顏運(yùn)秋

（廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所，廣東 廣州 510320）

法學(xué)界對(duì)行政訴訟案件范圍已經(jīng)有較多較深入的研究，但是，對(duì)公益訴訟案件范圍的研究成果不多且較為膚淺；而且，傳統(tǒng)行政訴訟案件范圍的研究成果對(duì)公益訴訟案件范圍的研究不具有當(dāng)然的可解釋性，這是由行政訴訟與公益訴訟不同的目的和性質(zhì)所決定的。已有的研究公益訴訟的理論成果中有些提及到了公益訴訟案件范圍問(wèn)題，但論述非常簡(jiǎn)略且觀點(diǎn)不一。雖然大多主張擴(kuò)大公益訴訟案件范圍，但是對(duì)于應(yīng)當(dāng)如何擴(kuò)大以及擴(kuò)大到多大范圍，尚未達(dá)成共識(shí)。[1-3]2019年中共十九屆四中全體會(huì)議通過(guò)決定，在該決定第四部分中提到“拓展公益訴訟案件范圍”。這說(shuō)明“拓展公益訴訟案件范圍”屬于一個(gè)重大的理論與實(shí)踐問(wèn)題。我國(guó)屬于大陸法系國(guó)家，法官依法裁判案件，對(duì)于案件的類型必須要有明確的類型，檢察院和法院才能立案，才能進(jìn)入司法程序。但是，我國(guó)現(xiàn)行公益訴訟范圍明顯過(guò)窄，檢察官和法官又不能對(duì)“等”外案件作擴(kuò)大解釋，這就造成了現(xiàn)實(shí)中很多本應(yīng)當(dāng)屬于公益訴訟案件，由于沒(méi)有法律的明確規(guī)定，而無(wú)法進(jìn)入司法裁判的場(chǎng)域。“拓展公益訴訟案件范圍”的論題中暗含的內(nèi)容非常豐富：第一，公益訴訟案件范圍是受到特定歷史條件制約的；第二，已有公益訴訟案件范圍是過(guò)于狹窄的；第三，公益訴訟案件范圍是可以不斷拓展的；第四，公益訴訟案件范圍需要進(jìn)一步拓展。公益訴訟案件范圍為什么需要拓展？如何予以拓展？到底拓展到哪些范圍為合理？等等。這些問(wèn)題都是值得深入探討的，我們有必要深入地探討公益訴訟案件范圍的確定因素和確定方法，從而合理拓展公益訴訟案件范圍和充分有效發(fā)揮公益訴訟的價(jià)值功能。

一、我國(guó)公益訴訟案件范圍的現(xiàn)有局限

公益訴訟案件范圍與原告資格問(wèn)題，可以說(shuō)是公益訴訟的兩個(gè)核心問(wèn)題。學(xué)界早期主要集中在原告資格的研究，現(xiàn)在的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移到公益訴訟案件范圍問(wèn)題。自從2012年修改《民事訴訟法》確立公益訴訟制度以來(lái)，公益訴訟案件范圍的界定在立法上多有體現(xiàn)，而且有些變化和不定型，表明這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有很好解決?！睹袷略V訟法》規(guī)定了“污染環(huán)境損害社會(huì)公共利益的行為”和“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益損害社會(huì)公共利益的行為”這兩種公益訴訟案件范圍。2013年修改的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為”為消費(fèi)公益訴訟的案件范圍。2014年修改的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”為生態(tài)環(huán)境公益訴訟的案件范圍。2014年12月初，最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定“已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”為生態(tài)環(huán)境公益訴訟的案件范圍。2014年12月最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第284條維持了2012年《民事訴訟法》第55條的規(guī)定。

自從2015年檢察機(jī)關(guān)在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作以來(lái)，公益訴訟案件范圍有所擴(kuò)大，而且主要以“領(lǐng)域”方式來(lái)表達(dá)，主要集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全領(lǐng)域，但是在不同性質(zhì)的公益訴訟方面，案件范圍是有差異的。在民事公益訴訟方面，還是基本維持2012年《民事訴訟法》的規(guī)定。但是，案件范圍既有擴(kuò)大，也有縮小。從“污染環(huán)境損害社會(huì)公益的行為”擴(kuò)大到“破壞生態(tài)損害社會(huì)公益的行為”，將“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益損害社會(huì)公益的行為”僅局限于“食品藥品安全”領(lǐng)域。在行政公益訴訟方面，主要就“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”“國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)”“國(guó)有土地使用權(quán)出讓”三個(gè)領(lǐng)域中負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為三類案件起訴?？瓷先グ讣I(lǐng)域增加了“資源保護(hù)”“國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)”“國(guó)有土地使用權(quán)出讓”，但是這三個(gè)帶有“國(guó)”字號(hào)的領(lǐng)域，其實(shí)是基于國(guó)家所有權(quán)糾紛而引發(fā)的案件，與其說(shuō)是行政公益訴訟案件，倒還不如說(shuō)是特殊的民事公益訴訟案件。

2017年檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作結(jié)束以后不久，全國(guó)人大常委會(huì)專門(mén)修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件范圍。其內(nèi)容與檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)辦法的規(guī)定完全一致，充分表明了對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的肯定。

表1 現(xiàn)行立法與司法解釋對(duì)公益訴訟案件范圍的表述

2018年最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)公益訴訟案件范圍也做出了同樣的規(guī)定。

