冉富強(qiáng)，曹 振

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450046）

政府獎(jiǎng)勵(lì)是指中央或地方政府就公民、法人或其他社會(huì)組織某個(gè)方面的突出貢獻(xiàn)或成就而賦予的物質(zhì)或精神褒獎(jiǎng)。2021 年是國(guó)家“十四五”規(guī)劃實(shí)施的開(kāi)局之年，為了更好地促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，亟待發(fā)揮政府獎(jiǎng)勵(lì)制度的更大功用。當(dāng)前，雖然中央及地方制定了一系列有關(guān)政府獎(jiǎng)勵(lì)的單行法律、法規(guī)，比如《國(guó)家勛章和國(guó)家榮譽(yù)稱號(hào)法》《國(guó)家功勛榮譽(yù)表彰條例》等，但政府獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)務(wù)依然亂象叢生，有關(guān)政府獎(jiǎng)勵(lì)的訴訟糾紛也多有發(fā)生。統(tǒng)一規(guī)范各級(jí)、各地政府獎(jiǎng)勵(lì)行為，亟待在國(guó)家層面制定一部“政府獎(jiǎng)勵(lì)基本法”。為此，需要認(rèn)真梳理和深入分析政府獎(jiǎng)勵(lì)制度存在的法理基礎(chǔ)及其運(yùn)行的法治邏輯。目前，雖然也有少數(shù)國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)注行政獎(jiǎng)勵(lì)法律制度①，但學(xué)界對(duì)政府獎(jiǎng)勵(lì)制度的系統(tǒng)研究仍顯不足。本文嘗試對(duì)政府獎(jiǎng)勵(lì)制度運(yùn)行的法治邏輯進(jìn)行深入解析，以期為“政府獎(jiǎng)勵(lì)基本法”的制定提供智識(shí)參考。

一、政府獎(jiǎng)勵(lì)制度創(chuàng)設(shè)的法理邏輯

獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰是人類社會(huì)兩種古老的社會(huì)治理手段。一般來(lái)說(shuō)，靜態(tài)社會(huì)主要采用懲罰手段，其追求的基本價(jià)值取向是社會(huì)秩序的安定與和諧；現(xiàn)代社會(huì)不僅需要利用懲罰手段維系社會(huì)秩序，更需要國(guó)家和社會(huì)利用激勵(lì)機(jī)制褒揚(yáng)科技創(chuàng)新和社會(huì)變革。相對(duì)于社會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)，政府獎(jiǎng)勵(lì)作為一項(xiàng)制度存續(xù)理應(yīng)有其法理依據(jù)。

（一）“高標(biāo)準(zhǔn)道德”需要激勵(lì)弘揚(yáng)

美國(guó)自然法學(xué)家富勒在論述法律與道德的關(guān)系時(shí)指出，道德分為“義務(wù)的道德”（morality of duty）和“愿望的道德”（morality of aspiration）。其中，“愿望的道德是人們對(duì)美好生活的追求，是人類生活的最高目的”[1]42，也是“善生活的道德、卓越的道德以及充分實(shí)現(xiàn)人能量的道德”[2]；而“義務(wù)的道德”則是社會(huì)生活的必要條件和基本秩序。二者存在如下區(qū)別：一是在社會(huì)評(píng)價(jià)上，如果個(gè)體在“愿望的道德”方面取得了進(jìn)展將得到政府或社會(huì)的贊揚(yáng)或表彰，失敗了僅是留有遺憾；而“義務(wù)的道德”做不到就要接受懲罰和譴責(zé)。二是在內(nèi)涵上，“愿望的道德”以肯定的形式鼓勵(lì)人們積極行為，而“義務(wù)的道德”往往以否定的形式劃定人們的行為邊界②。三是可期待性不同?！霸竿牡赖隆奔热皇菍?duì)美好生活的追求，往往是不可知的；而“義務(wù)的道德”則是切實(shí)可行的行為規(guī)范，是可知的[1]43。由此可以看出，富勒將“義務(wù)的道德”視為蘊(yùn)含最低限度道德的法律，違反了要面臨制裁，而踐行“愿望的道德”則應(yīng)當(dāng)獲得國(guó)家或社會(huì)一定的褒獎(jiǎng)。

富勒設(shè)想，存在這樣一把標(biāo)尺，其上端代表著公共善的道德，下端則代表著基本的行為規(guī)則（法律規(guī)則），二者之間“有一個(gè)看不見(jiàn)的指針”，如果指針向下移動(dòng)意味著義務(wù)的消失，對(duì)卓越的追求將會(huì)產(chǎn)生更大范圍的影響[3]12?！叭绻x務(wù)的道德向上延展出它的恰當(dāng)領(lǐng)域，強(qiáng)制性義務(wù)的鐵腕就可能抑制實(shí)驗(yàn)、靈感和自發(fā)性。如果愿望的道德侵入義務(wù)性道德的領(lǐng)地，人們就會(huì)根據(jù)他們自己的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)權(quán)衡和限定他們的義務(wù)。”[3]34由此來(lái)看，“義務(wù)的道德”和“愿望的道德”應(yīng)當(dāng)分別適用不同的法律制度，即“義務(wù)的道德”必須適用強(qiáng)制性規(guī)范和懲罰性手段，而“愿望的道德”則需要適用激勵(lì)性法律制度。

雖然高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)更多追求“愿望的道德”和激勵(lì)性手段，但是，現(xiàn)代社會(huì)的獎(jiǎng)勵(lì)更多是通過(guò)市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，政府獎(jiǎng)勵(lì)并非獎(jiǎng)勵(lì)性手段的主旋律。這可能源于一個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化及歷史等多種因素。比如，當(dāng)前我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，科技創(chuàng)新、動(dòng)能轉(zhuǎn)換及人口老齡化給“十四五”規(guī)劃時(shí)期增加了很多不確定性，加之40多年改革開(kāi)放促使中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)道德遭受沖擊，亟待構(gòu)建和弘揚(yáng)中國(guó)特色社會(huì)主義核心價(jià)值體系。為此，當(dāng)下我國(guó)需要充分借鑒懲罰性法律體系的制度功能，建立健全國(guó)家獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范體系，彌補(bǔ)國(guó)家治理短板。即使如此，政府獎(jiǎng)勵(lì)仍然需要?jiǎng)澏茖W(xué)的邊界與界限。

（二）政府獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)的邏輯緣起——“分配正義”的主權(quán)性權(quán)力

