劉瑋芳

（池州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽池州 247000）

一、研究背景

通過對相關(guān)政策文件的系統(tǒng)梳理，目前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中對提升農(nóng)村人居環(huán)境主要有以下幾方面的要求。一是要堅持規(guī)劃引領(lǐng)，注重規(guī)劃先行。二是要持續(xù)推進(jìn)多規(guī)合一，統(tǒng)籌實施“一張藍(lán)圖”。三是要分類管理，充分考慮村莊自然條件、空間形態(tài)、發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域文化等因素，因村施策，合理安排整治任務(wù)和建設(shè)時序，分步實施、梯次推進(jìn)。四是要注重保護(hù)、留住鄉(xiāng)愁。統(tǒng)籌農(nóng)村田園風(fēng)貌保護(hù)和人居環(huán)境整治，注重特色生態(tài)、鄉(xiāng)土風(fēng)光和民俗文化，強化鄉(xiāng)愁元素符號，留住地域風(fēng)貌，保護(hù)鄉(xiāng)情美景，促進(jìn)人與自然和諧共生、村莊形態(tài)與自然環(huán)境相得益彰。一系列的政策舉措為探尋農(nóng)民實現(xiàn)住有優(yōu)居提供了指導(dǎo)方向，但在實施中依然存在一定的難題。

二、村民居住環(huán)境現(xiàn)狀及主要問題

要實現(xiàn)農(nóng)民“住有優(yōu)居”就要摸清農(nóng)民的居住環(huán)境現(xiàn)狀，剖析具體原因，才能找到切實解決農(nóng)民住房現(xiàn)實問題，提升六合區(qū)農(nóng)民居住環(huán)境的應(yīng)對策略及具體路徑。

以南京市六合區(qū)為例，相關(guān)部門通過調(diào)查區(qū)屬九個街（鎮(zhèn)）現(xiàn)狀農(nóng)村房屋質(zhì)量（表1）。

表1 六合區(qū)農(nóng)村房屋質(zhì)量統(tǒng)計

六合區(qū)農(nóng)村中危破舊房合計數(shù)量在所有自然村中的占比為6.7%。在布點村和非布點村中占比分別為6.9%和6.5%。另外，十戶及以上危破舊房屋涉及214 個自然村、3 336 戶。其中規(guī)劃布點村涉及83 個自然村、1 325 戶，非規(guī)劃布點村涉及131個自然村、2 011 戶?？梢娏蠀^(qū)農(nóng)村還是存在較大數(shù)量的危破舊房，較為直接的影響是存在安全隱患且村莊整體環(huán)境較差，長此以往村莊將逐漸缺少人氣、缺少活力、缺少生機，進(jìn)而導(dǎo)致空心化、農(nóng)戶空巢化、農(nóng)民老齡化的加劇。

除建筑質(zhì)量外，公共基礎(chǔ)設(shè)施配套以及景觀環(huán)境也普遍存在不足。從調(diào)研的情況來看主要包括交通布局不合理，道路不成系統(tǒng)。公共設(shè)施配套、公共活動設(shè)施及場地欠缺，距相關(guān)配套標(biāo)準(zhǔn)還有較大差距。村莊景觀缺乏特色化打造，村莊現(xiàn)有肌理未能得到延續(xù)等。

三、應(yīng)對策略

（一）堅持規(guī)劃引領(lǐng)，注重規(guī)劃先行

通過科學(xué)的編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，來系統(tǒng)安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施的配置，并且在鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容中應(yīng)注重鄉(xiāng)村現(xiàn)有肌理的延續(xù)，加強地方特色的彰顯，進(jìn)一步強化對鄉(xiāng)村住房建筑細(xì)節(jié)的設(shè)計引導(dǎo)（圖1-4）。多規(guī)合一的要求也應(yīng)在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制時進(jìn)行系統(tǒng)考慮，要做好規(guī)劃期內(nèi)各類建設(shè)用地的預(yù)測工作，保證村莊規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接。

圖1 現(xiàn)狀建筑

圖2 規(guī)劃設(shè)計引導(dǎo)

圖3 現(xiàn)狀建筑

圖4 規(guī)劃設(shè)計引導(dǎo)

（二）引導(dǎo)集中居住，改善農(nóng)村建筑質(zhì)量

目前，農(nóng)村住房建筑現(xiàn)狀存在較大比例的危破舊建筑。其根本原因是很多村莊中年輕人都在外務(wù)工，現(xiàn)居人口大都為老年人及兒童，亦或是部分房屋無人居住，這就造成房屋無人維護(hù)，建筑質(zhì)量較差。要緩解農(nóng)村住房建筑的現(xiàn)狀問題，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住是較為適合的策略。推進(jìn)農(nóng)民集中居住能夠節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的投資，促進(jìn)其高效利用。在自然環(huán)境、資源條件較好的區(qū)域引導(dǎo)集中居住，能夠為村莊后期發(fā)展提供持續(xù)的動力。推進(jìn)集中居住，可以充分整合利用閑置宅基地，從而留住鄉(xiāng)村人口，改善農(nóng)村現(xiàn)有建筑質(zhì)量。

