評估該經濟體營商環(huán)境指數與排名。從世界銀行營商環(huán)境評估指標來看，每項指標均建立在一定的經濟理論基礎之上。例如開辦企業(yè)指標，其以“準入管制”理論為基礎，認為政府應當通過適當的監(jiān)管方式篩選出進入者，確保消費者能夠從“理想的”賣家手中買到高質量的產品。但這種監(jiān)管應是高質量和高效率的，否則會影響市場主體的自由公平競爭。[8]從世界銀行近幾年的發(fā)布的報告情況看，其越來越倡導監(jiān)管的效率與質量。特別是在發(fā)展中的經濟體，市場主體更需要完備的制度和政策設計來確保其公平競爭。[9]由此可見，優(yōu)化營商環(huán)境的關鍵，在于通過市場化改革和法治建設，創(chuàng)造公平競爭的制度環(huán)境，從而保障市場主體的自由公平競爭。

（二）預防和制止行政性壟斷是優(yōu)化營商環(huán)境的重點內容

在市場經濟中，要實現市場主體的公平競爭，需要政府有效發(fā)揮公正“裁判”的作用，確保競爭規(guī)則統(tǒng)一，保障競爭機會均等。[10]這一目標的實現依賴于良好的法律環(huán)境，并集中體現在政府制定的對市場主體營商活動具有約束力的法規(guī)政策是否具有公平性。例如經濟政策的實施和執(zhí)行是否會導致本土企業(yè)和外資企業(yè)之間出現差別待遇，要素資源的流動性有無被設置不合理的管制和政策壁壘，各類市場主體能否享受相同的稅收、土地、人才、資金等優(yōu)惠政策，監(jiān)管部門是否采用統(tǒng)一執(zhí)法標準公平對待各類市場主體等等。[11]但從我國的現實情況看，各類市場主體在競爭中仍然存在著某些事實上不平等甚至嚴重不平等的問題，[12]地方保護、行業(yè)壁壘、違法給予政策補貼等有違市場公平競爭原則的現象至今依然頻頻發(fā)生。這些問題的重要成因在于行政權濫用所滋生的行政性壟斷，扭曲了市場競爭機制。

根據主體和成因不同，壟斷可以劃分為經濟性壟斷（市場壟斷）和行政性壟斷（政府壟斷）兩種情形。前者的實施主體為市場主體，其壟斷地位是在市場競爭過程中通過市場行為形成的。而行政性壟斷的實施主體是政府，其壟斷地位是與其行政權、行政行為等直接相關的。[13](P372)受到高度集中的計劃經濟體制殘留觀念的影響，政府管制思維在我國根深蒂固，因行政權力濫用催生的壟斷行為，是制約我國經濟發(fā)展和市場公平競爭的一大重要障礙，[14]也一直是我國社會主義市場經濟建設中的改革重點。典型的行政性壟斷行為主要表現為優(yōu)待、庇護某些市場主體，而歧視、排擠另一些市場主體，對市場主體的自主經營、自由競爭活動施加不當的影響，背離了政府作為市場行為的公正裁判的角色。[15](P289)因此，與政府維護公平的市場競爭環(huán)境相比，當前更重要的任務是確保政府對市場的干預不應過度影響市場的公平競爭。[16]行政權力的錯誤介入和任性干預，只會導致資源配置的錯位，并抑制市場經濟的活力。

2020年5月18日，中共中央、國務院在《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》重點強調，要“在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面對各類所有制企業(yè)平等對待，破除制約市場競爭的各類障礙和隱性壁壘，營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護的市場環(huán)境?！鳖A防和制止行政性壟斷，減少法規(guī)政策的不公平導向，矯正政府對市場的過度干預，成為我國優(yōu)化營商環(huán)境的重點內容。