格勞秀斯認(rèn)為：“一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家主權(quán)是獨(dú)立于其他任何權(quán)力的，是至高無(wú)上的。主權(quán)者的行為，是以主權(quán)者自己的意志作為基礎(chǔ)的，是不受任何其他人類的意志所影響的?！盵4]265雖然格勞秀斯的主權(quán)概念沒(méi)有揭示出主權(quán)的否定性內(nèi)涵，但其畢竟詮釋了主權(quán)的大部分內(nèi)涵。主權(quán)概念是整個(gè)分析法學(xué)的邏輯起點(diǎn)。分析法學(xué)認(rèn)為，存在一個(gè)最高規(guī)范或者最高權(quán)威可以使得主權(quán)國(guó)家之內(nèi)的所有法律規(guī)則形成一個(gè)獨(dú)立、封閉且自洽的體系，進(jìn)而使權(quán)力獲得合法性與正當(dāng)性。基于此，奧斯丁提出，法律是主權(quán)者命令（意志）的體現(xiàn)③。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，主權(quán)概念分為法律上的主權(quán)概念和政治上的主權(quán)概念。一般來(lái)說(shuō)，分析法學(xué)派所指的主權(quán)是指法律上的主權(quán)概念，它僅僅意味著不受任何法律限制的制定法律的權(quán)力，而政治上的主權(quán)者或者一個(gè)國(guó)家內(nèi)的最高權(quán)威是指其意志最終被該國(guó)公民所遵守的個(gè)人或機(jī)構(gòu)[5]53。當(dāng)然，奧斯丁的“法律是主權(quán)者的命令”的說(shuō)法也頗受質(zhì)疑。比如，哈耶克認(rèn)為，“法律是主權(quán)者的命令”的命題實(shí)際上并不適用于私法。因?yàn)樗椒ㄊ鞘忻裆鐣?huì)內(nèi)部“自私自發(fā)的正當(dāng)行為規(guī)則”，也稱為“內(nèi)部規(guī)則”，與實(shí)現(xiàn)特定政府目的的“政府組織規(guī)則”判若兩者。政府組織規(guī)則有如下幾個(gè)特點(diǎn)：一是為實(shí)現(xiàn)特定的目的；二是對(duì)那些規(guī)定了應(yīng)當(dāng)完成某事或應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)特定結(jié)果的肯定性命令進(jìn)行補(bǔ)充；三是為實(shí)現(xiàn)這些目的而建立各種使政府得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)。除此之外，這些組織規(guī)則還必須構(gòu)建一個(gè)有關(guān)命令的等級(jí)體系，并根據(jù)這個(gè)等級(jí)體系來(lái)確定不同的辦事機(jī)構(gòu)的職責(zé)以及它們各自享有的自由裁量權(quán)的范圍。由此看來(lái)，“法律實(shí)證主義的上述斷言只是在被適用于那些構(gòu)成了公法的組織規(guī)則的時(shí)候才是有道理的”[6]71。

政府獎(jiǎng)勵(lì)是政府對(duì)社會(huì)主體特定行為或特定行為結(jié)果的肯定性評(píng)價(jià)，它包括精神性獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)兩種。從分析法學(xué)的視角來(lái)看，政府獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)是政府制定獎(jiǎng)勵(lì)法律的權(quán)力，即中央或地方政府享有的精神和物質(zhì)財(cái)富再分配的權(quán)力。從哈耶克公法與私法的規(guī)則分類可以看出，政府獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)是中央或地方政府創(chuàng)制政府獎(jiǎng)勵(lì)組織規(guī)則的權(quán)力。如果從分析法學(xué)的視角進(jìn)一步溯源，政府獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)最終還是來(lái)源于主權(quán)這一分析法學(xué)的核心概念。其中，精神性獎(jiǎng)勵(lì)是指以主權(quán)權(quán)威為依據(jù)，由中央或地方政府對(duì)個(gè)人或者集體授予的榮譽(yù)稱號(hào)或勛章等精神激勵(lì)；物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)以主權(quán)信用為基礎(chǔ)，是中央或地方政府以金錢(qián)給付或財(cái)產(chǎn)賦予為內(nèi)容的政府褒獎(jiǎng)，它以公共財(cái)政為基礎(chǔ)。根據(jù)哈特的理論，權(quán)威是隱藏在承認(rèn)規(guī)則之中的事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。

從分權(quán)的視角來(lái)看，政府獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)分為政府獎(jiǎng)勵(lì)立法權(quán)、政府獎(jiǎng)勵(lì)執(zhí)行權(quán)。以政府物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為例，“財(cái)政領(lǐng)域中的核心問(wèn)題源于這樣一個(gè)事實(shí)，即一方面征收款項(xiàng)肯定是一種強(qiáng)制行為，所以它必須根據(jù)立法議會(huì)所制定的一般性規(guī)則予以展開(kāi)；然而另一方面，有關(guān)如何決定公共開(kāi)支的數(shù)額及其用途的問(wèn)題，則顯然是一個(gè)政府治理的問(wèn)題”[6]453。按照哈耶克的觀點(diǎn)，公共財(cái)政的汲取與公共財(cái)政的開(kāi)支應(yīng)當(dāng)分屬兩個(gè)不同機(jī)構(gòu)制定的規(guī)則，前者遵循的是統(tǒng)一規(guī)范公民與政府的抽象規(guī)則或一般規(guī)則，后者則屬于純粹的政府組織法規(guī)則。從上述分析可以看出，政府獎(jiǎng)勵(lì)使用的財(cái)政資金汲取必須遵循立法議會(huì)制定的“正當(dāng)行為規(guī)則”，而政府獎(jiǎng)勵(lì)的總額及用途則需要適用政府治理議會(huì)制定的“組織法規(guī)則”。從哈耶克的上述界分可以看出，政府獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則的創(chuàng)制與執(zhí)行均屬于公法問(wèn)題，受分配正義的邏輯規(guī)則④指引?？偠灾?，無(wú)論是分析法學(xué)派，還是持新自由主義立場(chǎng)的哈耶克，都支持政府獎(jiǎng)勵(lì)屬于“主權(quán)者的命令”的學(xué)術(shù)立場(chǎng)。

（三）政府獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)受“輔助性原則”規(guī)約

市民社會(huì)與政治國(guó)家的分離出現(xiàn)在近代西方世界。“在中世紀(jì)，人民的生活和國(guó)家的生活是統(tǒng)一的。在這里，人是國(guó)家的真正原則，但這是不自由的人?！盵7]中世紀(jì)后期，市民社會(huì)從政治國(guó)家的強(qiáng)制義務(wù)中解放出來(lái)，市民享有了一定的行為自由，“市民社會(huì)是私利的戰(zhàn)場(chǎng)”[8]，政治國(guó)家則轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)共同體公共服務(wù)的供給者。在這個(gè)時(shí)候，國(guó)家主義和自由主義兩種思想都獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，主權(quán)的概念凸顯，民族國(guó)家開(kāi)始出現(xiàn)。不過(guò)，由于市民社會(huì)長(zhǎng)期被政治國(guó)家壓制，市民社會(huì)在獲得相對(duì)獨(dú)立后迅速發(fā)展成為與政治國(guó)家相并列的事實(shí)基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)社會(huì)的消極不干預(yù)?；谡螄?guó)家與市民社會(huì)區(qū)分的“二元論”理論，市民社會(huì)屬于市民活動(dòng)的“第一場(chǎng)所”，國(guó)家不能隨意干預(yù)公民的私人生活。但是，根據(jù)政治契約，國(guó)家負(fù)有保障公民自由和安全的義務(wù)，只不過(guò)這一義務(wù)處于輔助性的次要地位。這就是政治國(guó)家介入市民社會(huì)的“輔助性原則”。

“輔助性原則”要求，“個(gè)人能自我救助者，無(wú)須借助家庭；家庭能為之者，無(wú)須民間團(tuán)體介入；民間團(tuán)體能完成者，政府不必為之；地方政府能為者，中央政府不必為之”[9]。長(zhǎng)期以來(lái)，“輔助性原則”成為處理政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的基本準(zhǔn)則，它要求國(guó)家公權(quán)力不能隨意介入市民社會(huì)，政府只需負(fù)責(zé)市場(chǎng)失靈時(shí)公共產(chǎn)品的供給。

