張峰

【摘要】中國特色社會主義制度是一個嚴(yán)密完整的科學(xué)制度體系，其中具有統(tǒng)領(lǐng)地位的是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為最大制度優(yōu)勢，內(nèi)在地蘊(yùn)含著不斷推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的要求。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的任務(wù)，以更宏觀的視野、更長遠(yuǎn)的考慮、更強(qiáng)勁的力度來推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化建設(shè)取得重大成就，為黨的領(lǐng)導(dǎo)地位提供了更加有力的制度和法治保障。

【關(guān)鍵詞】黨的領(lǐng)導(dǎo)? 制度優(yōu)勢? 制度化? 法治化

【中圖分類號】 D25? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.21.001

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、命運(yùn)所系。”這是總結(jié)中國共產(chǎn)黨百年歷史經(jīng)驗(yàn)得出的一個極為重要的結(jié)論。中國特色社會主義制度是一個嚴(yán)密完整的科學(xué)制度體系，其中具有統(tǒng)領(lǐng)地位的是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國的根本領(lǐng)導(dǎo)制度。正是在這個意義上，習(xí)近平總書記指出：“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，黨的領(lǐng)導(dǎo)是我們的最大制度優(yōu)勢?！盵1]黨的領(lǐng)導(dǎo)作為最大制度優(yōu)勢，內(nèi)在地蘊(yùn)含著不斷推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的要求。習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)。”[2]黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，就是使黨的領(lǐng)導(dǎo)制度成為國家根本制度，在憲法及相關(guān)法律中牢固確立起來，建立健全黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，建立健全黨內(nèi)法規(guī)體系，使黨的領(lǐng)導(dǎo)地位得到強(qiáng)有力的制度和法治保障。這是中國共產(chǎn)黨在國際共產(chǎn)主義運(yùn)動中獨(dú)樹一幟、獨(dú)立自主、避免嚴(yán)重挫折甚至發(fā)生類似東歐劇變“多米諾骨牌效應(yīng)”的重要原因。正如習(xí)近平總書記指出的，“中國最大的國情就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。什么是中國特色？這就是中國特色。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的制度是我們自己的，不是從哪里克隆來的，也不是亦步亦趨效仿別人的。無論我們吸收了什么有益的東西，最后都要本土化。十月革命的風(fēng)吹進(jìn)來了，但我們黨最終也沒有成為一個蘇聯(lián)式的黨。冷戰(zhàn)結(jié)束后，蘇聯(lián)解體、東歐劇變，我們?nèi)匀蛔咦约郝罚晕覀儾庞薪裉??！盵3]黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的百年歷程生動地證明了這個道理。

新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨在局部執(zhí)政條件下領(lǐng)導(dǎo)制度的形成及法治化探索

新民主主義革命與舊民主主義革命的不同之處在于它是由中國工人階級及其政黨來領(lǐng)導(dǎo)的革命。毛澤東指出：“這個革命不能由任何別的階級和任何別的政黨充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者，只能和必須由無產(chǎn)階級和中國共產(chǎn)黨充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者。”[4]中國共產(chǎn)黨在這場革命中確立起領(lǐng)導(dǎo)地位，并把馬克思主義關(guān)于國家的學(xué)說與中國實(shí)際相結(jié)合，找到了一條以農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的革命道路，開始了國家制度和法律制度建設(shè)的探索。

第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，我們黨建立了黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)的原則和制度，在領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動、農(nóng)民運(yùn)動的基礎(chǔ)上，通過武裝斗爭在全國三百多個縣建立了蘇維埃政權(quán)，形成了八九個地區(qū)性蘇維埃政權(quán)。1931年11月，中國共產(chǎn)黨在中央蘇區(qū)召開中華蘇維埃第一次全國代表大會，成立中華蘇維埃共和國臨時中央政府，通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》。全國蘇維埃臨時中央執(zhí)行委員會作為最高政權(quán)機(jī)關(guān)，先后頒布120多部法律、法令，初步建立起具有鮮明階級性和時代特征的蘇維埃法律體系，并基本形成了較為完整的司法組織系統(tǒng)，有效保障了在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下工農(nóng)群眾的民主權(quán)利和有序的政治參與。

抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨建立了以延安為中心、以陜甘寧邊區(qū)為代表的抗日民主政權(quán)，先后建立19個大塊根據(jù)地，總面積達(dá)100萬平方公里（占當(dāng)時全國面積的11%），人口逾1億（占當(dāng)時全國人口的28%）。在抗日根據(jù)地，中國共產(chǎn)黨建立起全面領(lǐng)導(dǎo)的體制。首先是黨對工農(nóng)群眾的領(lǐng)導(dǎo)，分為政治上的領(lǐng)導(dǎo)與組織上的領(lǐng)導(dǎo)兩方面。毛澤東指出：“在有共產(chǎn)黨組織的地方，那些地方的工人農(nóng)民，凡是贊成共產(chǎn)黨的主張，他們就是接受了共產(chǎn)黨的政治上的領(lǐng)導(dǎo)，如果已經(jīng)組織起來，那末，也已有了組織上的領(lǐng)導(dǎo)?！盵5]其次是黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。在抗日根據(jù)地政權(quán)中實(shí)行“三三制”原則，共產(chǎn)黨員只占三分之一。毛澤東創(chuàng)造性地提出通過質(zhì)量占優(yōu)勢的共產(chǎn)黨員發(fā)揮模范作用來實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，指出：“必須保證共產(chǎn)黨員在政權(quán)中占領(lǐng)導(dǎo)地位，因此，必須使占三分之一的共產(chǎn)黨員在質(zhì)量上具有優(yōu)越的條件。只要有了這個條件，就可以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不必有更多的人數(shù)。所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”[6]

中國共產(chǎn)黨在抗日根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)，是一元化的領(lǐng)導(dǎo)。鑒于當(dāng)時有些根據(jù)地鬧獨(dú)立性，發(fā)表了本不應(yīng)當(dāng)由根據(jù)地發(fā)表的意見，不能完全服從中央指揮，黨中央作出《關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定》和《關(guān)于統(tǒng)一根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》。毛澤東后來回顧說，“中央作出了關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定、關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)一元化的決定等來進(jìn)行糾正”[7]。1943年10月1日，毛澤東提出《抗日根據(jù)地的十大政策》，其中第三大政策就是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。他指出：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)行一元化的領(lǐng)導(dǎo)很重要，要建立領(lǐng)導(dǎo)核心，反對‘一國三公’?！盵8]黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，保證了全黨服從中央，保證人民軍隊聽從黨的指揮，保證了全黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，為奪取抗日戰(zhàn)爭的勝利進(jìn)而取得新民主主義革命的勝利提供了根本的政治保證。

在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地，著眼于建立新中國的人民代表大會制度的長遠(yuǎn)考慮，進(jìn)行了制定人民憲法的探索。1941年5月1日，經(jīng)中共中央政治局批準(zhǔn)，公布了主要由毛澤東起草的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，并經(jīng)陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會正式通過，這是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的陜甘寧邊區(qū)制定的具有新民主主義憲法性質(zhì)的政治綱領(lǐng)。隨后陜甘寧邊區(qū)參議會還頒布了《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》《陜甘寧邊區(qū)土地條例》《陜甘寧邊區(qū)婚姻條例》等單項法規(guī)。1946年4月，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會通過并頒布《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，規(guī)定了建立新民主主義共和國的基本原則、政權(quán)組織形式和各項基本政策。

1945年4月，毛澤東在黨的七大提出建立新民主主義國家制度的主張，指出：“我們這個新民主主義制度是在無產(chǎn)階級的領(lǐng)導(dǎo)之下，在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下建立起來的，但是中國在整個新民主主義制度期間，不可能、因此就不應(yīng)該是一個階級專政和一黨獨(dú)占政府機(jī)構(gòu)的制度?！盵9]1948年，中共中央發(fā)布“五一口號”，號召“各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會賢達(dá)迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府”，得到了各民主黨派的熱烈響應(yīng)，并且表示接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在中國共產(chǎn)黨和各民主黨派的密切合作和共同努力下，1949年9月21日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開，代行全國人民代表大會職權(quán)，通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，以及《中國人民政治協(xié)商會議組織法》《中華人民共和國中央人民政府組織法》，作出關(guān)于國都、國旗、國歌、紀(jì)年的決議，選舉產(chǎn)生中央人民政府，宣告中華人民共和國成立。《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》以國家根本法的形式，確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民奪取新民主主義革命勝利、中國人民掌握國家權(quán)力的歷史變革。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位初步具有了憲法依據(jù)。

社會主義革命和建設(shè)時期中國共產(chǎn)黨作為社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心地位的確立及法治化建設(shè)的曲折發(fā)展

