劉永連

根據(jù)廣東地方檔案記載，晚清時(shí)期是我國(guó)政府將南海諸島管理措施比較系統(tǒng)地落到實(shí)處的關(guān)鍵時(shí)期。在兩廣總督府主持下，從反復(fù)數(shù)次的海島巡視、調(diào)查和宣布主權(quán)，到設(shè)立東西沙島籌辦事務(wù)處等專門機(jī)構(gòu)來(lái)籌劃開(kāi)發(fā)和建設(shè)，再到蔡康等人擬定、改進(jìn)章程實(shí)踐商辦、官辦及與外商合作開(kāi)發(fā)東沙島海產(chǎn)，同時(shí)還針對(duì)西沙群島和榆林港建設(shè)也提出系統(tǒng)而周密的建設(shè)和開(kāi)發(fā)規(guī)劃，在短短幾年內(nèi)積累了許多經(jīng)驗(yàn)。然而進(jìn)入民國(guó)之后，廣東軍政府竟然完全忘卻前清政府派往東沙守衛(wèi)島嶼的十幾名士兵，導(dǎo)致這些士兵最后絕糧病餓而死(1)民國(guó)十八年(1929)十一月十三日，陳荷朝、馮德安呈建廳《呈為承案被撤冤抑難伸再乞澈查虛實(shí)以正是非而維承案由》一文中透露：“緣東沙島乃一荒島也，前清宣統(tǒng)元年用十三萬(wàn)兩收回，繼后乃駐兵一營(yíng)在島守備。迄至民國(guó)成立時(shí)，駐島一營(yíng)兵因絕糧緣故，已經(jīng)死盡?！?(廣東省檔案館藏民國(guó)檔案6-2-520)對(duì)應(yīng)晚清檔案，東沙島司事(委員)五品軍功洪念宗在宣統(tǒng)三年(1911)九月廿八日最后一次的報(bào)告中指出：“廣東東沙島，原系勸業(yè)道衙門主司所管，向派委員一名，管理該島事務(wù)，又管工一名、勇目一名、醫(yī)生一名、護(hù)勇十三名，看守東沙島上物業(yè)?！?。 后來(lái)在前清東沙島司事洪念宗的呼吁之下，廣東軍政府才于民國(guó)元年三月(1912)發(fā)布通告，招商免費(fèi)承辦東沙漁業(yè)。然而，軍政府答應(yīng)商人免費(fèi)承辦東沙島漁業(yè)開(kāi)發(fā)，只是想利用商人、漁民看守海島，而在開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)上并未用心，招商承辦亦無(wú)章法。盡管在民國(guó)元年(1912)到八年(1919)之間曾有多位商人主動(dòng)請(qǐng)纓，但皆因政府政策措施不到位而無(wú)法落實(shí)開(kāi)發(fā)。至中華人民共和國(guó)建立，海軍力量薄弱，而臺(tái)灣勢(shì)力多方滲透，西方列強(qiáng)冷戰(zhàn)圍堵，政府只能重點(diǎn)防守近海島嶼和沿海各地。20世紀(jì)60到70年代，我國(guó)雖開(kāi)始著力爭(zhēng)回西沙、南沙諸島，但是多限于重申主權(quán)和軍事防守，南海開(kāi)發(fā)僅限于沿海漁民的傳統(tǒng)捕撈。改革開(kāi)放以后，漁民海產(chǎn)養(yǎng)殖和國(guó)家石油開(kāi)采等事業(yè)發(fā)展起來(lái)。三沙建市后，又有人提出“以開(kāi)放促開(kāi)發(fā)，以開(kāi)發(fā)保主權(quán)”(2)這一主張最早由海南省三沙市工委書記譚顯坤提出，得到中共海南省委、省人民政府的高度重視和支持。后來(lái)也有人提出類似口號(hào)“以開(kāi)放促開(kāi)發(fā)，以開(kāi)發(fā)促維權(quán)”(新聞《三沙設(shè)市：海南發(fā)展迎來(lái)第三次重大戰(zhàn)略機(jī)遇》，www.chinareform.org.cn)，不過(guò)，三沙市政府很快確立“維權(quán)，維穩(wěn)，保護(hù)，開(kāi)發(fā)”的八字方針，開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略被放在了末位。的方針。不過(guò)如何形成一個(gè)便于南海諸島開(kāi)發(fā)建設(shè)的管理體系，如何針對(duì)領(lǐng)海中漁業(yè)、礦產(chǎn)和極為豐富的各類海洋資源實(shí)施全面和系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，至今有待政策出臺(tái)和實(shí)踐落實(shí)。