進(jìn)入福利國(guó)家時(shí)代，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府的作用主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：確立和維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制賴以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的法律制度結(jié)構(gòu)；實(shí)施社會(huì)所需收入的公正分配；對(duì)市場(chǎng)失靈進(jìn)行治理。在政府對(duì)市場(chǎng)失靈的治理上，一方面，政府提供非競(jìng)爭(zhēng)性、非排斥性的產(chǎn)品；另一方面，在資源配置上，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的外部性——個(gè)體通過(guò)非價(jià)格方式給其他個(gè)體所產(chǎn)生的正面或負(fù)面的外部影響——進(jìn)行干預(yù)[10]242。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出：“通過(guò)對(duì)負(fù)外部性與正外部性的制造者征收正的或負(fù)的稅收（補(bǔ)貼），使得個(gè)體決策的邊際成本和收益與社會(huì)的邊際成本和收益相對(duì)等來(lái)解決外部性的問(wèn)題?！盵10]243后來(lái)人們將這樣的一種矯正性的稅收稱為“庇古稅”（Pigouvian tax）。即使現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)條件與理想的條件一致，有的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家仍然認(rèn)為，政府也應(yīng)合理介入市場(chǎng)機(jī)制造成的收入分配不均局面，對(duì)優(yōu)質(zhì)品（merit goods）的提供者進(jìn)行補(bǔ)貼等。我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，應(yīng)當(dāng)更加重視通過(guò)財(cái)稅制度對(duì)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行適度的矯正，政府獎(jiǎng)勵(lì)即是中央或地方政府通過(guò)財(cái)稅機(jī)制矯正市場(chǎng)的重要方式之一。

以政府獎(jiǎng)勵(lì)慈善為例，慈善是除政府提供基本公共服務(wù)、實(shí)施社會(huì)救助之外的社會(huì)主體參與國(guó)民財(cái)富再分配的重要方式。對(duì)于一種高標(biāo)準(zhǔn)道德的善舉，法律規(guī)范不能采取強(qiáng)制方式，為此，各國(guó)一般都采取財(cái)稅激勵(lì)方式激勵(lì)社會(huì)主體通過(guò)慈善捐款參與社會(huì)再分配。又如，基礎(chǔ)科學(xué)研究不像應(yīng)用科學(xué)那樣，能夠及時(shí)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲得豐厚的投資回報(bào)，但事實(shí)上，世界上許多重大的科技突破都離不開(kāi)基礎(chǔ)科學(xué)研究的支撐。因此，一些發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都非常重視基礎(chǔ)科學(xué)研究，不惜動(dòng)用政府獎(jiǎng)勵(lì)培育一批精英積極投身看似“無(wú)名無(wú)利”的潛心鉆研⑤。

總之，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)決定了私人提供公共獎(jiǎng)勵(lì)的有限性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，確實(shí)存在一些經(jīng)濟(jì)主體主動(dòng)為社會(huì)提供物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的現(xiàn)象，但這只是企業(yè)家履行社會(huì)責(zé)任的個(gè)別行為⑥，大部分經(jīng)濟(jì)主體不愿意也沒(méi)有能力提供巨額的資金，去獎(jiǎng)勵(lì)或資助那些不能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制及時(shí)獲得回報(bào)的領(lǐng)域。而大規(guī)模的政府獎(jiǎng)勵(lì)特別是物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)，需要?jiǎng)佑霉藏?cái)政資金，只有這樣才能解決市場(chǎng)機(jī)制不能解決或不能較好解決的事項(xiàng)。因此，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，政府獎(jiǎng)勵(lì)屬于現(xiàn)代各級(jí)政府理應(yīng)提供的公共產(chǎn)品。

實(shí)際上，政府獎(jiǎng)勵(lì)也具有明顯的正外部性。政府獎(jiǎng)勵(lì)的成本雖然由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，但諸如基礎(chǔ)科學(xué)研究水平的提高、社會(huì)整體道德水準(zhǔn)的提升、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善等均具有明顯的正外部性，由此增加的社會(huì)福利最終將由全體人民分享。在當(dāng)前高度競(jìng)爭(zhēng)的全球化時(shí)代，各國(guó)特別是中美之間科技競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，我國(guó)又處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，動(dòng)用以主權(quán)信用為基礎(chǔ)的政府獎(jiǎng)勵(lì)，充分激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造力、積極性與主動(dòng)性，著力解決一些“卡脖子”問(wèn)題刻不容緩。為此，亟待從國(guó)家層面和政府獎(jiǎng)勵(lì)視角解決上述問(wèn)題。

二、政府獎(jiǎng)勵(lì)制度蘊(yùn)含的規(guī)范邏輯

國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)的規(guī)范“三要素說(shuō)”認(rèn)為，法律規(guī)則由假定、處理和制裁三部分組成。其中，處理部分規(guī)定了人們的行為模式，即可以做什么、不能做什么以及應(yīng)當(dāng)做什么；制裁則是行為人違反規(guī)則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果[11]?！叭卣f(shuō)”深受分析法學(xué)派“命令-制裁”觀點(diǎn)的影響，但其將法律后果僅限于制裁顯得過(guò)于片面?！八雎粤舜罅烤哂歇?jiǎng)勵(lì)、表彰之類的法律后果，而且突出法律的制裁功能，不利于全面執(zhí)法、也不利法治的正確施行?！盵12]為彌補(bǔ)這一缺陷，“二要素說(shuō)”在取消假定部分的基礎(chǔ)上，將法律后果擴(kuò)大為肯定性后果和否定性后果，在一定程度上解釋了法律規(guī)則中的權(quán)利承認(rèn)問(wèn)題。從而，肯定性法律后果被普遍認(rèn)同，“規(guī)定人們按照行為模式的要求行為而在法律上予以肯定的后果，它表現(xiàn)為法律規(guī)則對(duì)人們行為的保護(hù)、許可與獎(jiǎng)勵(lì)”[13]。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范邏輯構(gòu)造的研究成果不多，有必要對(duì)其進(jìn)行認(rèn)真梳理。

（一）分析法學(xué)對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范的解析

奧斯丁雖然也意識(shí)到了法律存在“有利后果”的可能性，但是，其認(rèn)為：“獎(jiǎng)賞，無(wú)可爭(zhēng)議地是一類刺激服從他人要求的動(dòng)因。但是，將獎(jiǎng)賞說(shuō)成是服從命令和履行義務(wù)的制裁，或者強(qiáng)制，將獎(jiǎng)賞說(shuō)成是逼迫服從，或者強(qiáng)迫服從，肯定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了這一術(shù)語(yǔ)的原有意思。”[4]25基于對(duì)“法律是主權(quán)者的命令”的慣常理解，奧斯丁認(rèn)為：“如果法律規(guī)定一個(gè)獎(jiǎng)賞，并將其作為某種行為的刺激因素，那么，事實(shí)上，對(duì)那些以此規(guī)定而行為的人來(lái)說(shuō)，這是授予了一項(xiàng)權(quán)利，而非設(shè)定了一項(xiàng)義務(wù)。因?yàn)?，盡管它的確是法律的一個(gè)命令部分，但是，這一命令是向必須提供獎(jiǎng)賞的人提出的，規(guī)定他必須這樣提供獎(jiǎng)賞，而不是對(duì)可能領(lǐng)取獎(jiǎng)賞的人提出的。”[4]25由此看出，奧斯丁仍然在強(qiáng)調(diào)獎(jiǎng)賞類法律規(guī)范的強(qiáng)制性特征，只不過(guò)其認(rèn)為被強(qiáng)制主體是設(shè)定獎(jiǎng)勵(lì)的主體，而接受獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象則稱為享有權(quán)利的主體。顯然，奧斯丁還是以主權(quán)概念作為獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范的邏輯起點(diǎn)。

與奧斯丁一樣，凱爾森也注意到獎(jiǎng)勵(lì)類法律規(guī)范。凱爾森認(rèn)為：“現(xiàn)代法秩序有時(shí)還會(huì)包含這樣的規(guī)范，它們會(huì)規(guī)定對(duì)于某些成就予以獎(jiǎng)勵(lì)，如授予頭銜和勛章。但這并不是一切被稱為法的社會(huì)秩序的共同特征，也不是標(biāo)示這類社會(huì)秩序之本質(zhì)功能的特征。它們?cè)谶@種作為強(qiáng)制秩序起作用的體系中只扮演著一種完全是次要的角色。此外，與授予頭銜和勛章相關(guān)的規(guī)范和規(guī)定制裁的規(guī)范之間存在根本性的聯(lián)系?！盵14]44獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范與制裁規(guī)范的聯(lián)系體現(xiàn)在如下方面：獲得頭銜或勛章要么在法律上不被禁止——也即不是某種制裁的條件，故而以消極的方式被允許；要么通常的情形在法律上被積極提倡。如此一來(lái)，獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范就可以被解釋為通過(guò)某個(gè)規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)定制裁的禁止性規(guī)范的限制，由此獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范就與強(qiáng)制規(guī)范聯(lián)系到一起[14]45。從上述分析可以看出，凱爾森對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)的分析語(yǔ)焉不詳。