新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)為對統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。新中國的國體是人民民主專政，是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)，是工人階級、農(nóng)民階級、小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級四個階級的聯(lián)盟。周恩來指出：“我國的人民民主專政是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)，應(yīng)該更重視統(tǒng)一戰(zhàn)線問題?！盵10]民主黨派作為小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級的代表參加國家政權(quán)。中國共產(chǎn)黨是“領(lǐng)導(dǎo)黨”，首先表現(xiàn)為對民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)。為了處理好新中國的政黨關(guān)系，毛澤東提出：“究竟是一個黨好，還是幾個黨好？現(xiàn)在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存，互相監(jiān)督?！盵11]民主黨派雖然認(rèn)同中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但不時地還會充當(dāng)反對派的角色。為此，他提出在堅持“六條政治標(biāo)準(zhǔn)”的政治基礎(chǔ)上進(jìn)行多黨合作，中國共產(chǎn)黨對民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)逐步得到鞏固和加強(qiáng)。

中國共產(chǎn)黨成為全國性的執(zhí)政黨，發(fā)生的一個重大變化是領(lǐng)導(dǎo)方式的變化，即通過國家政權(quán)實(shí)施對全社會的領(lǐng)導(dǎo)。周恩來指出：“我們已經(jīng)在全國范圍內(nèi)建立了國家政權(quán)，而我們黨在政權(quán)中又居于領(lǐng)導(dǎo)地位。所以一切號令應(yīng)該經(jīng)政權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)出。這點(diǎn)中央已經(jīng)注意到，各地也應(yīng)該注意。由于過去長期戰(zhàn)爭條件，使我們形成了一種習(xí)慣，常常以黨的名義下達(dá)命令，尤其在軍隊中更是這樣?，F(xiàn)在進(jìn)入和平時期，又建立了全國政權(quán)，就應(yīng)當(dāng)改變這種習(xí)慣。”[12]由此，加強(qiáng)黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)成了一個新問題。為解決這個問題，1949年11月，中共中央作出《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨黨委會的決定》和《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》。1952年12月，毛澤東明確提出黨對政府工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任：“一切主要的和重要的方針、政策、計劃都必須統(tǒng)一由黨中央規(guī)定，制定黨的決議、指示，或?qū)Ω饔嘘P(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同志及黨組的建議予以審查批準(zhǔn)”[13]。關(guān)于黨政關(guān)系，毛澤東提出既有黨政不分，也有黨政分開。“所謂黨政不分的意思，就是黨要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，方針政策要統(tǒng)一;所謂黨政分開，就是說具體業(yè)務(wù)由各業(yè)務(wù)部門去搞?！盵14]1953年3月，中共中央作出《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強(qiáng)中央對于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》，明確要求：為了使政府工作避免脫離黨中央的危險，今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項，必須經(jīng)過黨中央的討論和決定或批準(zhǔn)。1953年11月，中共中央下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》，提出逐步建立在中央及各級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在中央及各級黨委組織部統(tǒng)一管理下的分部分級管理干部的體制。毛澤東提出了“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的思想，指出：“黨必須領(lǐng)導(dǎo)一切，領(lǐng)導(dǎo)我們的各種工作。你不懂，就不能管我，有這種想法的人是相當(dāng)多的，要經(jīng)過較長時期的斗爭才能解決。我們是依靠政治來領(lǐng)導(dǎo)，離開了政治就談不上領(lǐng)導(dǎo)。”[15]隨后黨制定了過渡時期總路線，領(lǐng)導(dǎo)全國人民進(jìn)行農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會主義改造，建立起社會主義基本制度。

中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位需要通過國家憲法確定下來。1954年9月，一屆全國人大一次會議通過新中國第一部憲法，在憲法序言中兩次提及中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。一處是明確在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下取得的歷史性成就;一處是明確中國共產(chǎn)黨在人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線中的領(lǐng)導(dǎo)地位，由此中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)有了牢固的憲法依據(jù)。據(jù)此毛澤東在這次會議開幕詞中莊嚴(yán)宣告：“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨?！盵16]