（三）公平競爭審查是實現營商環(huán)境優(yōu)化的重要路徑

在我國目前的法律框架中，規(guī)制行政性壟斷主要依賴于《反壟斷法》中的禁止濫用行政權力排除、限制競爭的相關規(guī)定，但該法僅是一種行政性壟斷行為發(fā)生后的法律救濟，并未能實現預防和抑制行政性壟斷的作用，因而其規(guī)制效果是有限的。2016年6月，國務院印發(fā)了《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號），標志著我國正式建立公平競爭審查制度。根據其規(guī)定，行政主體在制定市場準入、產業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規(guī)范、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施之時，必須經過公平競爭審查，評估其競爭影響，防止出臺新的排除、限制競爭的政策措施（“增量”政策措施）。與此同時，各級行政機關還應逐步清理、廢除既有的妨礙公平競爭的規(guī)定和做法（“存量”政策措施）。事實上，為了規(guī)范政府對市場競爭的干預行為，已經有越來越多的國家采用了公平競爭審查制度，例如歐盟的國家援助控制（State Aid Control），美國的政府管制影響評價（Regulatory Impact Assessment），日本、韓國的競爭評估（Competition Assessment），澳大利亞的競爭審查制度（Competition Review）等，其被證明是約束行政權力不當行使、維護市場公平競爭的有力措施，為營商環(huán)境的優(yōu)化提供重要法治保障。

2017年10月，國家發(fā)改委等五部門聯(lián)合發(fā)布了《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》（以下簡稱《實施細則》），對公平競爭審查的標準做了細化規(guī)定，要求政府部門在制定涉及經濟活動的政策措施時，要充分評估政策措施對市場競爭可能造成的影響，嚴格按照相關標準進行自我審查，防止出臺具有排除、限制競爭效果的政策措施。《實施細則》規(guī)定了政府部門在“市場準入和退出”“商品和要素自由流動”“影響生產經營成本”“影響生產經營行為標準”方面的18項“不得”，亦即行政主體在市場經濟領域的“負面清單”。從這18條審查標準與營商環(huán)境評估指標的對比來看，兩者存在極強的交互性與關聯(lián)性。例如要求不得設置沒有法律法規(guī)依據的審批或者事前備案程序、不得對市場準入負面清單以外的行業(yè)、領域、業(yè)務設置審批程序，其直接關系到“開辦企業(yè)”的程序、時間、成本的優(yōu)化。再如公平競爭審查制度中規(guī)定的影響生產經營成本的審查標準，更是關涉到營商環(huán)境評估每一項指標中的“成本”衡量。

優(yōu)化營商環(huán)境與公平競爭審查不僅在目標上具有維護市場公平競爭的一致性，在具體的制度實踐和評價標準中也存在交互性與契合性。通過公平競爭審查制度的剛性約束，將公平競爭理念貫徹到財稅、金融、產業(yè)等各項經濟政策之中，有利于為市場主體創(chuàng)造更為公平的競爭條件，切實降低市場主體生產經營活動的制度性成本，實現營商環(huán)境的優(yōu)化。[17]目前，國務院已在《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中明確要求全面落實公平競爭審查制度，在立法層面明確了其與優(yōu)化營商環(huán)境的內在聯(lián)系，即公平競爭審查為優(yōu)化營商環(huán)境提供了一種路徑選擇。[7]在各地出臺的優(yōu)化營商環(huán)境條例中，公平競爭審查制度也被廣泛作為優(yōu)化營商環(huán)境的制度保障。①例如《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》第六十四條、《山西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》第四十九條、甘肅省《關于貫徹落實〈優(yōu)化營商環(huán)境條例〉的若干措施》第三條等等。

三、我國公平競爭審查制度實施的現實困境

我國公平競爭審查制度從2016年實施以來已取得初步成效，但仍然面臨著一些現實困境。從全國范圍來看，公平競爭審查工作還只是剛剛起步，各地區(qū)的重視程度與落實力度參差不齊。與西方先行國家相比，由于我國公平競爭審查起步較晚，直接跨越了管制影響評估階段，進入比較全面的公平競爭審查，這使得其涉及的范圍廣泛，內容紛繁。[18]但究其實質而言，我國目前的公平競爭審查實施機制仍存在制度性短板，制約了其在營商環(huán)境建設中發(fā)揮更大作用。