難怪拉茲認(rèn)為，凱爾森沒(méi)有討論基于獎(jiǎng)勵(lì)的法律。但事實(shí)上，凱爾森的上述觀點(diǎn)與其核心觀點(diǎn)完全一致，即“一個(gè)法律秩序的所有規(guī)范都是強(qiáng)制性的規(guī)范，因?yàn)樗鼈兲峁┝酥撇谩盵5]99。拉茲認(rèn)為，凱爾森事實(shí)上顛倒了義務(wù)與制裁的關(guān)系，“人們都知道義務(wù)而不是制裁才是法律的主要問(wèn)題。制裁因而是保證義務(wù)得以履行的措施。凱爾森的觀念造成了這樣的印象，即顛倒了義務(wù)與制裁之間的關(guān)系，使義務(wù)成為制裁的副產(chǎn)品”[5]114。凱爾森的上述觀點(diǎn)源于其關(guān)于法秩序的概念。他認(rèn)為：“被稱為法的社會(huì)秩序是人類行為的強(qiáng)制秩序。它們要求特定的人類行為，因?yàn)樗鼈儗?qiáng)制行為聯(lián)結(jié)于相對(duì)立之行為，這種強(qiáng)制行為是針對(duì)如此行為之人（或其親屬）的。”[14]44

實(shí)際上，凱爾森的法秩序概念把一個(gè)法律制度體系之中的“義務(wù)”與“制裁”緊密地聯(lián)系在了一起，進(jìn)而區(qū)別于邊沁的義務(wù)與制裁的二分法。邊沁認(rèn)為，每一個(gè)法律都是一個(gè)規(guī)范，它規(guī)定了某些環(huán)境中的作為義務(wù)，只有當(dāng)它得到了制裁的支持，無(wú)論是通過(guò)激勵(lì)的或令人滿意的方式還是通過(guò)制定懲罰性法律，它規(guī)定對(duì)于違反規(guī)則的人給予制裁都是立法者意志的一種表現(xiàn)，也就是說(shuō)，人們按照某種方式行為的規(guī)定等于是強(qiáng)加了一種義務(wù)，因此也就創(chuàng)造了一種法律[5]96。比較而言，邊沁將義務(wù)與制裁二者明確區(qū)分。由此看來(lái)，“邊沁使用的描述法律的方法比凱爾森的能夠更清楚地說(shuō)明義務(wù)的重要性，以及它與制裁之間的關(guān)系”[5]114。邊沁認(rèn)為，“被立法者所規(guī)定或命令的每一個(gè)行為環(huán)境是一個(gè)單獨(dú)的法律之核心。命令和禁止一種行為實(shí)際上是法律指導(dǎo)的兩種方式……這兩種方式絕不是法律指導(dǎo)人們行為的唯一方式”[5]181。實(shí)際上，命令和禁止類規(guī)范都屬于義務(wù)性規(guī)范。由此來(lái)看，從凱爾森的視角來(lái)看，獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范的重點(diǎn)仍然是制裁，即對(duì)于違反獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)的制裁。

拉茲認(rèn)為，一個(gè)法律體系包括義務(wù)規(guī)范和授權(quán)規(guī)范。“理解它們的功能和互相聯(lián)系是理解法律制度結(jié)構(gòu)和功能的一個(gè)非常重要的方面。”[5]205授權(quán)性法律規(guī)范分為授予立法權(quán)的規(guī)范（PL 類規(guī)范）和授予規(guī)定權(quán)力的規(guī)范（PR 類規(guī)范）。哈特雖然把義務(wù)性規(guī)范和授權(quán)性規(guī)范進(jìn)行了區(qū)分，但其沒(méi)有進(jìn)一步區(qū)分PL 類規(guī)范和PR 類規(guī)范，而拉茲認(rèn)為區(qū)分二者非常重要。比如，哈特認(rèn)為，簽訂合同和轉(zhuǎn)移所有權(quán)是一個(gè)立法行為；拉茲則認(rèn)為只有簽訂合同的行為是立法行為，轉(zhuǎn)移所有物的行為則是規(guī)定權(quán)力的行為。哈特和拉茲對(duì)授權(quán)規(guī)范的揭示極大地明晰了我們對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范的認(rèn)識(shí)。

分析法學(xué)的另一個(gè)代表人物霍菲爾德認(rèn)為，所有的權(quán)利不過(guò)是他列舉的四種根本權(quán)利的延伸或變種。這四種權(quán)利是主張、特權(quán)、權(quán)力和豁免。但是，拉茲認(rèn)為，霍菲爾德的四種根本權(quán)利模糊不清，而這源于他對(duì)于定義的本質(zhì)和功能有嚴(yán)重誤解，因?yàn)榛舴茽柕伦约壕褪前烟貦?quán)解釋為沒(méi)有義務(wù)，將豁免解釋為沒(méi)有責(zé)任。

拉茲認(rèn)為：“規(guī)定權(quán)利的法律可以分為三種范疇：它們分別是授權(quán)性法律、剝奪性法律和構(gòu)成性法律。授權(quán)性法律明確規(guī)定了獲得權(quán)利的方式，剝奪性法律明確規(guī)定了權(quán)利被剝奪的具體方式，而構(gòu)成性法律則強(qiáng)調(diào)了成為一個(gè)權(quán)利人的法律后果?！盵5]219根據(jù)拉茲對(duì)授權(quán)性規(guī)范的分析，人們最終可以根據(jù)義務(wù)來(lái)定義權(quán)力?！案鶕?jù)義務(wù)和權(quán)力，也就是根據(jù)P類法律和D類法律，來(lái)分析權(quán)利的可能性，以及據(jù)此分析規(guī)定權(quán)利的法律可能性，具有頭等重要的意義?！盵5]206拉茲進(jìn)一步認(rèn)為：“權(quán)利概念在法律中有兩種功能，這兩種功能對(duì)于簡(jiǎn)化法律的結(jié)構(gòu)，以及指出一種法律體系內(nèi)不同法律之間具有重要聯(lián)系，都是至關(guān)重要的：（1）它們是連接PR 類法律與P 類法律，以及連接PR類法律與規(guī)定它們的D類法律之間的重要方式。（2）它們提供了一種從建立權(quán)力和義務(wù)的D類或者P類法律身上剝離權(quán)力和義務(wù)許多共同特點(diǎn)的方式，并且提供了一種在不屬于規(guī)范的，但又與這些D類法律或P類法律具有內(nèi)在聯(lián)系的法律中孤立它們的方式?！盵5]226由此來(lái)看，權(quán)利的構(gòu)成性法律，即享有權(quán)利的后果無(wú)非某人享有立法權(quán)，或者某人處于義務(wù)之下。

對(duì)于獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范來(lái)說(shuō)，權(quán)利概念既提供了連接獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)實(shí)現(xiàn)與獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)、獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)實(shí)現(xiàn)與規(guī)定義務(wù)法律之間的重要方式，也提供了一種連接獎(jiǎng)勵(lì)立法權(quán)、獎(jiǎng)勵(lì)執(zhí)行權(quán)（獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定權(quán)）、獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)、獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)利之間的內(nèi)在聯(lián)系方式。

（二）政府獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)