為保證黨對國家和社會實(shí)施正確的領(lǐng)導(dǎo)，吸取蘇聯(lián)共產(chǎn)黨推行“一長制”的教訓(xùn)，黨中央確立了集體領(lǐng)導(dǎo)的原則，建立起集體領(lǐng)導(dǎo)體制。毛澤東指出：“鑒于種種歷史教訓(xùn)，鑒于個人的智慧必須和集體的智慧相結(jié)合才能發(fā)揮較好的作用和使我們在工作中少犯錯誤，中央和各級黨委必須堅持集體領(lǐng)導(dǎo)的原則，繼續(xù)反對個人獨(dú)裁和分散主義兩種偏向?！盵17]1956年，黨的八大根據(jù)毛澤東同志提議，增設(shè)由黨中央主席、副主席和中央書記處總書記組成的中央政治局常務(wù)委員會，作為中央領(lǐng)導(dǎo)集體的核心。

為了糾正經(jīng)濟(jì)建設(shè)中“左”的錯誤，克服嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難，1962年1月中共中央召開擴(kuò)大的中央工作會議，即“七千人大會”。毛澤東提出：“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨這七個方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨要領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化教育、軍隊和政府?！盵18]他特別強(qiáng)調(diào)實(shí)行民主集中制，指出：“我們的集中制，是建立在民主基礎(chǔ)上的集中制。無產(chǎn)階級的集中，是在廣泛民主基礎(chǔ)上的集中。各級黨委是執(zhí)行集中領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)。但是，黨委的領(lǐng)導(dǎo)，是集體領(lǐng)導(dǎo)，不是第一書記個人獨(dú)斷。在黨委會內(nèi)部只應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主集中制?！盵19]毛澤東的這些思想，對于鞏固和健全黨領(lǐng)導(dǎo)一切的體制機(jī)制具有長遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義，使我國社會主義建設(shè)過程中遇到的困難較快地得到克服，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行同過去時代的斗爭形式有著許多不同特點(diǎn)的偉大的斗爭，保證了黨和國家偉大事業(yè)的順利進(jìn)行。

在“文化大革命”初期，出現(xiàn)了“踢開黨委鬧革命”的混亂局面，使民主和法制受到嚴(yán)重破壞。為此，毛澤東重提黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，指出：“要加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。增強(qiáng)軍政、軍民、軍隊之間的團(tuán)結(jié)。”[20]1973年12月毛澤東準(zhǔn)備重新起用鄧小平時說：“現(xiàn)在，請了一個軍師，叫鄧小平。發(fā)個通知，當(dāng)政治局委員，軍委委員。政治局是管全部的，黨政軍民學(xué)，東西南北中。”[21]鄧小平恢復(fù)工作后也指出：“當(dāng)好一個縣委書記并不容易，要有全面的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)，對東西南北中、黨政軍民學(xué)各方面的工作都能抓得起來?！盵22]黨組織恢復(fù)活動并發(fā)揮一元化領(lǐng)導(dǎo)作用，為粉碎“四人幫”集團(tuán)、結(jié)束“文化大革命”奠定了組織基礎(chǔ)。黨的十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出：在“文化大革命”中，黨、人民政權(quán)、人民軍隊和整個社會的性質(zhì)都沒有改變。歷史再一次表明，我們的人民是偉大的人民，我們的黨和社會主義制度具有偉大而頑強(qiáng)的生命力。

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位在憲法中得以再次明確和有效保障。1975年1月，四屆全國人大一次會議通過的“七五憲法”雖然受到“四人幫”干擾破壞，存在許多缺陷，較之于“五四憲法”大大倒退，但也明確了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。不僅在序言中突出強(qiáng)調(diào)了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且在總綱第二條明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨是全中國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。工人階級經(jīng)過自己的先鋒隊中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)對國家的領(lǐng)導(dǎo)?！蓖瑫r，規(guī)定“公民的基本權(quán)利和義務(wù)是，擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，擁護(hù)社會主義制度，服從中華人民共和國憲法和法律?！边@些規(guī)定是中國共產(chǎn)黨歷來的政治主張，也是全國人民的共同意志。1978年3月，五屆全國人大一次會議通過的“七八憲法”，恢復(fù)了“五四憲法”的部分條文，但仍然是以“七五憲法”為基礎(chǔ)的，保留了關(guān)于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的條款。憲法的這些規(guī)定對于糾正“文化大革命”的錯誤，進(jìn)行撥亂反正是有積極意義的。

改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革開創(chuàng)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化法治化新局面