（一）自我審查模式的成效不彰

有效的評估模式和評估程序是公平競爭審查發(fā)揮實效的核心保障。根據《實施細則》，我國公平競爭審查采用了政策制定機關“自我審查”模式，即由政策制定機關對其制定的涉及市場主體經濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施進行公平競爭審查，并對其中排除、限制競爭的內容進行自我糾正。由于我國政策文件數量龐大，這種自我審查模式可以說是當下基于現實條件的理性選擇，但其審查動機和審查效果也難免會引發(fā)質疑。有學者甚至指出，當前的自我審查機制存在著“因能力缺失而不能審查、因激勵扭曲而不愿審查的悖論式困局”。[19]

從各方面反映的情況和現實考察結果看，自我審查模式的成效不彰，突出表現在以下方面。其一，自我審查存在流于形式的情況。依照“誰制定，誰審查”的自我審查原則，存量和增量的政策文件一律由政策制定機關自行組織開展審查。但我國經濟管理部門眾多，政府干預一直是較為普遍的現象，特別是各級地方政府部門，下發(fā)“紅頭文件”來管理本地區(qū)的經濟建設的做法已成慣例。[20]在面對數量繁多、覆蓋面廣泛的海量政策文件，需要政策制定機關自我革新的勇氣和能力。在這些原因的綜合作用下，一些政府部門落實公平競爭審查的積極性不高，審查數量較少，審查過程存在流于形式的情況。其二，自我審查存在能力不足的問題。公平競爭審查是一種專業(yè)評估、實質審查，而不是簡單的法律清理和形式審查。[21]進而言之，公平競爭審查本質上是一種價值權衡，是對經濟政策體系內部不同政策目標進行比較，然后以競爭價值為優(yōu)先考慮，強調其他政策的制定與實施應服從競爭價值的要求。[22]要保障這些目標的實現，審查主體必須具備足夠專業(yè)的能力。但在自我審查模式下，一些政府部門的工作人員可能并不具備專業(yè)的經濟與法律方面的知識，很難識別、判斷、篩選出違反審查標準、具有妨礙市場競爭效果的政策措施。同時，無論是成立單獨審查部門，或是幾個經濟部門共同實施競爭審查，均可能會存在人手不足、缺乏經驗、各部門協(xié)調困難的問題。[23]

（二）制度約束與激勵機制缺失

公平競爭審查制度得以推進，需要良好的促進機制，既包括制度約束機制，也包括激勵機制。[24](P153)對于一些政府部門而言，如果完全依照審查標準廢除妨礙公平競爭的政策措施，可能會與其發(fā)展規(guī)劃相抵觸，甚至需要“犧牲”因壟斷而獲得的短期好處，因此，必然會遇到各種阻力。[25]加之自我審查的評估模式，會進一步弱化審查效果，亟需配套的制度約束機制和激勵機制作為保障。《實施細則》規(guī)定了以下監(jiān)督和責任追究方式：一是社會公眾向政策制定機關反映的監(jiān)督機制；二是向政策制定機關的上級機關或反壟斷執(zhí)法機構的舉報機制；三是責任追究機制，四是反壟斷執(zhí)法監(jiān)督機制。然而，在現行制度框架和《反壟斷法》確定的法律責任制度下，以上的責任追究形式主要依賴于政策制定機關上級部門的“責令改正”或是反壟斷執(zhí)法機構的“建議”，并沒有剛性的制度約束機制。同時，監(jiān)督機制主要源于社會公眾的監(jiān)督，也缺乏制度剛性。此外，約束機制要發(fā)揮更大作用，還需要相應的激勵機制作為補充，進而增強審查主體的自信心和勝任感，從而促進行為主體的主體意識和創(chuàng)造力。[26]但在現行制度框架下并無配套的激勵機制，最終導致審查主體的積極性不高。