從上述義務(wù)性規(guī)范和授權(quán)性規(guī)范的分類及權(quán)利的功能聯(lián)系入手，政府獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范既可以被解釋為政府獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)力，也可以被解釋為政府獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)，放在一起就是政府獎(jiǎng)勵(lì)的職權(quán)與職責(zé)的統(tǒng)一；反過(guò)來(lái)，對(duì)于被獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象來(lái)說(shuō)，政府獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)利既可以解釋為享有政府獎(jiǎng)勵(lì)利益的自由支配權(quán)，也可以解釋為獲取政府獎(jiǎng)勵(lì)利益的請(qǐng)求權(quán)。下面對(duì)上述規(guī)范邏輯進(jìn)行詳細(xì)解讀：

1.作為權(quán)力（義務(wù)）面向的政府獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)

首先，立法機(jī)關(guān)享有制定獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范的權(quán)力。無(wú)論是精神獎(jiǎng)勵(lì)還是物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，都屬于“分配正義”的主權(quán)性權(quán)力。精神性獎(jiǎng)勵(lì)涉及主權(quán)權(quán)威，關(guān)涉政府統(tǒng)治合法性；物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)涉及主權(quán)信用與公共財(cái)政。因此，政府獎(jiǎng)勵(lì)需要立法機(jī)關(guān)制定獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范，通過(guò)立法明確政府獎(jiǎng)勵(lì)的基本程序、步驟、時(shí)序；厘清政府獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)、等級(jí)、條件；劃定政府獎(jiǎng)勵(lì)的主體及對(duì)象范圍；授權(quán)中央或地方政府設(shè)定政府獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)限；明確政府獎(jiǎng)勵(lì)獲得者的權(quán)益保障；等等。

其次，行政機(jī)構(gòu)享有（負(fù)有）執(zhí)行政府獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)力（義務(wù)）。行政機(jī)關(guān)作為政府獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范的執(zhí)行人，不僅享有組織實(shí)施政府獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)力，同時(shí)也擔(dān)負(fù)著政府獎(jiǎng)勵(lì)預(yù)算支出編制的職責(zé)或義務(wù)。國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)——國(guó)務(wù)院根據(jù)獎(jiǎng)勵(lì)法律授權(quán)，享有一定的政府獎(jiǎng)勵(lì)行政法規(guī)制定權(quán)。鑒于政府獎(jiǎng)勵(lì)的專業(yè)性較強(qiáng)且涉及事項(xiàng)較為廣泛，為了滿足行政管理的需要，各級(jí)人民政府在執(zhí)行政府獎(jiǎng)勵(lì)事務(wù)中應(yīng)當(dāng)享有一定的自由裁量權(quán)。一旦政府獎(jiǎng)勵(lì)預(yù)算獲得審批，各級(jí)政府需要承擔(dān)組織實(shí)施政府獎(jiǎng)勵(lì)的職責(zé)或義務(wù)。

2.作為特權(quán)或權(quán)利面向的政府獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范

在我國(guó)政府獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)踐中，政府獎(jiǎng)勵(lì)一般都被視為各級(jí)政府對(duì)行政相對(duì)人的“恩賜”，而不是行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。當(dāng)然，也有許多行政相對(duì)人發(fā)起針對(duì)政府行政獎(jiǎng)勵(lì)的訴訟，而且許多法院也支持了行政相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求。按照“無(wú)救濟(jì)無(wú)權(quán)利”的反推思路，各地法院實(shí)際上支持了當(dāng)事人的政府獎(jiǎng)勵(lì)屬于權(quán)利的主張。在學(xué)理上，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，政府獎(jiǎng)勵(lì)獲得者享有的是權(quán)利。他們主張：“獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)際上是一種權(quán)利，即獲獎(jiǎng)人獲得獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利?！盵15]事實(shí)上，“獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)利說(shuō)”只能作為政府獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系的一般性情況，實(shí)踐中確實(shí)存在很多特殊的物質(zhì)、資格等，人們習(xí)慣上將其歸屬于“特權(quán)”的范疇，以褒獎(jiǎng)對(duì)特定行業(yè)做出突出貢獻(xiàn)的杰出代表（比如國(guó)家榮譽(yù)勛章獲得者等）。

如果從拉茲對(duì)霍菲爾德的“四種根本權(quán)利”的批判來(lái)看，把政府獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)人的利益界定為“特權(quán)”或者“權(quán)利”區(qū)別不大。從法律權(quán)利的內(nèi)在結(jié)構(gòu)來(lái)看，“法律權(quán)利包括自由（liberty）與請(qǐng)求權(quán)（claim）兩個(gè)部分”[16]。自由，意味著他人對(duì)個(gè)人權(quán)利的不干涉的自由；而請(qǐng)求權(quán)則意味著消極或積極的權(quán)利主張內(nèi)涵。據(jù)此，可以將相對(duì)人的政府獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)利分為獎(jiǎng)勵(lì)給付請(qǐng)求權(quán)以及獎(jiǎng)勵(lì)支配權(quán)（自由）。

（1）獎(jiǎng)勵(lì)給付請(qǐng)求權(quán)。根據(jù)前面關(guān)于“權(quán)利是連接PR 類法律與規(guī)定它們的D 類法律之間的重要方式”的解讀，政府獎(jiǎng)勵(lì)給付請(qǐng)求權(quán)是社會(huì)主體獲取政府獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)利的權(quán)能。政府獎(jiǎng)勵(lì)是典型的給付行政行為，但這種給付只有滿足特定條件的特定個(gè)人或群體才能享有。目前，我國(guó)《憲法》對(duì)公民的獲得獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)已有部分承認(rèn)：《憲法》第二十條、第四十二條第三款以及第四十七條等分別規(guī)定了科技獎(jiǎng)勵(lì)、勞動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)以及教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)等。但是，根據(jù)凱爾森“反射權(quán)利”的理論，“無(wú)論如何，反射權(quán)利無(wú)法脫離相對(duì)于之法律義務(wù)而存在。只有當(dāng)某個(gè)人有法律上的義務(wù)去實(shí)施相對(duì)于他人的特定行為時(shí)，后者相對(duì)于前者才擁有對(duì)于這一行為的‘權(quán)利’。是的，某人的反射權(quán)利只體現(xiàn)為他人的義務(wù)”[14]167。顯然，雖然存在上述憲法條款，但如果缺乏具體法律規(guī)范針對(duì)特定義務(wù)主體的授權(quán)，行政相對(duì)人不能徑行提出針對(duì)國(guó)家的獎(jiǎng)勵(lì)請(qǐng)求權(quán)。

（2）獎(jiǎng)勵(lì)利益（自由）支配權(quán)。根據(jù)前述“權(quán)利是連接PR類法律與P類法律”的解讀，以及“法律權(quán)利包括自由和請(qǐng)求權(quán)兩部分”的理解，政府獎(jiǎng)勵(lì)獲取者享有支配獎(jiǎng)勵(lì)利益的權(quán)利（自由），它包括依法排除第三人不法侵害獎(jiǎng)勵(lì)利益的妨礙排除請(qǐng)求權(quán)，自由支配或享受政府獎(jiǎng)勵(lì)利益的權(quán)利，依法轉(zhuǎn)讓或利用物質(zhì)性政府獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利，當(dāng)然還包括請(qǐng)求損害賠償?shù)臋?quán)利等。但是，鑒于精神性政府獎(jiǎng)勵(lì)具有專屬性，法律一般都禁止權(quán)利人轉(zhuǎn)讓政府獎(jiǎng)勵(lì)的獎(jiǎng)?wù)禄驑s譽(yù)勛章。