為了直觀起見(jiàn)，筆者按照時(shí)間先后，就立法與司法解釋上對(duì)公益訴訟案件范圍的表述，以表格的形式排列出來(lái)，讓大家分析起來(lái)更加一目了然，從而更加清晰的了解到我國(guó)公益訴訟案件范圍的發(fā)展脈絡(luò)和現(xiàn)有局限（見(jiàn)表1）。

從以上立法表述，筆者分析得出以下結(jié)論：第一，公益訴訟案件范圍總的方向是在不斷擴(kuò)大。就案件保護(hù)的法益來(lái)看，從保護(hù)社會(huì)公共利益拓展到保護(hù)國(guó)家利益。就案件領(lǐng)域來(lái)看，從“污染環(huán)境”擴(kuò)大到“破壞生態(tài)”，從兩領(lǐng)域（生態(tài)環(huán)境保護(hù)、眾多消費(fèi)者合法權(quán)益保護(hù)）擴(kuò)大到三領(lǐng)域（生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓）再擴(kuò)大到四領(lǐng)域（在原基礎(chǔ)上增加食品藥品安全），再以“等”為兜底。第二，現(xiàn)有立法的規(guī)定與其說(shuō)是公益訴訟案件范圍的規(guī)定，倒不如說(shuō)是公益訴訟案件領(lǐng)域。不同的領(lǐng)域里面實(shí)際上存在很多具體的案件類型，但是對(duì)這些類型，單靠訴訟法是無(wú)法解決的問(wèn)題，需要結(jié)合實(shí)體法，特別是單行法才能解決。第三，沒(méi)有界定“國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”的具體內(nèi)涵，也許這也是訴訟法無(wú)法單獨(dú)解決的問(wèn)題。但是，從立法技術(shù)角度來(lái)看，沒(méi)有案件范圍的立法規(guī)定不符合司法規(guī)律與司法要求，為什么這些立法都不對(duì)公益訴訟的受案范圍或者標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定呢? 這顯然與“公共利益”內(nèi)在含義的復(fù)雜性、多重性以及不確定性具有直接關(guān)系。第四，肯定列舉非常不完整，排除列舉缺乏，肯定列舉+概括的表達(dá)方式不合理。第五，檢察公益訴訟案件范圍與社會(huì)組織公益訴訟案件范圍不統(tǒng)一。《民事訴訟法》第55條第1款和第2款對(duì)公益訴訟案件范圍的規(guī)定出入很大，既有擴(kuò)大也有限縮，第2款相對(duì)于第1款擴(kuò)大了破壞生態(tài)和資源保護(hù)的案件范圍，但是限縮了消費(fèi)公益訴訟的案件范圍，僅限于食品藥品安全領(lǐng)域。這說(shuō)明，檢察機(jī)關(guān)并非對(duì)所有消費(fèi)公益違法行為擁有起訴權(quán)，而僅對(duì)“食品藥品安全領(lǐng)域”的消費(fèi)公益違法行為擁有起訴權(quán)。第六，消費(fèi)公益訴訟的案件范圍在擴(kuò)大與限縮之間搖擺?！睹袷略V訟法》規(guī)定的消費(fèi)公益訴訟的案件范圍受制于兩個(gè)條件：一是侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，二是達(dá)到損害社會(huì)公共利益的程度，二者缺一不可；而《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定，侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，就可以作為公益訴訟案件受理。眾多就是數(shù)量多，與消費(fèi)者是否特定無(wú)關(guān)。[4]這就取消了以損害社會(huì)公益為前提，過(guò)于擴(kuò)大了消費(fèi)公益訴訟的案件范圍。他們認(rèn)為，只要被侵害合法權(quán)益的消費(fèi)者人數(shù)“眾多”（如達(dá)到200人以上），即應(yīng)納入消費(fèi)公益訴訟的適用范圍，這種觀點(diǎn)導(dǎo)致了和代表人訴訟制度的混同。筆者認(rèn)為，在把握消費(fèi)公益訴訟的案件范圍時(shí)，還是要嚴(yán)格遵守社會(huì)公共利益標(biāo)準(zhǔn)，不能機(jī)械堅(jiān)持人數(shù)眾多的標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)公共利益標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)受害主體的不特定性，如果是特定的消費(fèi)者，即使人數(shù)眾多，也不屬于公益訴訟保護(hù)范圍，而是私益訴訟的保護(hù)范疇，充其量這種訴訟屬于代表人訴訟而已。至于限縮，主要表現(xiàn)在，檢察機(jī)關(guān)只能提起在履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的涉及食品藥品安全方面的消費(fèi)公益訴訟案件，至于其他領(lǐng)域，如生產(chǎn)資料、交通工具、電器產(chǎn)品、自住商品房和服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)生的消費(fèi)公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)則無(wú)權(quán)起訴，這就嚴(yán)重限制了檢察公益訴訟作用的發(fā)揮。

通過(guò)檢索中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)，統(tǒng)計(jì)得知2012年1月到2020年3月全國(guó)公益訴訟案件共計(jì)8111件，具體包括民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟、執(zhí)行等公益訴訟案件，其中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)類3926件，占48.40%，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)類2172件，占26.78%，國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)類741件，占9.14%，國(guó)有土地使用權(quán)類703件，占8.67%，英烈保護(hù)類27件，占0.33%，其他類公益訴訟案件542件，占6.68%，這其中一部分是執(zhí)行案件，還有一部分為賠償案件（見(jiàn)表2）。這說(shuō)明，公益訴訟司法實(shí)踐依然局限于立法明確確立的5個(gè)領(lǐng)域，而且以生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟案件為主，其他領(lǐng)域基本上沒(méi)有予以拓展。