事實上，域外國家（地區(qū)）在實施公平競爭審查制度時同樣會遇到審查積極性不高、缺乏中立客觀的立場等問題。因此，普遍注重對評估審查的監(jiān)督和制約機制，例如澳大利亞的年度評估報告與競爭補償制度。根據澳大利亞《競爭準則協(xié)議》第5（10）條的規(guī)定，在國家競爭政策實施后，協(xié)議各方（各地方政府）都應當每年出版一本年度報告，報告其取得的成績；國家競爭委員會應當每年出版一本年度報告，合并協(xié)議各方的年度報告。報告中包括審查過程中出現的問題、改進的措施和建議等內容。國家競爭委員會根據各地方政府的評估情況實施經濟激勵，對于實施情況良好的將會從聯(lián)邦預算中給予其競爭補償。再如歐盟國家援助控制的監(jiān)督機制。各成員國每年須向歐盟委員會就現有的援助計劃提交報告，在提醒后仍未提交年度報告的情況下，歐盟委員會則有權采取相關措施，即向成員國發(fā)出建議，內容包括對援助計劃實質性地修改、介紹程序要求、廢除援助計劃等。當歐盟委員會嚴重懷疑其決定未被成員國遵守，在向成員國提供陳述機會后，委員會有權實施現場檢查。此外，委員會還有權將案件移交給歐盟法院進行處理。

基于國外的經驗比較，公平競爭審查制度的有效實施需要制度約束和激勵機制。其中，來自于政府內部的考評機制發(fā)揮了重要作用，其實施效果要遠比社會監(jiān)督更加強健。但具體應當如何考評，并配套規(guī)定合理的激勵機制，是我國需要進一步探索完善的內容。

四、通過完善公平競爭審查制度實現營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化

（一）改良公平競爭審查評估模式

2 019年2月，國家市場監(jiān)管總局發(fā)布了《公平競爭審查第三方評估實施指南》（以下簡稱《指南》），在現有自我審查模式的基礎上，對建立健全第三方評估機制作出明確要求。但如何厘清“自我審查”與“第三方評估”的關系，確立符合我國實際的公平競爭審查評估模式，是目前亟需解決的問題。綜觀國際社會，各國（地區(qū)）均結合其歷史、國情和經濟發(fā)展階段制定了具有特色的競爭評估模式，總體上有4種模式可資借鑒，其有益經驗對我國公平競爭審查評估模式的構建完善具有重要啟示。

其一，以新加坡為代表的內部評估模式。根據新加坡公平競爭審查制度的相關規(guī)定，政府部門在擬定相關政策時必須要進行政策影響分析，并形成具體報告。其中最為重要的內容就是對公平競爭的審查，即競爭評估，這是法定的必備內容。新加坡競爭委員會（CCCS）作為競爭政策的執(zhí)法部門，并不主動開展針對政府政策的公平競爭審查，更多的是發(fā)揮指導和建議作用。例如通過制定和發(fā)布《競爭評估指南》，為政策制定部門的內部評估明確了分析框架和評估標準。同時，也對政策制定部門提出的特定競爭問題提供專業(yè)的指導意見。[20]然而，競爭委員會僅就政策制定部門提供的信息和關于競爭問題提出相應的專業(yè)意見，在此過程中并不征求第三方意見，因此，新加坡的內部評估模式相對來說也具有一定的局限性。

其二，以日本、韓國為代表的競爭主管機構外部評估模式。韓國公平競爭審查是由公平交易委員會（KFTC）負責，其作為競爭主管機構，可以對競爭評估提出修改意見。在評估程序上，韓國主要借鑒了國際經濟與合作組織（OECD）倡導的“初步評估—深入評估”方法：先經初步評估，篩選出可能妨礙競爭的條款，再由KFTC對初步評估的結果進行復核，進行全面、深入的評估。這樣分工的優(yōu)點是能夠迅速篩選出對市場競爭不利的政策措施，提高審查效率，同時分擔審查壓力。[27](P38)此外，日本也主要采取競爭主管機構外部評估模式，由公正交易委員會（JFTC）在政府部門制定政策措施，以及對既有政策措施修訂完善時，開展競爭評估工作，確保其對競爭的限制效果最大程度地降到最低。[20]