民國(guó)時(shí)代，廣東實(shí)業(yè)廳長(zhǎng)李祿超在為陳天錫所編《西沙島、東沙島成案匯編》作序時(shí)指出：“顧官?gòu)d間，每多關(guān)系國(guó)計(jì)民生，兼具深長(zhǎng)歷史案件，足以覘政治，考習(xí)尚，資因革，其事跡為何如重要？而凡百有司，鮮聞?dòng)袕氖麓税讣觯谑蕾Y為討論者，寧非憾事！”(3)陳天錫編《西沙島、東沙島成案匯編》西沙島部分，第一章緒言，廣東省實(shí)業(yè)廳1928年版，第1頁(yè)。可見(jiàn)時(shí)常借助檔案來(lái)學(xué)習(xí)前人辦事經(jīng)驗(yàn)，不斷借鑒重大問(wèn)題的處理方式，在提高行政能力方面頗為重要。不過(guò)檔案的使用應(yīng)得研究性整理之便，歷史經(jīng)驗(yàn)的借鑒需要學(xué)術(shù)探究。陳天錫說(shuō)：“我國(guó)官?gòu)d案牘，向鮮作有系統(tǒng)之編輯。每一案件，問(wèn)題愈復(fù)雜，則卷帙愈叢積而不易為理；時(shí)間愈久遠(yuǎn)，卷帙亦愈易于散佚。當(dāng)其事者，遇此繁雜散漫案卷，往往視其累累，而難為精細(xì)之校閱。即有欲為精細(xì)之校閱，而因時(shí)間之經(jīng)濟(jì)，亦竟有出于事勢(shì)所不可能者。于是此一案件，非陷于處理之乖誤，即成為長(zhǎng)久之宕延，政治不能起色，固有種種原因，而案牘無(wú)適當(dāng)組織，亦實(shí)為極大原因之一種。隆替所關(guān)，渠為淺鮮！”(4)陳天錫編《西沙島、東沙島成案匯編》西沙島部分，第一章緒言，廣東省實(shí)業(yè)廳1928年版，第1頁(yè)。無(wú)可諱言，學(xué)術(shù)研究未能應(yīng)時(shí)服務(wù)于社會(huì)，應(yīng)是導(dǎo)致我國(guó)南海開(kāi)發(fā)和管理事業(yè)滯后的重要原因之一。

回顧中國(guó)海疆治理學(xué)術(shù)史，可知以往研究成果多用業(yè)已整理出來(lái)的匯編或報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)資料，而少看國(guó)內(nèi)外原始檔案與地方文獻(xiàn)；多講當(dāng)前實(shí)務(wù)和即時(shí)政策，而少究歷史進(jìn)程和制度原委；多講主權(quán)爭(zhēng)端和歸屬法理，而少論領(lǐng)海維護(hù)和日常管理。在這種情況下，盡管晚清、民國(guó)時(shí)期南海開(kāi)發(fā)和管理經(jīng)驗(yàn)頗為豐富，文獻(xiàn)資料也浩如煙海，但是關(guān)注者太少，學(xué)術(shù)研究十分薄弱。同時(shí)在海疆治理視角上，筆者認(rèn)為研究和解決南海問(wèn)題的最終和主要目的并非解決國(guó)際政治關(guān)系，而是切實(shí)維護(hù)住我國(guó)在南海海疆的國(guó)家主權(quán)和海洋權(quán)益，而這些權(quán)益得以維護(hù)的根本體現(xiàn)就是能夠開(kāi)發(fā)建設(shè)并將主權(quán)逐步鞏固下來(lái)，為國(guó)家建設(shè)服務(wù)。因此，如何有效開(kāi)發(fā)和建設(shè)，在南海問(wèn)題研究中應(yīng)該占有重要的地位。