表2 2012年1月到2020年3月我國(guó)公益訴訟案件主要類型、數(shù)量與占比

二、拓展我國(guó)公益訴訟案件范圍的理由

公益訴訟案件范圍在美國(guó)、英國(guó)、日本、印度、韓國(guó)、東南亞等國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等出現(xiàn)了不斷擴(kuò)大的發(fā)展趨勢(shì)，主要涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、文化遺產(chǎn)保護(hù)、教育與性別歧視以及公民基本權(quán)利等各領(lǐng)域，[5]對(duì)我國(guó)公益訴訟案件范圍的拓展具有一定的借鑒意義。有學(xué)者早就意識(shí)到，由于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的不成熟，國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序不健全，行政壟斷非常典型，生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)象層出不窮，城市規(guī)劃混亂，社會(huì)福利公益案件頻發(fā)等等情況的出現(xiàn)，必然導(dǎo)致公益違法事件或者案件的增多。但是，實(shí)際上這些帶有明顯公益性的事件或者案件不可能都納入到公益訴訟案件范圍。[6]這種判斷在當(dāng)時(shí)也許具有一定的合理性，因?yàn)槟菚r(shí)我國(guó)沒(méi)有確立公益訴訟制度，這些明顯帶有公益性的事件或者案件無(wú)法找到對(duì)接的司法程序。但是時(shí)至今日，如果我們還停留在那個(gè)時(shí)代的觀念里，是不合時(shí)宜的。當(dāng)然我們有必要說(shuō)明這些明顯帶有公益性的事件或者案件納入和不納入公益訴訟案件范圍的理由。有學(xué)者建議，借鑒西方國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，先在選舉、環(huán)保、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、壟斷行為、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等矛盾比較突出的領(lǐng)域中開(kāi)展公益訴訟。[7]公益訴訟與私益訴訟最根本的區(qū)別在于，前者關(guān)注公益的司法救濟(jì)，不允許將私益爭(zhēng)議轉(zhuǎn)化為公益訴訟，除非個(gè)人利益包含在公共利益范圍內(nèi)。[8]有學(xué)者認(rèn)為，婚姻、收養(yǎng)、禁治產(chǎn)等案件事涉公序良俗，且絕大部分都存在現(xiàn)實(shí)的私權(quán)主體，社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)不宜過(guò)度干涉社會(huì)公眾的私生活。筆者也贊同這種觀點(diǎn)，但是，理由是什么？語(yǔ)焉不詳。筆者認(rèn)為，貧困、種族歧視、婦女墮胎、禁治產(chǎn)、英烈保護(hù)、違反親屬法以及弱勢(shì)人群保護(hù)等，雖然在國(guó)外屬于公益訴訟的范疇，但是在我國(guó)不典型，所以，至少現(xiàn)階段不應(yīng)當(dāng)是公益訴訟關(guān)注的重點(diǎn)?！队⒘冶Ｗo(hù)法》和司法實(shí)踐試圖將英烈保護(hù)規(guī)定為第五類或者第五領(lǐng)域的公益訴訟案件，是在拓展公益訴訟案件范圍方面做出的努力。但是，筆者認(rèn)為，英烈保護(hù)屬于公益訴訟案件其實(shí)還是有些勉強(qiáng)，因?yàn)橛⒘耶吘挂彩翘囟ǖ膫€(gè)體，其利益是特定的，至于保護(hù)英烈是為了保護(hù)人民對(duì)英烈的敬佩之情，其實(shí)已經(jīng)是一種間接折射的利益，并不是英烈利益本身。在理論界，普遍認(rèn)為要拓展公益訴訟案件范圍，但是對(duì)于拓展公益訴訟案件范圍的理由，認(rèn)識(shí)還不深刻。在確定公益訴訟案件范圍時(shí)，微觀而言，應(yīng)當(dāng)考慮訴訟的目的、原告的訴權(quán)、當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求、訴訟客體即被訴行為的種類、檢察官和法官在辦理案件時(shí)的能力等；宏觀而言，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平、法治建設(shè)步伐，以及行政權(quán)與司法權(quán)的合理邊界等諸多因素，將當(dāng)前典型的公益受損案件類型化后規(guī)定在相關(guān)的法律之中，有效指導(dǎo)檢察院和法院辦理公益訴訟案件。