其三，以澳大利亞為代表的專設機構外部評估模式。所謂專設機構外部評估，就是專門設立一個獨立的專業(yè)性機構來負責和推進公平競爭審查事項，其典型代表是澳大利亞。早在1995年，為保障國家競爭政策順利實施，澳大利亞政府理事會專門設立了國家競爭委員會（National Competition Council，NCC），其主要職能是以第三方機構形式，獨立履行“審查、評估和監(jiān)督聯(lián)邦和州不同層級的法律法規(guī)文件”職責。[28]同時，各州及地方政府也成立專門機構負責在該地區(qū)實施公平競爭審查，并由NCC對其進行咨詢審查。作為獨立的專設機構，NCC對澳大利亞競爭政策的推進至關重要，其獨立性可以很大程度上避免其他行政機關干擾，審查權威性更高。[29]

其四，以美國為代表的多元評估模式。多元評估模式是指由多個機構共同開展公平競爭審查。美國即采取由聯(lián)邦貿易委員會（FTC）和司法部（DOJ）共同評估的多元模式。[30]根據《美國聯(lián)邦貿易委員會法》規(guī)定，其賦予FTC進行競爭倡導的權利，可以對立法機構、州或聯(lián)邦對進入市場設置障礙的法律法規(guī)提出意見；《聯(lián)邦司法部組織法》則賦予DOJ在市場自由競爭機制下主動搜集信息并給出評估建議的權利，可以對其他聯(lián)邦機構和部門開展競爭倡導。同時，管制產業(yè)相關制度規(guī)定要求限制或管制行動前，需要聽取司法部部長建議。[31]可見，美國實際上是由多個政府機構在不同環(huán)節(jié)實施不同程度的審查和評估。

無論是內部評估模式、外部評估模式、還是多元評估模式，實際上均和實施國家（地區(qū)）的歷史、國情和經濟發(fā)展階段具有密切聯(lián)系，其目的都在于確保評估的公開透明并發(fā)揮實效。國際經驗表明，當決定由誰來對政府的政策措施進行競爭評估時，主要取決于該機構的能力，包括必要的研究能力，并能自由形成獨立的觀點。從這點看，新加坡單一的內部審查模式似乎存在很大的局限性，評估效果難以得到切實保障。OECD曾在其發(fā)布的《競爭評估工具書》中建議，如果競爭主管機構已經成立，并有足夠且合適的工作人員，它可能更適合承擔這項任務。[32](P7-10)在其他情況下，可以選擇社會研究所或高?？蒲袡C構作為補充。特別是存在一些可能很敏感或者復雜的問題，需要評估主體建設性地解決。這時，政府機構可以更好地獲取不對外公開的數據，但獨立的社會研究人員可能更有能力審查政府政策或進行專門的分析?？梢?，由不同評估主體進行審查均有一定的可取性，但我國應結合實際取其精華，建立適應我國國情和發(fā)展階段的公平競爭審查模式。

由于我國政策文件數量龐大，保留自我審查是符合國情的必要做法，但單純的自我審查模式存在局限，并不能在市場經濟發(fā)展的各個階段獨立地發(fā)揮作用，需要引入外部機構進行深度評估，實現對自我審查的有益補充。參考國外的有益經驗，我國公平競爭審查模式可以采用“自我初步審查—第三方深度評估”模式。具體來看，可由政策制定機關比照評估標準，參考市場競爭影響報告等資料，自我初步評估政策措施是否會排除或限制競爭；初步評估認為不會對市場競爭造成不利損害的，則由第三方評估機構對評估結果進行復核；第三方評估機構經過復核認為可能排除或限制對市場競爭的，或者政策制定機關在初步評估時認為難以把握的，以及存在《公平競爭審查第三方評估實施指南》規(guī)定的其他情形，則由第三方評估機構直接進入深入評估。這既是對國際經驗的積極借鑒，亦是符合我國國情的有益創(chuàng)新。