三、政府獎(jiǎng)勵(lì)制度運(yùn)行的實(shí)踐邏輯

當(dāng)前，我國(guó)政府獎(jiǎng)勵(lì)領(lǐng)域亟待規(guī)范。究其原因如下：一方面，政府獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)力作為一項(xiàng)還未受到廣泛重視的權(quán)力，尚未實(shí)現(xiàn)法治化運(yùn)行，出現(xiàn)了隨意獎(jiǎng)勵(lì)、過(guò)度獎(jiǎng)勵(lì)等亂象；另一方面，政府獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范以規(guī)章和規(guī)范性文件形式為主，政府獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)人的合法權(quán)益也難以獲得有效保障。充分發(fā)揮政府獎(jiǎng)勵(lì)制度的功效，需要將政府獎(jiǎng)勵(lì)制度全面納入法治軌道。為此，需要著力做好如下幾個(gè)方面的工作：

（一）構(gòu)建系統(tǒng)化的政府獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范體系

分析法學(xué)家凱爾森關(guān)于“法律規(guī)范等級(jí)構(gòu)造”的理論能夠?yàn)槲覈?guó)構(gòu)建政府獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范體系提供思路遵循。凱爾森認(rèn)為，法律秩序是一個(gè)獨(dú)立的規(guī)范體系，存在一個(gè)最高效力來(lái)源以試圖將眾多規(guī)范統(tǒng)一起來(lái)，形成一個(gè)封閉的“規(guī)范等級(jí)結(jié)構(gòu)”。在這個(gè)“規(guī)范等級(jí)結(jié)構(gòu)”之中，最高效力來(lái)源為基礎(chǔ)規(guī)范，它是整個(gè)法秩序的效力基礎(chǔ)，其他依次為一般規(guī)范和個(gè)別規(guī)范，三者按照邏輯順序由高到低排列。

從凱爾森的“規(guī)范等級(jí)結(jié)構(gòu)”理論出發(fā)，我國(guó)要建立由憲法獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范—政府獎(jiǎng)勵(lì)基本法—政府獎(jiǎng)勵(lì)單行法—政府獎(jiǎng)勵(lì)行政法規(guī)—地方性獎(jiǎng)勵(lì)法規(guī)—地方政府獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)章—獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范性文件等組成的政府獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范體系。目前，我國(guó)《憲法》雖然沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范政府獎(jiǎng)勵(lì)的條文，但是規(guī)定了科技獎(jiǎng)勵(lì)、勞動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)以及教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)等內(nèi)容。不過(guò)，由于缺乏政府獎(jiǎng)勵(lì)立法權(quán)，特別是缺乏某個(gè)特定機(jī)構(gòu)被賦予實(shí)施具體物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)的義務(wù)，相對(duì)人并不因此享有針對(duì)政府的“反射權(quán)利”或“主觀權(quán)利”。為此，需要在上述政府獎(jiǎng)勵(lì)憲法規(guī)范的基礎(chǔ)上，制定一部“政府獎(jiǎng)勵(lì)基本法”，統(tǒng)一規(guī)范各級(jí)各類政府獎(jiǎng)勵(lì)活動(dòng)。當(dāng)然，基于各行業(yè)各部門(mén)的實(shí)際需要，國(guó)家也可以制定專門(mén)針對(duì)某個(gè)行業(yè)或領(lǐng)域的“政府獎(jiǎng)勵(lì)單行法”。但有一點(diǎn)必須強(qiáng)調(diào)指出，“政府獎(jiǎng)勵(lì)基本法”作為政府獎(jiǎng)勵(lì)領(lǐng)域的“基本法”，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)領(lǐng)和規(guī)范“政府獎(jiǎng)勵(lì)單行法”，即在效力位階上，二者屬于“基本法律”和“普通法律”的關(guān)系。

制定一部“政府獎(jiǎng)勵(lì)基本法”，既能滿足憲法獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范的實(shí)施需求，也能為國(guó)家制定政府獎(jiǎng)勵(lì)單行法提供規(guī)范指引，還能對(duì)國(guó)務(wù)院及其部委制定政府獎(jiǎng)勵(lì)行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章提供規(guī)范指引，當(dāng)然也能對(duì)地方政府獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行規(guī)范指引。從政府獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)人的角度來(lái)說(shuō)，政府獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范的完善能夠切實(shí)有效地保護(hù)其合法權(quán)益。在具體內(nèi)容上，政府獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范體系將明確政府獎(jiǎng)勵(lì)的正當(dāng)法律程序，厘清政府獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)、等級(jí)與條件，保障政府獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)人的合法權(quán)益，進(jìn)而全方位地規(guī)范政府獎(jiǎng)勵(lì)行為。

（二）政府獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)定權(quán)與執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)分由不同的機(jī)構(gòu)實(shí)施

拉茲從分析法學(xué)的視角把授權(quán)性權(quán)力分為授予立法權(quán)和授予規(guī)定權(quán)，我們應(yīng)當(dāng)借鑒上述分類，將政府獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)力一分為二，即政府獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)定權(quán)與政府獎(jiǎng)勵(lì)執(zhí)行權(quán)，并將其交由不同的機(jī)構(gòu)和人員分別實(shí)施。從權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的視角來(lái)看，立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)分立并交由不同機(jī)構(gòu)和人員實(shí)施也是以洛克、孟德斯鳩為代表的近代法治的基本要義。權(quán)力分立是手段，其目的則是為了防止權(quán)力的腐敗和濫用。

然而，有一點(diǎn)必須強(qiáng)調(diào)指出，洛克、孟德斯鳩作為古典自由主義的代表人物，當(dāng)時(shí)提出分權(quán)制衡思想的初衷是為了防止國(guó)家權(quán)力對(duì)市民權(quán)利的不當(dāng)干預(yù)，從行政法的視角來(lái)說(shuō)是對(duì)“干預(yù)行政”的警惕。但是，政府獎(jiǎng)勵(lì)不屬于“干預(yù)行政”，而是福利國(guó)家時(shí)代的“給付行政”。正是長(zhǎng)期以來(lái)人們對(duì)“干預(yù)行政”的警惕，導(dǎo)致絕大多數(shù)人忽視對(duì)“給付行政”的關(guān)注，只是后來(lái)以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派系統(tǒng)地揭露了“民主赤字”的悲劇，特別是指出議會(huì)已經(jīng)由過(guò)去控制“錢(qián)袋子”的機(jī)構(gòu)變成現(xiàn)在輸送“錢(qián)袋子”的機(jī)構(gòu)以后，西方社會(huì)才開(kāi)始反思“給付行政”也應(yīng)當(dāng)納入法治軌道。由于受西方自由主義話語(yǔ)體系的影響，我國(guó)也經(jīng)歷了同樣的行政法治發(fā)展歷程。當(dāng)代中國(guó)行政法學(xué)比較成功的立法成果是行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等“干預(yù)行政”的法治化。但是，正如馬懷德教授2020年在全國(guó)人大常委會(huì)講座上指出的那樣，行政法學(xué)當(dāng)前面臨的比較棘手的問(wèn)題之一是政府獎(jiǎng)勵(lì)幾乎無(wú)法可依。從上述梳理可以看出，政府獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)力也同樣需要從設(shè)定權(quán)和執(zhí)行權(quán)分立的角度，交由不同的機(jī)構(gòu)和人員實(shí)施。

鑒于精神性獎(jiǎng)勵(lì)涉及主權(quán)權(quán)威，物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)涉及主權(quán)信用和公共財(cái)政，二者都屬于分配正義的主權(quán)性權(quán)力，最好交由全國(guó)人大及其常委會(huì)或地方各級(jí)人大及其常委會(huì)行使；而政府獎(jiǎng)勵(lì)執(zhí)行權(quán)則應(yīng)當(dāng)交由各級(jí)政府部門(mén)實(shí)施。將政府獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)定權(quán)和執(zhí)行權(quán)交由上述不同的機(jī)構(gòu)實(shí)施，將有效抵御和預(yù)防近年政府獎(jiǎng)勵(lì)領(lǐng)域的腐敗濫權(quán)行為，最大限度地提升政府獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)威和效能，同時(shí)將物質(zhì)性政府獎(jiǎng)勵(lì)納入各級(jí)人大預(yù)算審議，這將有效制約各級(jí)政府部門(mén)的獎(jiǎng)勵(lì)沖動(dòng)，強(qiáng)化《預(yù)算法》對(duì)各級(jí)政府的硬約束。