第一，拓展公益訴訟案件范圍有利于解決實(shí)踐中公益受到嚴(yán)重侵害的問(wèn)題。在司法實(shí)踐中，公益訴訟的案件類型仍然囿于法律列舉情形，集中于生態(tài)環(huán)境資源、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等方面。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益案件所涉及的領(lǐng)域很廣，比如，規(guī)劃、公共建設(shè)投資以及政府財(cái)政資金使用等領(lǐng)域的公益違法案件，理論上都應(yīng)當(dāng)納入公益訴訟的案件范圍。以今年爆發(fā)的新冠肺炎疫情為例，這次新冠肺炎疫情是新中國(guó)成立以來(lái)在我國(guó)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣泛以及防控難度最大的一次全國(guó)性甚至世界性重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。[9]世界衛(wèi)生組織（WHO）總干事譚德塞2020年1月30日宣布中國(guó)新冠病毒疫情構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（PHEIC），同時(shí)，他稱贊，中國(guó)采取了超常規(guī)有力措施，中國(guó)在很多方面為應(yīng)對(duì)疫情提供了榜樣。[10]但是，個(gè)別地方，在一定時(shí)間內(nèi)依然發(fā)生過(guò)囤積居奇，哄抬物價(jià)，生產(chǎn)、銷售偽劣防護(hù)用品，故意編造疫情謠言，抗拒隔離，野生動(dòng)物市場(chǎng)“洗白”（名為養(yǎng)殖狩獵實(shí)為販賣(mài)）等現(xiàn)象。這些都是侵害公共利益的行為。所以，筆者前不久在《檢察日?qǐng)?bào)》發(fā)文專門(mén)探討拓展野生動(dòng)物保護(hù)檢察公益訴訟案件范圍。[11]2020年2月24日全國(guó)人大常委會(huì)做出全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)的決定。2020年初，最高檢察院明確要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極穩(wěn)妥探索拓展野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟。這是拓展公益訴訟案件范圍的理論探索與實(shí)踐嘗試。

第二，拓展公益訴訟案件范圍有利于有效監(jiān)督行政權(quán)的合理行使。行政權(quán)的強(qiáng)化是一把雙刃劍，是一種最容易被濫用的權(quán)力。行政管理涉及社會(huì)的方方面面，行政權(quán)的不當(dāng)行使，不僅給直接利害關(guān)系相對(duì)人造成損害，而且會(huì)給不特定多數(shù)人的社會(huì)公共利益和國(guó)家利益造成損害，而且后者越來(lái)越普遍和隱蔽。所以，很多法律明確規(guī)定有關(guān)行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員的具體職責(zé)和法律責(zé)任，并建立有效的監(jiān)督和追責(zé)機(jī)制，公益訴訟就是其中有效的機(jī)制之一。公益訴訟的案件范圍直接影響到社會(huì)組織的訴權(quán)、檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)和法院的司法裁判權(quán)的行使范圍以及通過(guò)司法救濟(jì)公益的廣度和深度。以這次新冠肺炎疫情為例，與2003年SARS防控最大不同的特點(diǎn)是，在一開(kāi)始就強(qiáng)調(diào)依法防控。從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)有效發(fā)力，為疫情防控工作提供有力法治保障。[12]這些法治保障措施主要包括：強(qiáng)制隔離、強(qiáng)制戴口罩、禁止或者限制集會(huì)、停產(chǎn)、停業(yè)等。應(yīng)急狀態(tài)下的治理，不同于常規(guī)狀態(tài)，政府必須采取特殊應(yīng)對(duì)措施而適當(dāng)克減部分私人權(quán)利，以維護(hù)社會(huì)公共利益。所以，必須注重發(fā)揮法治的作用，合理平衡公共利益與私人利益之間關(guān)系。[13]在疫情防控過(guò)程中，有些地方出現(xiàn)了形式主義、官僚主義現(xiàn)象。對(duì)那些不作為、亂作為的行政行為，有必要發(fā)揮公益訴訟的作用。在這些有效制度的保障下，我國(guó)新冠肺炎疫情防控取得了決定性勝利，這其中，法治特別是公益訴訟制度發(fā)揮了不可磨滅的作用。[11]

第三，拓展公益訴訟案件范圍有利于提升國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平。運(yùn)動(dòng)式治理現(xiàn)象在中國(guó)國(guó)家運(yùn)行中相對(duì)突出，引起了學(xué)者和媒介的廣泛注意和討論。在當(dāng)代社會(huì)，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制本身面臨深刻危機(jī)，有偏離法治軌道的嫌疑和跡象。首先，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制引發(fā)了一系列危機(jī)，使得常規(guī)與運(yùn)動(dòng)作為雙重治理機(jī)制的邊界越來(lái)越模糊不清，嚴(yán)重限制了組織效率。其次，運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制與法理權(quán)威形成緊張摩擦碰撞。[14]建立法治國(guó)家是執(zhí)政黨多年來(lái)提出的目標(biāo)和制度建設(shè)方向。公益訴訟是避免和減少運(yùn)動(dòng)式治理現(xiàn)象的有效方式，確保政府在法治的軌道上管理國(guó)家和社會(huì)。公益訴訟案件范圍是公益訴訟的先決問(wèn)題，是制度設(shè)計(jì)的初始條件和基礎(chǔ)，是公益訴訟進(jìn)程得以順利有序進(jìn)行的前提條件，能夠?yàn)楣嬖V訟提供明確指引，促使其整合有限辦案資源，有針對(duì)性地提起訴訟，使程序具有可操作性。應(yīng)對(duì)疫情是國(guó)家治理體系與治理能力的一次大考，重大公共安全事件所造成的影響直接影響著整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展，無(wú)論從“量”的利益，還是“質(zhì)”的利益去衡量，都應(yīng)將其納入公益訴訟的范圍。最高人民檢察院積極穩(wěn)妥探索拓展野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟，體現(xiàn)了公益訴訟在應(yīng)對(duì)重大公共安全事件中的探索。但是，重大公共安全事件并非只有疫情，疫情也并非只有野生動(dòng)物可以造成，每一場(chǎng)應(yīng)對(duì)都是各職能領(lǐng)域甚至全社會(huì)的共同參與。檢察機(jī)關(guān)將重大公共安全事件納入公益訴訟范圍，是落實(shí)黨中央“拓展公益訴訟案件范圍”要求，提升國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平的有益之舉。[15]