（三）制定農(nóng)民建房實施細(xì)則，規(guī)范農(nóng)民建房

因地制宜，制定出臺《六合區(qū)農(nóng)村村民建房規(guī)劃管理實施細(xì)則》相關(guān)規(guī)定，根據(jù)科學(xué)的鄉(xiāng)村規(guī)劃，指導(dǎo)村民有序開展住房建設(shè)。實施細(xì)則要明確對各類村莊管控的標(biāo)準(zhǔn)、審批的具體模式以及村民建房的具體指標(biāo)。為村民建房管理上有規(guī)可依，有據(jù)可循，促進(jìn)村民建房管理工作的合理化、規(guī)范化。

四、優(yōu)化路徑

（一）推進(jìn)規(guī)劃編制進(jìn)度，優(yōu)化規(guī)劃內(nèi)容

自2013 年至今，六合區(qū)共計編制鄉(xiāng)村規(guī)劃126個。根據(jù)村莊布點規(guī)劃，六合區(qū)規(guī)劃布點村共計838個，已編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的覆蓋率約為15%?，F(xiàn)有鄉(xiāng)村規(guī)劃中，對村莊人口和新增建房的數(shù)量及規(guī)模做了相應(yīng)的預(yù)測，也對新增房屋建筑的布局做了總體的布局安排。從鄉(xiāng)村規(guī)劃編制的數(shù)量來看，六合區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃的覆蓋率偏低，跟周邊區(qū)相比有一定的差距，需加快推進(jìn)編制進(jìn)度。因此，在編制美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃的同時，應(yīng)加強城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的編制。統(tǒng)籌推進(jìn)多種類型的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制，盡早實現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制的全覆蓋。

規(guī)劃編制過程中要緊密結(jié)合特色資源普查工作，充分利用美麗鄉(xiāng)村片區(qū)規(guī)劃的成果，進(jìn)一步摸清鄉(xiāng)村地區(qū)特有的歷史文化資源、自然景觀資源。保護(hù)原有的村莊形態(tài)脈絡(luò)，加強歷史文化的保護(hù)利用，同時建議充分利用良好的自然生態(tài)環(huán)境，注重旅游資源和村莊生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，尊重村落形態(tài)和肌理，在建設(shè)中延續(xù)村落建筑形態(tài)、風(fēng)格。具體而言，應(yīng)優(yōu)化南京市農(nóng)民住房戶型指導(dǎo)圖集方案，加強其適用性。南京市規(guī)劃局已經(jīng)啟動了南京市農(nóng)民住房戶型指導(dǎo)性設(shè)計方案的施工圖優(yōu)化設(shè)計。在施工圖優(yōu)化設(shè)計時，應(yīng)與六合區(qū)現(xiàn)行建房標(biāo)準(zhǔn)相吻合，體現(xiàn)六合區(qū)農(nóng)民住房設(shè)計的現(xiàn)實要求，反映六合區(qū)農(nóng)民住房的特色。把挖掘原生態(tài)村居風(fēng)貌和引入現(xiàn)代元素結(jié)合起來，凸顯地域文化特色，防止“千村一面”。在進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)民住房戶型指導(dǎo)性圖則的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)優(yōu)惠政策鼓勵農(nóng)民選用圖集建房，并選取試點進(jìn)行推廣，通過成功案例示范和生活實質(zhì)性改善來調(diào)動農(nóng)民的積極性，以期更好地指導(dǎo)六合區(qū)農(nóng)民建房的外觀及戶型設(shè)計，美化農(nóng)村居住環(huán)境?，F(xiàn)選取了高淳區(qū)的特色田園鄉(xiāng)村小茅山腳村規(guī)劃設(shè)計案例（圖5、圖6），該案例對村莊建筑的整體風(fēng)貌做出了引導(dǎo)。在之后的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制中也應(yīng)通過設(shè)計引導(dǎo)來延續(xù)鄉(xiāng)村肌理，凸顯當(dāng)?shù)亟ㄖL(fēng)貌特色。

圖5 小茅山腳村鳥瞰圖

圖6 小茅山腳村住房單體

現(xiàn)通過對江寧區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗的借鑒學(xué)習(xí)，總結(jié)其建設(shè)經(jīng)歷的四個重要階段，第一階段是進(jìn)行村莊規(guī)劃建設(shè)試點，第二階段是示范區(qū)規(guī)劃建設(shè)，推廣三個示范區(qū)，第三階段是統(tǒng)籌推進(jìn)全域規(guī)劃建設(shè)，最后一個階段便是將鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行品質(zhì)化提升，利用市場化來打造精品村，營造主題景區(qū)。可以看出江寧區(qū)的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)前期是數(shù)量和區(qū)域上的推開，后期再進(jìn)行品質(zhì)化和精品化的打造。江寧區(qū)的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)方式為社會資本、政府、村集體以及農(nóng)民的多樣化組合，在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)時經(jīng)歷了從簡單輸血到造血機制培育的過程。