（三）健全政府獎(jiǎng)勵(lì)執(zhí)行權(quán)規(guī)范運(yùn)行的正當(dāng)程序

首先，推行政府獎(jiǎng)勵(lì)全流程信息公開(kāi)制度。政府獎(jiǎng)勵(lì)屬于“分配正義”的主權(quán)性權(quán)力，涉及主權(quán)權(quán)威和主權(quán)信用等國(guó)家和社會(huì)公共利益，為了保證政府獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)威性、公益性和公信力，必須堅(jiān)持政府獎(jiǎng)勵(lì)的全流程信息公開(kāi)。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)政府獎(jiǎng)勵(lì)的全流程信息公開(kāi)也能最大限度地消解內(nèi)外部信息不對(duì)稱可能導(dǎo)致的權(quán)力尋租問(wèn)題。推行政府獎(jiǎng)勵(lì)全流程信息公開(kāi)制度，應(yīng)當(dāng)至少做到如下兩點(diǎn)：一是要對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的時(shí)間安排、獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象、獎(jiǎng)勵(lì)范圍、獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)與等級(jí)、專家成員等信息及時(shí)公開(kāi)，獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)果要及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)；二是要設(shè)立專門(mén)的獎(jiǎng)勵(lì)信息公開(kāi)平臺(tái)，將政府及其部門(mén)的所有獎(jiǎng)勵(lì)信息上傳公示，全面接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

其次，建立多元社會(huì)主體共同參與的政府獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施程序。政府獎(jiǎng)勵(lì)不是政府機(jī)構(gòu)或部門(mén)的獨(dú)角戲，不能由政府部門(mén)“閉門(mén)造車(chē)”。政府獎(jiǎng)勵(lì)信息公開(kāi)的目的就是要廣泛聽(tīng)取政府部門(mén)、社會(huì)各界關(guān)于特定政府獎(jiǎng)勵(lì)的意見(jiàn)和建議。為此，政府獎(jiǎng)勵(lì)組織實(shí)施者在聽(tīng)取相關(guān)政府工作部門(mén)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，既要聽(tīng)取特定行業(yè)和領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的意見(jiàn)，也要聽(tīng)取相關(guān)社會(huì)知名人士對(duì)政府獎(jiǎng)勵(lì)工作的意見(jiàn)和建議，更要廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾對(duì)政府獎(jiǎng)勵(lì)的呼聲和建議。當(dāng)然，聽(tīng)取上述人士的意見(jiàn)和建議并非一味地迎合他們的意見(jiàn)，而是要讓政府獎(jiǎng)勵(lì)真正能夠接受時(shí)代和人民的考問(wèn)和檢驗(yàn)，以維護(hù)政府獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)威性和公信力。

再次，健全政府獎(jiǎng)勵(lì)行政確認(rèn)程序。實(shí)踐中，諸如見(jiàn)義勇為獎(jiǎng)勵(lì)、行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、體育獎(jiǎng)勵(lì)以及科技獎(jiǎng)勵(lì)等獎(jiǎng)勵(lì)的評(píng)選和認(rèn)定被納入行政確認(rèn)程序。比如，廣東省在2000 年發(fā)布了《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于修訂省政府系統(tǒng)全省性各類獎(jiǎng)勵(lì)表彰審批辦法的通知》（粵府辦〔2000〕46 號(hào)），陜西省延安市于2017年發(fā)布了《行政獎(jiǎng)勵(lì)審批權(quán)的事中事后監(jiān)管制度》，等等。這些文件都明確將行政獎(jiǎng)勵(lì)程序作為行政確認(rèn)程序加以規(guī)范。健全政府獎(jiǎng)勵(lì)行政確認(rèn)程序，主要應(yīng)當(dāng)做好如下幾個(gè)方面：一是要結(jié)合特定政府獎(jiǎng)勵(lì)的具體特征和需要，組建科學(xué)合理的政府獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)審委員會(huì)；二是要實(shí)行回避制度，把利益相關(guān)方排除在決策范圍之外，防止關(guān)聯(lián)交易；三是要聽(tīng)取相對(duì)人的陳述和申辯，必要時(shí)可以舉行聽(tīng)證；四是要堅(jiān)持不利告知原則，及時(shí)向相對(duì)人通告一些信息，特別是對(duì)相對(duì)人不利的一些信息；五是要及時(shí)告知相對(duì)人有權(quán)尋求救濟(jì)的途徑、手段和時(shí)效。

（四）構(gòu)建政府獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)與救濟(jì)機(jī)制

奧斯丁把獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范視為針對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)定人的義務(wù)，凱爾森把獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范視為對(duì)違反獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)的制裁，拉茲則把獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)力和義務(wù)視為“一體兩面”的東西。從各位分析法學(xué)家的解讀可以看出，政府獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范的有效運(yùn)行，離不開(kāi)對(duì)政府獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)人合法權(quán)益保障機(jī)制的構(gòu)建。為此，需要在如下兩個(gè)方面構(gòu)建相應(yīng)保障機(jī)制：

首先，要建立健全政府獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)人的異議復(fù)核程序。目前，新修訂的《行政處罰法》《行政許可法》《行政復(fù)議法》中已經(jīng)落實(shí)了聽(tīng)證程序和案卷排他原則，為快速解決行政糾紛提供了可能。未來(lái)，政府獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)將聽(tīng)證、異議復(fù)核程序吸納于其中，使政府獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)力運(yùn)行符合現(xiàn)代程序法治的基本理念，最大限度地保障相對(duì)人的程序性權(quán)利，將政府獎(jiǎng)勵(lì)糾紛及時(shí)化解于行政程序之中。

其次，將政府獎(jiǎng)勵(lì)糾紛納入行政訴訟的受案范圍。實(shí)踐中，部分政府獎(jiǎng)勵(lì)行為已經(jīng)被納入司法審查范圍，比如在“馬某訴鄭州市管城國(guó)家稅務(wù)局行政獎(jiǎng)勵(lì)案”中，法院認(rèn)定行政獎(jiǎng)勵(lì)是一種具體行政行為，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍⑦；在招商引資獎(jiǎng)勵(lì)中，以行政協(xié)議方式約定政府對(duì)公民或企業(yè)的招商引資獎(jiǎng)勵(lì)也屬于法院審查范圍⑧；此外，個(gè)別法院也對(duì)生育行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行了審查⑨；等等。目前，也有一些體育獎(jiǎng)勵(lì)、科技獎(jiǎng)勵(lì)未被納入法院的審理范圍⑩。未來(lái)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)修訂《行政訴訟法》或制定司法解釋將政府獎(jiǎng)勵(lì)行為全部納入司法審查范圍，以最大限度地保障政府獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)人的合法權(quán)益。

四、結(jié)語(yǔ)

獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰本是兩個(gè)古老的社會(huì)治理工具，但長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政府獎(jiǎng)勵(lì)制度的關(guān)注較少。我國(guó)1982年《憲法》部分條文已經(jīng)規(guī)定了科技獎(jiǎng)勵(lì)、勞動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)以及教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)，但是，上述憲法條款不能成為公民或其他社會(huì)組織直接向中央或地方政府行使政府獎(jiǎng)勵(lì)“反射性權(quán)利”的依據(jù)，因?yàn)橹醒牖虻胤秸形唇o特定機(jī)構(gòu)賦予政府獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)力（義務(wù)）。