第四，拓展公益訴訟案件范圍是公益訴訟理論研究的智慧結(jié)晶。公益訴訟學(xué)理研究者所主張的公益訴訟案件范圍要比立法上所確立的公益訴訟案件領(lǐng)域要廣泛得多。壟斷行為和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為是有害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，對(duì)社會(huì)公益造成損害，特別會(huì)侵害不特定消費(fèi)者的利益，亦可認(rèn)為系對(duì)社會(huì)公共利益的損害。所以，應(yīng)當(dāng)要建立和完善我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)公益訴訟制度和反壟斷公益訴訟制度。[16](P344-357)筆者認(rèn)為，在政府采購(gòu)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)濫用、格式條款、就業(yè)歧視、勞動(dòng)基準(zhǔn)、集體合同、社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)、證券市場(chǎng)監(jiān)管、稅收、金融等領(lǐng)域都普遍存在公益違法的情形，這些領(lǐng)域發(fā)生的案件很多可以納入公益訴訟的范圍。[16](P304-413)抽象行政行為具有針對(duì)不特定人或者事反復(fù)適用、不斷發(fā)生法律效力等特征，這些特征決定了它更可能侵害公益?？梢?jiàn)，無(wú)論是我國(guó)行政訴訟制度發(fā)展的自身要求還是建立行政公益訴訟制度的客觀需要，都應(yīng)當(dāng)要突破我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法將受案范圍僅僅局限于具體行政行為的規(guī)定，盡快將抽象行政行為（至少是規(guī)章以下的抽象行政行為）納入行政訴訟受案范圍。[17]此外，比如政府信息公開(kāi)訴訟案件，是典型的公益訴訟案件，但是，我國(guó)還沒(méi)有引起足夠的重視。信息公開(kāi)作為政府與人民溝通的基礎(chǔ)，對(duì)其進(jìn)行制度上的規(guī)定有利于政府行政的透明化，從而為法治政府的建設(shè)做出必要準(zhǔn)備。

三、拓展我國(guó)公益訴訟案件范圍的方法

公益訴訟具有較強(qiáng)的政策性，既要適度擴(kuò)大現(xiàn)有公益訴訟案件范圍，又要反對(duì)無(wú)限擴(kuò)大受案范圍的觀點(diǎn)和做法，以免司法權(quán)被濫用。確定公益訴訟案件范圍要符合我國(guó)國(guó)情，不能照搬照抄國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。既要依據(jù)憲法的規(guī)定，正確處理好各國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系，特別是行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，又要符合訴訟法的規(guī)定，合理劃分檢察公訴權(quán)的邊界，防止對(duì)私人訴權(quán)的干涉。既要考慮行政執(zhí)法能力和社會(huì)公眾對(duì)公益的訴求程度，又要客觀考慮社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟的條件和能力。

第一，正確處理行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系。維護(hù)公益是行政權(quán)行使的天職，司法權(quán)的啟動(dòng)只是發(fā)揮維權(quán)和救濟(jì)的補(bǔ)充性功能，所以，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督只能保持在合理的限度。公益訴訟案件范圍的寬窄，實(shí)際上體現(xiàn)了司法權(quán)所能夠觸及的深度和廣度，公益訴訟制度設(shè)立目的是當(dāng)行政權(quán)力失靈并危及和損害公共利益的時(shí)候，為了切實(shí)兜底公共利益而設(shè)立的司法程序。所以，司法權(quán)的作用是有限的，不能主動(dòng)干預(yù)行政權(quán)力的行使，只有在行政權(quán)力失調(diào)的情況下司法權(quán)才能得以啟動(dòng)。嚴(yán)格意義說(shuō)來(lái)，在行政權(quán)不觸及的領(lǐng)域，當(dāng)然一般也就沒(méi)有公益訴訟發(fā)揮作用的空間。如果公益訴訟案件范圍過(guò)大，勢(shì)必會(huì)影響行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，加大行政權(quán)和司法權(quán)的沖突，甚至?xí)纬伤痉?quán)對(duì)行政權(quán)的不當(dāng)干涉，因此，出于對(duì)行政權(quán)效率價(jià)值的保護(hù)和尊重，我們要防止司法機(jī)關(guān)濫訴和職權(quán)上的越俎代庖。再者，我國(guó)公益訴訟起步較晚，仍處于不斷探索階段，制度上還很不成熟，為了確保司法的公正性和準(zhǔn)確性，要立足于我國(guó)的具體國(guó)情，公益訴訟案件范圍不宜過(guò)大。當(dāng)然，我們不能故步自封，過(guò)于死板狹窄地規(guī)定公益訴訟案件范圍。時(shí)代是發(fā)展變化的，公眾對(duì)公共利益的訴求在不斷增強(qiáng)，所以必須采取開(kāi)放的態(tài)度對(duì)待公益訴訟案件范圍的制度設(shè)計(jì)。公益訴訟案件范圍涉及行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系，雖然總的趨勢(shì)是司法審查范圍的不斷擴(kuò)大，但是，有些行政行為的性質(zhì)決定了它不可能納入司法審查的范圍。比如，國(guó)防和外交行為，為了避免給國(guó)家利益造成無(wú)可挽回的損失，需要保密而排除司法程序的適用；緊急狀態(tài)處置行為與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)行為，需要快速處理，不得貽誤時(shí)機(jī)，不需要進(jìn)入司法程序；處理社會(huì)動(dòng)亂的決策行為，其中涉及很強(qiáng)的政策裁量，司法無(wú)法評(píng)判和衡量。[1]這就決定了公益訴訟案件范圍具有一些排除事項(xiàng)。