本期“南海研究”欄目所發(fā)表的4篇論文，均以晚清和民國(guó)時(shí)期我國(guó)南海治理層面的文獻(xiàn)整理和問(wèn)題研究為主題。其中《晚清民國(guó)時(shí)期廣東地方南海文獻(xiàn)的區(qū)域特征》指出，由于南海諸島在早年屬于廣東管轄，開(kāi)發(fā)活動(dòng)亦多由粵籍民眾參與，晚清、民國(guó)時(shí)期廣東地方文獻(xiàn)針對(duì)南海問(wèn)題記載內(nèi)容準(zhǔn)確，文獻(xiàn)種類多樣，提供了全景式的歷史場(chǎng)景，且蘊(yùn)含精彩的故事細(xì)節(jié)，頗能彰顯生動(dòng)的歷史智慧?！渡剔k抑或官辦：從經(jīng)濟(jì)特性看早期西沙群島鳥糞開(kāi)發(fā)》專門探討了在西沙群島鳥糞開(kāi)發(fā)事項(xiàng)中，商辦與官辦兩種模式的利弊和成敗，指出這是一項(xiàng)與社會(huì)發(fā)展水平息息相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，“只有在充分了解西沙群島鳥糞經(jīng)濟(jì)特性和市場(chǎng)前景的情況下，采用合理的利用方法，才能避開(kāi)開(kāi)發(fā)模式之窠臼，使海疆建設(shè)走上可持續(xù)發(fā)展的道路”?！锻砬迕駠?guó)時(shí)期廣東地方政府對(duì)南海諸島的調(diào)查》專注于晚清民國(guó)時(shí)期比較重要的10次南海諸島調(diào)查活動(dòng)，初步總結(jié)出其時(shí)代特色：晚清時(shí)期主要目的在于確定主權(quán)和籌劃開(kāi)發(fā)；民國(guó)時(shí)期進(jìn)一步上升到監(jiān)督商人，完善治權(quán)；二戰(zhàn)后，則為收復(fù)失地和對(duì)海疆資源的研究和宣傳。最后指出，該時(shí)期歷次調(diào)查使廣東地方對(duì)南海諸島形成了完整的認(rèn)知，在彰顯我國(guó)主權(quán)的同時(shí)也為后期海疆調(diào)查和開(kāi)發(fā)提供了珍貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒?！睹駠?guó)時(shí)期關(guān)于南海諸島問(wèn)題的社會(huì)輿論》分析了晚清民國(guó)時(shí)期針對(duì)南海問(wèn)題的中國(guó)社會(huì)輿論之特點(diǎn)、內(nèi)容，評(píng)價(jià)了民眾的廣泛參與在解決南海主權(quán)爭(zhēng)端過(guò)程中所起到的重要作用。這4篇論文視角和選題不同，亦各有不夠完美之處，然而它們從不同角度反映了晚清、民國(guó)時(shí)期我國(guó)南海治理問(wèn)題，對(duì)我們今天了解這一段歷史和汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)皆具獨(dú)到價(jià)值。

晚清、民國(guó)時(shí)期還有很多問(wèn)題值得深入研究，如我國(guó)海疆治理思想的發(fā)展。早在南海諸島遭受外來(lái)侵?jǐn)_之初，廣東地方政府和民眾就明確提出以開(kāi)發(fā)固主權(quán)的思想，并曾努力付諸實(shí)踐。收復(fù)東沙主權(quán)過(guò)程中，兩廣總督張人駿就為“重疆土而保主權(quán)”(5)《記粵省勘辦西沙群島事》，《東方雜志》，1909年5月，第6卷第6期，紀(jì)事部分，第170頁(yè)。而設(shè)立專門機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)和建設(shè)東、西沙群島。20世紀(jì)20年代，李祿超進(jìn)一步提出：“非從事開(kāi)拓不足以固屬圖?！?6)民國(guó)十五年七月十日李祿超致外交部宣傳局韋局長(zhǎng)函，廣東省檔：6-1-10，第78頁(yè)。在開(kāi)發(fā)模式上，蔡康認(rèn)為招商承辦，官方監(jiān)督的辦法最為妥當(dāng)，“于商易就范圍，于官利權(quán)不失”(7)《蔡守八項(xiàng)條陳》，陳天錫編《西沙島、東沙島成案匯編》東沙島部分，第79-80頁(yè)。。 這在我國(guó)開(kāi)發(fā)南海諸島海洋資源實(shí)踐中堪稱指導(dǎo)性意見(jiàn)。民國(guó)十五(1926)年四月十日，周駿烈向商務(wù)廳“呈請(qǐng)?zhí)卦S專采東沙島海草以開(kāi)利源而保主權(quán)”(8)周駿烈呈商務(wù)廳“呈請(qǐng)?zhí)卦S專采東沙島海草以開(kāi)利源而保主權(quán)由 附粘呈計(jì)劃概算地圖”，廣東省檔：6-1-10，第8頁(yè)。；民國(guó)十六年(1927)六月八日，陳荷朝呈實(shí)業(yè)廳“擬謀發(fā)展國(guó)權(quán)實(shí)業(yè)挽回利權(quán)”(9)民國(guó)十六年六月八日陳荷朝呈實(shí)業(yè)廳“為采取水產(chǎn)請(qǐng)批準(zhǔn)給照開(kāi)辦由”，廣東省檔：6-1-11，第9頁(yè)。。這反映了民國(guó)時(shí)期商人群體熟悉當(dāng)時(shí)政策，亦開(kāi)始具有以商業(yè)開(kāi)發(fā)來(lái)鞏固海疆主權(quán)的思想意識(shí)。由此，以開(kāi)發(fā)固主權(quán)，亦即以開(kāi)發(fā)和建設(shè)來(lái)維護(hù)海疆主權(quán)的思想成為民國(guó)時(shí)代廣東地方的共識(shí)。筆者認(rèn)為，系統(tǒng)梳理和全面總結(jié)我國(guó)南海治理的歷史經(jīng)驗(yàn)是非常重要的，希望更多學(xué)者能關(guān)注這一課題。