在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中，雖然有大量非褒獎(jiǎng)不能充分弘揚(yáng)的事項(xiàng)，但是鑒于政府獎(jiǎng)勵(lì)制度的邏輯起點(diǎn)屬于分配正義的主權(quán)性權(quán)力，政府直接介入獎(jiǎng)勵(lì)事項(xiàng)需要受“輔助性原則”的規(guī)約。政府獎(jiǎng)勵(lì)制度的規(guī)范邏輯起點(diǎn)是法律主權(quán)概念，政府獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范的基本邏輯是：政府獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)力（義務(wù)）對(duì)應(yīng)于政府獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)人權(quán)利（特權(quán)）。其中，政府獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)力分為政府獎(jiǎng)勵(lì)立法權(quán)、政府獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定權(quán)，政府獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)人權(quán)利（特權(quán)）分為獎(jiǎng)勵(lì)給付請(qǐng)求權(quán)、獎(jiǎng)勵(lì)利益自由支配權(quán)。把政府獎(jiǎng)勵(lì)全面納入法治軌道，亟待制定“政府獎(jiǎng)勵(lì)基本法”及配套的法律規(guī)范體系，把政府獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)定權(quán)與執(zhí)行權(quán)分立并交由不同的機(jī)構(gòu)和人員實(shí)施，推行政府獎(jiǎng)勵(lì)全流程信息公開(kāi)制度，建立多元社會(huì)主體共同參與的政府獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施程序，健全政府獎(jiǎng)勵(lì)行政確認(rèn)程序，構(gòu)建政府獎(jiǎng)勵(lì)相對(duì)人權(quán)益保護(hù)與救濟(jì)機(jī)制。

注釋：

①相關(guān)研究參見(jiàn)傅紅偉：《行政獎(jiǎng)勵(lì)研究》，北京大學(xué)出版社2003年版；姬亞平：《行政獎(jiǎng)勵(lì)法制化研究》，法律出版社2009年版。

②與這個(gè)看法相契合的是英國(guó)思想家哈耶克關(guān)于“私法”定義的觀點(diǎn)。哈耶克認(rèn)為，法律規(guī)則分為正當(dāng)行為規(guī)則和組織規(guī)則，前者被定義為私法，后者被定義為公法。其中，私法以否定性的禁止性規(guī)則為公民行為劃定了邊界。參見(jiàn)[英]哈耶克：《法律、立法與自由》（第1卷），鄧正來(lái)等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社2000年版，代譯序第22—27頁(yè)。

③值得一提的是，邊沁也曾提出法律主權(quán)說(shuō)，但因其手稿較晚被發(fā)現(xiàn)而知名度較低?！霸凇墩撘话惴伞分校吳邔⒎啥x為：由一個(gè)國(guó)家內(nèi)的主權(quán)者（sovereign）所創(chuàng)制的、或者所采納的、用以宣示其意志（volition）的符號(hào)（signs）的集合。”參見(jiàn)徐同遠(yuǎn)：《邊沁的功利主義理論與分析法學(xué)思想》，《比較法研究》2008年第6期。

④哈耶克認(rèn)為，傳統(tǒng)的分配正義觀點(diǎn)預(yù)設(shè)了權(quán)力機(jī)構(gòu)的存在，它不僅分配著報(bào)酬，而且還向個(gè)人分配他們從中獲得報(bào)酬的任務(wù)，決定個(gè)人和群體的相對(duì)地位；而這樣的觀點(diǎn)會(huì)有害于個(gè)人自由，因?yàn)槠湓诟旧虾鲆暳恕皞€(gè)人乃是根據(jù)他們自己的知識(shí)并為了實(shí)現(xiàn)自己的目的而行事”的自由主義精髓所在。事實(shí)上，哈耶克反對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)以“分配正義”名義過(guò)度介入市場(chǎng)秩序（自生自發(fā)秩序）下的交換對(duì)等正義領(lǐng)域，分配正義在以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的秩序內(nèi)部沒(méi)有意義，分配正義只能由權(quán)力機(jī)構(gòu)發(fā)布的命令（組織規(guī)則）來(lái)實(shí)現(xiàn)。參見(jiàn)[英]哈耶克：《法律、立法與自由》（第2、3 卷），鄧正來(lái)等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社2000年版，第116—150頁(yè)。

⑤比如美國(guó)于2007年通過(guò)了《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法案》（縮寫(xiě)為“COMPETES”），規(guī)定所有部門(mén)均有權(quán)提出不同的獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃，且于2011年、2015年和2021年多次進(jìn)行修改；并在2009 年提出《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》（A Strategy for American Innovation），要求所有聯(lián)邦部門(mén)加大獎(jiǎng)勵(lì)工具的使用力度，確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和繁榮。德國(guó)于1985 年設(shè)立“萊布尼茨獎(jiǎng)”（Leibniz Prize）對(duì)每位獲獎(jiǎng)?wù)咴?年內(nèi)提供300萬(wàn)馬克的獎(jiǎng)勵(lì)，經(jīng)費(fèi)由聯(lián)邦和州政府共同籌集；1997年設(shè)立了“未來(lái)獎(jiǎng)”，每年評(píng)選一人或一個(gè)小組，獎(jiǎng)勵(lì)獲獎(jiǎng)?wù)?0 萬(wàn)馬克的現(xiàn)金支票。歐盟于2014 年推出“地平線計(jì)劃”（Horizon Program），設(shè)立5 個(gè)創(chuàng)新獎(jiǎng)，總獎(jiǎng)金額為600 萬(wàn)歐元。印度于1957 年設(shè)立了“巴特納加爾科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)”（Shanti Swarup Bhatnagar Medal），每年頒發(fā)一次，獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)學(xué)、物理、化學(xué)、生物、工程、醫(yī)學(xué)等各個(gè)領(lǐng)域的杰出成就者，每個(gè)獎(jiǎng)項(xiàng)獎(jiǎng)金為50萬(wàn)盧布。

⑥比如2004 年民營(yíng)企業(yè)家鮮金賢出資100 萬(wàn)元設(shè)立“漢中金賢文學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)基金”；2013 年，晉江25 位民營(yíng)企業(yè)家為當(dāng)?shù)匾?jiàn)義勇為基金捐資3650萬(wàn)元；2020 年，江蘇省民營(yíng)企業(yè)家王善云捐資100 萬(wàn)元設(shè)立全國(guó)第一個(gè)專門(mén)用于獎(jiǎng)勵(lì)“抗疫”有功醫(yī)護(hù)人員的“善云慈善救助冠名基金”；等等。

⑦參見(jiàn)河南省鄭州市管城回族區(qū)人民法院（2005）管行初字第8號(hào)。

⑧例如“崔某書(shū)訴豐縣人民政府行政允諾案”，江蘇省高級(jí)人民法院（2016）蘇行終字第90 號(hào)，載《最高人民法院公報(bào)》2017年第11期（總第253期）。⑨例如“葉某梅與深圳市福田區(qū)衛(wèi)生和人口計(jì)劃生育局停發(fā)計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)決定上訴案”，廣東省深圳市中級(jí)人民法院（2014）深中法行終字第547號(hào)；“朱某喜與沈陽(yáng)市鐵西區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局確認(rèn)不給付計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助金違法再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書(shū)”，遼寧省高級(jí)人民法院（2019）遼行申202號(hào)。⑩截至2021 年7 月16 日，筆者以“體育獎(jiǎng)勵(lì)”“科技獎(jiǎng)勵(lì)”為關(guān)鍵詞在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)進(jìn)行檢索，經(jīng)過(guò)篩選后尚未發(fā)現(xiàn)相關(guān)裁判文書(shū)。