第二，科學(xué)合理界定公共利益?！澳康臑槿糠傻膭?chuàng)造者?！盵18]公益訴訟的產(chǎn)生也是如此。雖然公共利益的界定是一個(gè)典型的實(shí)體問(wèn)題，但是，也是確定公益訴訟案件范圍的先決問(wèn)題。[19-20]公共利益的內(nèi)涵與外延與公益訴訟案件范圍關(guān)系密不可分，公共利益的外延變寬，那么，公益訴訟的案件范圍必然擴(kuò)大，反之亦然。對(duì)“公共利益”的任意解釋，必然導(dǎo)致公益訴訟案件范圍的不確定性，這既不符合司法規(guī)律，也不利于指導(dǎo)司法實(shí)踐。我國(guó)行政訴訟法對(duì)行政公益訴訟的案件范圍（嚴(yán)格而言是案件領(lǐng)域），采取了列舉加概括的立法模式，明確列明了四個(gè)領(lǐng)域，并對(duì)“等領(lǐng)域”作出肯定性概括。但是，迄今為止，各級(jí)法院并沒(méi)有就除上述列明的四個(gè)領(lǐng)域之外的其他侵害公共利益的行為立案，“等領(lǐng)域”肯定性概括條款，實(shí)際上是個(gè)虛置條款，并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。公益訴訟案件范圍是以公共利益的界定為前提。公共利益的不確定性勢(shì)必造成公益訴訟案件范圍的模糊性，究竟哪些利益可被認(rèn)定為公益，理論與實(shí)踐都存在很大差異。雖然理論上對(duì)公共利益的界定千差萬(wàn)別，但是權(quán)威的界定方式主要有兩種：第一是立法安排，也就是，在法律條文中明確界定公共利益的范圍；第二是司法安排，也就是，由司法機(jī)關(guān)在個(gè)案中確定公共利益的范圍。這兩種方式各有利弊，立法安排權(quán)威性較強(qiáng)、耗時(shí)較短、法律位階較高，符合我國(guó)成文法的傳統(tǒng)，更能保證法制的統(tǒng)一，避免不同司法機(jī)關(guān)因?yàn)椴昧砍叨炔煌斐晒娣秶拿黠@差異。[21]司法安排具有一定的靈活性，可以結(jié)合個(gè)案由司法人員靈活把握，但是由于我國(guó)司法人員素質(zhì)參差不齊，造成在司法實(shí)踐中缺乏界定公益的能力。所以，對(duì)于司法安排方式，應(yīng)當(dāng)限制在由最高人民法院和最高人民檢察院做出司法解釋和發(fā)布指導(dǎo)性案例的形式，結(jié)合特定的疑難案件來(lái)界定公共利益的范圍和確定是否屬于公益訴訟案件。

第三，采用正確的立法模式。確立案件范圍必須堅(jiān)持一定的立法模式?？v觀世界主要國(guó)家的立法模式，筆者歸納出概括式、列舉式和混合式三種立法模式，不同的立法模式體現(xiàn)出不同的立法意圖和立法者不同的邏輯思路。確立案件范圍的原因在于存在允許起訴與不允許起訴的糾紛類型，為了在他們之間形成一條分界線，就需要一定的確定案件范圍的立法模式。概括式模糊開(kāi)放，司法者不容易把握。列舉式便于司法者把握，但是缺乏靈活性。從邏輯學(xué)上理解，肯定與否定的混合并用模式不符合排中律的基本要求。如果我們把公益糾紛的母集合設(shè)為C，把允許起訴的公益糾紛的子集合設(shè)為A，把不允許起訴的公益糾紛的子集合設(shè)為B，那么，當(dāng)且僅當(dāng)C為有限集合，A與B完全周延，則A+B=C。但是，按照這種假設(shè)邏輯來(lái)確定確定案件范圍是不現(xiàn)實(shí)的。因?yàn)槟讣螩實(shí)際上是個(gè)無(wú)限集合，這就決定了A和B兩個(gè)子集合中必然至少有一個(gè)也是無(wú)限集合，否則的結(jié)果只能是A+B≠C，這必然造成可訴與否模糊問(wèn)題依然無(wú)法解決。常常不可避免產(chǎn)生兩個(gè)疑問(wèn)：沒(méi)有被規(guī)定在可訴范圍內(nèi)的行為是否都屬于不可訴的行為和沒(méi)有被規(guī)定在不可訴范圍內(nèi)的行為是否都屬于可訴的行為。這兩個(gè)問(wèn)題一直困擾著司法人員。公益內(nèi)涵的模糊性決定了無(wú)法用肯定列舉的方式對(duì)可訴范圍做出規(guī)定，只能對(duì)不可訴范圍用肯定列舉的方式來(lái)表達(dá)。所以，在訴訟制度上，應(yīng)當(dāng)采取概括肯定加列舉否定的立法模式，即先用概括的方式對(duì)案件范圍作原則性規(guī)定，接下來(lái)，明確以否定方式列舉不屬于案件范圍的事項(xiàng)，否定列舉必須盡量窮盡當(dāng)時(shí)社會(huì)的各個(gè)方面，不得保留“等”之類的兜底表述。這種方式可以最大限度地拓展公益訴訟受案范圍，也消弭了因分別列舉應(yīng)受理的案件與不應(yīng)受理的事項(xiàng)之后未形成緊密對(duì)接而產(chǎn)生的空白地帶。一般說(shuō)來(lái)，以下行為不宜由法院以行政公益訴訟的方式審查，應(yīng)當(dāng)予以排除：（1）以國(guó)家名義、憑借國(guó)家權(quán)力實(shí)施的政治行為或者國(guó)家行為；（2）制定和實(shí)施法律、法規(guī)（不包括規(guī)章及以下規(guī)范性文件）的行政立法行為；（3）行政機(jī)關(guān)制定和實(shí)施的內(nèi)部管理行為；（4）公安機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)依法實(shí)施的在刑事案件中的偵查行為；（5）普通民事主體實(shí)施的侵犯社會(huì)公共利益的民事違法行為。對(duì)于這些不予受理的事項(xiàng)必須封閉在一個(gè)合理的范圍內(nèi)。如果今后出現(xiàn)了新的應(yīng)當(dāng)作為不予受理的事項(xiàng)時(shí)，可以在制定和修改相關(guān)法律的時(shí)候予以明確規(guī)定。