從具體案例來看，江寧區(qū)的鄉(xiāng)村規(guī)劃提倡依勢而建，注重差異化和特色化的打造，鼓勵通過就地取材、廢物利用等方式，實現(xiàn)節(jié)約資金和鄉(xiāng)土化的要求（圖7）。在建設(shè)鄉(xiāng)村時，關(guān)注鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)的挖掘，利用社會資本的投入帶動鄉(xiāng)村的建設(shè)發(fā)展，如江寧區(qū)在打造觀音殿村時，挖掘出了村莊的非遺文化，通過匯集非遺文化傳承人，利用社會資本的投入，建設(shè)了特色非遺文化商品街（圖8）。并且結(jié)合村莊自身自然景觀資源，融入當(dāng)代流行元素，建設(shè)了泡泡屋等網(wǎng)紅旅游景點（圖9、圖10），帶動了村莊旅游產(chǎn)業(yè)的興旺，最終為村莊的發(fā)展提供了不竭的動力。

（二）引導(dǎo)集中居住，改善農(nóng)村住房條件

引導(dǎo)集中居住主要有兩個具體的方向，一是向規(guī)劃發(fā)展村集中，二是向城鎮(zhèn)集中。向規(guī)劃發(fā)展村集中主要是針對零星分散且搬遷意愿強烈的村莊，可通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地整治項目，重新規(guī)劃建設(shè)，提升基本公共服務(wù)配套水平，引導(dǎo)其適度集中居住。村民集中的建房方式既可以統(tǒng)規(guī)代建，也可以由農(nóng)戶按規(guī)自建，進(jìn)而引導(dǎo)有改造意愿的農(nóng)戶到規(guī)劃發(fā)展村集中居住。在引導(dǎo)農(nóng)民向規(guī)劃發(fā)展村集中時，應(yīng)完善增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)辦法，開展節(jié)余指標(biāo)帶空間規(guī)模流轉(zhuǎn)工作，加大增減掛鉤項目的實施力度。加快流量空間指標(biāo)的歸還，打通增減掛鉤、土地整治與耕地占補平衡通道。

向城鎮(zhèn)集中，是針對有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城入鎮(zhèn)落戶，根據(jù)農(nóng)民意愿，可采取貨幣化補償、實物置換等方式，讓村民退出原有宅基地和承包地，并充分保障其合法權(quán)益。向城鎮(zhèn)集中時，應(yīng)統(tǒng)籌使用財政專項資金和相關(guān)涉農(nóng)資金，減少碎片化，做到整合利用。要引導(dǎo)和鼓勵社會資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，對于涉及農(nóng)民安置和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行政事業(yè)性收費，除國家規(guī)定外可予以減免。并鼓勵金融機構(gòu)開展農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款，支持農(nóng)民群眾住房條件改善。

在引導(dǎo)集中居住后，還應(yīng)讓農(nóng)民生產(chǎn)生活得到保障，在中心村集中的農(nóng)民要落實好政策保障，仍保留農(nóng)村戶籍，原享受的最低生活保障、醫(yī)療救助等政策保持不變。對進(jìn)城入鎮(zhèn)安置的農(nóng)民，應(yīng)做好其不動產(chǎn)登記發(fā)證、戶籍簽轉(zhuǎn)、社保銜接以及子女入學(xué)等問題，讓他們享有與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障政策。更重要的，是要在安置地發(fā)展好特色的產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)集中安置農(nóng)民解決就業(yè)，實現(xiàn)增收。結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦，鼓勵發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等特色產(chǎn)業(yè)，盡可能實現(xiàn)集中居住的農(nóng)民實現(xiàn)就地就業(yè)致富。

圖7 利用鄉(xiāng)土化材料打造的村口

圖8 觀音殿村非遺文化商業(yè)街

圖9 觀音殿村泡泡屋景點

圖10 觀音殿村整體鳥瞰圖

五、總結(jié)

現(xiàn)結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和黨中央農(nóng)村工作會議對鄉(xiāng)村建設(shè)提出的要求，針對村莊調(diào)研中村民居住環(huán)境和現(xiàn)狀問題，提出住有優(yōu)居的應(yīng)對策略和具體方法，既要讓農(nóng)民能夠“有住處”更要“住得好”，并且可以“穩(wěn)得住、能致富”。

現(xiàn)提出通過引導(dǎo)集中居住的方法，可以改善現(xiàn)有危破舊房屋的現(xiàn)狀，按照農(nóng)民建房實施細(xì)則系統(tǒng)管理農(nóng)民建房，讓農(nóng)民能夠“有住處”。通過規(guī)劃引領(lǐng)，即鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制，在多規(guī)合一的基礎(chǔ)上延續(xù)鄉(xiāng)村肌理凸顯當(dāng)?shù)亟ㄖL(fēng)貌，優(yōu)化農(nóng)民建房戶型設(shè)計，可以讓農(nóng)民“住得好”。引導(dǎo)集中居住后加強產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動，落實社會保障政策能夠讓農(nóng)民“穩(wěn)得住、能致富”。