（二）構建公平競爭審查工作評價指標體系

為了有效克服審查主體審查積極性不高、缺乏中立客觀的立場，還需要逐步建立和完善競爭評估的監(jiān)督和制約機制。在我國，政府內部的指標考核具有很強的行為導向性，開展公平競爭審查工作考核可以有效化解因內部動力的缺失致使審查機關不愿審查或僅進行形式審查的關鍵原因。開展公平競爭審查工作考核，并探索將其實施情況納入法治政府建設或營商環(huán)境評價等考核體系中，有助于落實內部責任追究并完善獎勵機制，是激勵審查機關推進審查工作積極性與主動性，進而推動公平競爭審查制度深入實施、為優(yōu)化營商環(huán)境提供制度保障的重要舉措。

探索構建公平競爭審查評估指標體系，需要以量化形式對該制度的落實情況作出全面、系統(tǒng)的客觀評估，對制度實施水平進行管控，檢測和反饋。[33]在制定工作評估指標時，應明確具體的考核要素和標準，提高考核規(guī)則的透明度，從而發(fā)揮其指向性作用。本文以《意見》《實施細則》《指南》及《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等為依據，充分借鑒現有營商環(huán)境評價體系和法治評價指標體系，將相關制度性要求轉化為評價指標，并細化形成具體的評價標準，使其貼合實際，具備客觀性、科學性、合理性、規(guī)范性與可操作性。公平競爭審查工作評估的總指標分為3個方面，“公平競爭審查工作機制”“公平競爭審查制度實施”“公平競爭審查保障措施”。在此基礎上，細化形成9個一級指標、28個二級指標，進而形成一套體系完備、內容完整的公平競爭審查工作評價機制（見表1）。

第一，公平競爭審查工作機制。根據《意見》和《實施細則》，政府部門首先應當研究制定具有可操作性的方案，包括公平競爭審查制度實施意見和存量政策措施廢除工作方案等內容。同時，應當建立明確的公平競爭審查工作機制，建立健全公平競爭審查聯(lián)席會議制度、自我審查機制、常態(tài)化工作機制，為公平競爭審查工作的推進建立機制性保障。

第二，公平競爭審查制度實施。該指標項下可以包含2個一級指標：一是落實公平競爭審查工作，應當實現對存量清單范圍和政策全面的梳理，對照《實施細則》等規(guī)定的清理程序開展審查清理工作，完成本年度審查/清理全部任務，對排除、限制競爭的政策措施按要求分情況分類別提出建議征求專家學者、法律顧問、專業(yè)機構意見，并及時向履責的反壟斷法執(zhí)法機構進行問題咨詢，定期開展制度實施成效評估工作，定期總結分析制度實施中存在的問題等；二是完善公平競爭審查評估程序，建立完善的定期評估機制，委托第三方專業(yè)機構協(xié)助審查和定期評估，對適用例外規(guī)定的政策措施的實施效果進行逐年評估并形成書面評估報告等。

第三，公平競爭審查保障措施。該指標項下可以包含5個一級指標：一是加大公平競爭宣傳培訓力度，在本行政區(qū)域開展過全面覆蓋的專題培訓會、相關政策解讀會、宣講會或咨詢會，針對公平競爭審查事項積極回應社會關切、解答社會公眾問題咨詢，圍繞公平競爭審查工作跨區(qū)域、跨系統(tǒng)開展業(yè)務交流和學習活動等；二是健全競爭政策，針對本區(qū)域公平競爭營商環(huán)境改善制定相關政策措施，開展行業(yè)調研，及時研究本區(qū)域新經濟領域市場監(jiān)管新情況、新問題；三是完善政府守信機制，及時自查自糾，對依法作出的政策承諾和行政合同認真履約和兌現，明確將政務履約和守諾服務納入本單位目標責任制考核；四是加強執(zhí)法監(jiān)督，公平競爭審查評估報告應及時征詢利害關系人、社會公眾以及新聞媒體的相關評價和意見建議，及時向社會公開公平競爭審查評估結果，及時處理公平競爭審查相關舉報投訴和意見反饋，依法調查核實違反《反壟斷法》的相關案件，并向社會公開案件情況和處理建議；五是強化責任追究，接受社會監(jiān)督，對單位和個人反映情況的核實與處理，對上級機關責令改正或反壟斷執(zhí)法機構提出停止執(zhí)行或者調整政策措施建議的整改情況。

表1 我國公平競爭審查工作評價指標體系設計