第四，拓展公益訴訟案件線索。公益違法是很典型的公地悲劇現(xiàn)象，公益訴訟缺乏正向激勵(lì)機(jī)制，是否提起公益訴訟存在很大的搭便車現(xiàn)象，這就造成公益違法現(xiàn)象很多而公益訴訟案件很少的怪現(xiàn)象。所以拓展公益訴訟案件線索是將拓展的公益訴訟案件落到實(shí)處的重要前提。我國(guó)的吹哨人制度沒(méi)有系統(tǒng)地建立起來(lái)，特別是2012年確立公益訴訟制度但又排除公民個(gè)人的公益訴權(quán)以來(lái)，民眾對(duì)公益訴訟多表現(xiàn)為漠不關(guān)心的態(tài)度。根據(jù)2017年專門(mén)修改的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，公益訴訟案件的現(xiàn)有線索來(lái)源限定于檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的公共利益案件?！皺z察機(jī)關(guān)履行職責(zé)”的表述，就明確排除了其他主體自行收集線索的可能性。我們應(yīng)該對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)做擴(kuò)大解釋，而且不能斷章取義和一葉障目地去理解法條，必須要結(jié)合其他法律系統(tǒng)去理解。其實(shí)，人大、政協(xié)、黨委、政府等機(jī)關(guān)移送給檢察機(jī)關(guān)的案件，以及公民、法人、其他組織控告申訴中發(fā)現(xiàn)并移送給檢察機(jī)關(guān)的線索，也應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的應(yīng)有范疇。[19-20]值得一提的是，應(yīng)當(dāng)確立和完善“吹哨人”制度，通過(guò)立法賦予組織內(nèi)部人員向組織外部披露組織中有害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益行為甚至非法行為的權(quán)力。[22]其實(shí)，我國(guó)憲法中存在與“吹哨人”制度內(nèi)核一致的規(guī)定，主要是言論自由與公民批評(píng)建議權(quán)的規(guī)定。在其他社會(huì)屬性較強(qiáng)的法律制度當(dāng)中，也多有關(guān)于檢舉控告揭發(fā)相關(guān)制度（簡(jiǎn)稱公益告發(fā)制度）的規(guī)定，這些內(nèi)容與“吹哨人”制度不謀而合，只是缺乏可操作的具體措施而已。所以，激活公益告發(fā)制度可為公益訴訟提供更多線索。

第五，確立公益訴訟案例指導(dǎo)制度。實(shí)際上，立法機(jī)關(guān)并不享有公共利益的“最后決定權(quán)”，司法行為尤其是審判行為，可以在個(gè)案中促使公共利益內(nèi)容的進(jìn)一步明確，此即所謂的“由司法決定公益?！边@也就是以“法官的智慧”來(lái)配合“立法者之智慧”。[23]其前提是，法官有很強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì)之外，還要有很強(qiáng)的政策考量能力。我國(guó)現(xiàn)有的地方法官一般不具備這樣的素質(zhì)和能力，但是他們需要日常辦理案件；而最高法院的法官一般具有這樣的素質(zhì)和能力，但是他們卻不辦理一般的案件。為解決這個(gè)司法實(shí)踐脫節(jié)的問(wèn)題，確立公益訴訟案例指導(dǎo)制度來(lái)合理界定公益訴訟案件范圍，有其特殊的價(jià)值和優(yōu)勢(shì)，例如，既尊重了文義解釋方法，也鼓勵(lì)和規(guī)范了法官的創(chuàng)造性等等。待決案件的法官如果對(duì)案件定性難于把握，就可以參照相應(yīng)的公益類指導(dǎo)性案例做出判斷，從而緩和司法實(shí)踐與現(xiàn)有狹窄規(guī)定之間難以調(diào)和的矛盾。公益訴訟指導(dǎo)性案例是從既判案件中推薦和遴選出來(lái)的、具有創(chuàng)造性的公益訴訟案件，它們受到了最高人民法院和最高檢察院的支持和鼓勵(lì)，這本身就是對(duì)法官審判案件創(chuàng)造性的充分肯定。截至2019年底，最高人民法院和最高人民檢察院關(guān)于公益訴訟的指導(dǎo)性案例共有10例。①其中，最高人民法院公布民事公益訴訟案件2例；最高人民檢察院公布民事公益訴訟案件2例和行政附帶民事公益訴訟案件6例。指導(dǎo)性案例對(duì)于積極引導(dǎo)司法實(shí)務(wù)，及時(shí)調(diào)整各項(xiàng)缺漏，彌補(bǔ)立法和司法解釋的不足，確保司法統(tǒng)一，提高審判質(zhì)量和效率，維護(hù)司法公正，具有重要作用。對(duì)公益訴訟而言，案例指導(dǎo)制度尤其重要，不僅因?yàn)楣嬖V訟屬于新型訴訟，基層法院沒(méi)有積累太多的司法經(jīng)驗(yàn)，更是因?yàn)楣怖娓拍畋旧淼暮屠斫馍系木薮蠓制?，?dǎo)致法官在審理公益訴訟案件的時(shí)候無(wú)所適從，所以需要強(qiáng)化公益訴訟指導(dǎo)性案例的引導(dǎo)作用，以指導(dǎo)性案例詳明闡釋法律規(guī)定的案件范圍，以便于統(tǒng)一公益案件的適用標(biāo)準(zhǔn)，確保司法尺度的統(tǒng)一。2019年12月黑龍江省人民檢察院召開(kāi)了主題為“充分履行檢察職能，推進(jìn)公益訴訟工作實(shí)現(xiàn)新跨越”的新聞發(fā)布會(huì)，并發(fā)布了10個(gè)檢察公益訴訟典型案例。這些典型案例對(duì)進(jìn)一步深化公益訴訟實(shí)踐探索有一定的借鑒意義。但是，對(duì)于“公共利益”能否進(jìn)行司法救濟(jì)的這一重大問(wèn)題的取舍標(biāo)準(zhǔn)與條件，如果立法上不予明確而完全交由司法機(jī)關(guān)自行決定，不僅不符合公益訴訟案件受理?xiàng)l件、標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，明確的客觀要求，而且由于我國(guó)各級(jí)法官素質(zhì)參差不齊和認(rèn)識(shí)上的不盡相同，容易出現(xiàn)同案的不同受理態(tài)度和不同判決結(jié)果的差異，這將損害法律的嚴(yán)肅性與統(tǒng)一性。[24]

四、結(jié)論

60年前在美國(guó)興起的公益訴訟，最初主要適用于環(huán)境保護(hù)和公共資金保護(hù)領(lǐng)域，后來(lái)逐步向其他領(lǐng)域拓展，并逐漸擴(kuò)展到世界其他國(guó)家和地區(qū)。從我國(guó)現(xiàn)有的立法與司法實(shí)踐來(lái)看，對(duì)公共利益司法保護(hù)的范圍與領(lǐng)域依然過(guò)于狹窄，導(dǎo)致很多公共利益違法行為游離于司法之外。由于我國(guó)是成文法國(guó)家，如果法律沒(méi)有明確規(guī)定訴權(quán)的話，司法機(jī)關(guān)一般是不能做擴(kuò)大解釋，這種做法是無(wú)可厚非的；立法者基于公益訴訟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和司法能力的不足，或者基于其他更深原因的考慮，不敢大規(guī)模拓展公益訴訟的案件范圍。其實(shí)，單純依靠修改哪一部程序法或者實(shí)體法都是無(wú)法一蹴而就解決公益訴訟案件范圍問(wèn)題的。我國(guó)的公益訴訟立法從民事訴訟法的修改開(kāi)始并首先確立民事公益訴訟制度，進(jìn)而修改行政訴訟法再確立行政公益訴訟制度，這種立法路徑的選擇其實(shí)是迂回的選擇。其實(shí)，在民事領(lǐng)域，幾乎不存在直接的公益訴訟案件，而且過(guò)于強(qiáng)調(diào)民事公益訴訟制度，特別是過(guò)于強(qiáng)調(diào)檢察民事公益訴訟的做法，必然會(huì)造成對(duì)私權(quán)的過(guò)度干涉，也容易導(dǎo)致民事公益訴訟制度和民事代表人訴訟制度的混同。政府負(fù)有維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公益的基本職責(zé)，是維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公益的第一責(zé)任主體。所以，行政公益訴訟制度才是對(duì)人民正確行使監(jiān)督政府的權(quán)力，有效保護(hù)公益的最為有力的、最后的司法保障。立法的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是建立行政公益訴訟制度，以規(guī)范和約束公益行政行為。拓展公益訴訟案件范圍是公益訴訟理論研究的智慧結(jié)晶，有利于解決實(shí)踐中公益受到嚴(yán)重侵害的問(wèn)題，有利于有效監(jiān)督行政權(quán)的合理行使，有利于提升國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平。正確處理好行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系、科學(xué)合理界定公共利益、采用正確的公益案件立法模式、拓展公益訴訟案件線索和確立公益訴訟案例指導(dǎo)制度，是拓展我國(guó)公益訴訟案件范圍的基本方法。