在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，鄧小平提出黨的建設(shè)新課題：“執(zhí)政黨應(yīng)該是一個什么樣的黨，執(zhí)政黨的黨員應(yīng)該怎樣才合格，黨怎樣才叫善于領(lǐng)導(dǎo)？”[23]同時，圍繞這一課題提出“兩化”任務(wù)：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”[24]，其實(shí)質(zhì)是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。他指出：“我們要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，除了改善黨的組織狀況以外，還要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)工作狀況，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度?！盵25]這是鄧小平第一次明確提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”概念，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度分兩個方面來進(jìn)行。

首先，通過黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化。1980年8月18日，鄧小平在題為《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中指出：“改革黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度，不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，渙散黨的領(lǐng)導(dǎo)，而正是為了堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持和加強(qiáng)黨的紀(jì)律。”[26]著眼于解決事關(guān)黨和國家長治久安的制度現(xiàn)代化問題，他提出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！薄邦I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵27]改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度，需要解決權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，由此涉及黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)問題。他指出：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)?！盵28]顯然，鄧小平反對的不是黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，而是把黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)作口號;反對的不是黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而是權(quán)力過分集中。

改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度，需要解決黨政不分、以黨代政的問題，實(shí)行黨政分開。一個重要措施是中央一部分主要領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任政府職務(wù)，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。鄧小平認(rèn)為，“這樣做，有利于加強(qiáng)和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于建立各級政府自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作”[29]。他提出：“真正建立從國務(wù)院到地方各級政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)。今后凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國務(wù)院和地方各級政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方各級黨委發(fā)指示、作決定。政府工作當(dāng)然是在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行的，政府工作加強(qiáng)了，黨的領(lǐng)導(dǎo)也加強(qiáng)了?！盵30]但必須清楚，這樣做的目的，不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。他強(qiáng)調(diào)：“改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位?！盵31]這一時期進(jìn)行的黨政分開，對于解決效率不高、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、作風(fēng)拖拉等問題有積極的意義，但總的來看僅僅是探索性的。

其次，通過修改黨章和憲法推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化。鄧小平指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”[32]黨的十一屆三中全會前夕，他提出修改黨章問題：“修改黨章是要進(jìn)一步明確黨在四個現(xiàn)代化建設(shè)中的地位和作用?！盵33]1980年9月，黨的十二大通過《中國共產(chǎn)黨章程》，不僅規(guī)定“中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，是中國各族人民利益的忠實(shí)代表，是中國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”，而且規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。

根據(jù)加強(qiáng)法制建設(shè)的新任務(wù)，鄧小平提出要“做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”[34]，成為我國法治工作和法治建設(shè)的“十六字”方針。他明確了黨的政策和法律的關(guān)系，指出：“我們制定法律的步伐要加快。確實(shí)要搞法制，特別是高級干部要遵守法制。以后，黨委領(lǐng)導(dǎo)的作用第一條就是應(yīng)該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事;法立了以后，堅決按法律辦事。”[35]1980年8月，中共中央政治局?jǐn)U大會議提出修改憲法的建議，成立憲法修改委員會。鄧小平認(rèn)為，“五四憲法”是比較完備的憲法，應(yīng)以其作為基礎(chǔ)來修改，“新的憲法要給人面貌一新感覺”[36]。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過《中華人民共和國憲法》（“八二憲法”）。憲法序言明確提出在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下取得新民主主義革命的勝利和社會主義事業(yè)的成就，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的國家根本任務(wù)以及中國共產(chǎn)黨在廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)地位。由此，在歷史中形成的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位通過憲法而牢固地確立起來。

黨的十三屆四中全會后，以江澤民同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人，繼續(xù)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化進(jìn)程。黨的十五大提出建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)，將依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法律化的基本含義，“從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實(shí)施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！盵37]

首先，強(qiáng)化憲法保障黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的作用。由于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是在憲法序言中規(guī)定的，憲法序言是立憲的指導(dǎo)思想，是憲法的組成部分，與憲法條文同樣具有最高的法律效力，在憲法序言中充實(shí)關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的內(nèi)容就顯得非常必要。一個重要舉措是將中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度載入憲法。1993年3月，中共中央采納民建中央建議，向八屆全國人大一次會議提出《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的補(bǔ)充建議案》，其中第一條就是在憲法序言中增加“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”。八屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，將這句話寫進(jìn)憲法。這一制度是我國各項政治制度中唯一在名稱上標(biāo)明“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”的政治制度，是從國家政治制度層面規(guī)定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的制度。這一制度載入憲法，加重了憲法序言體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的分量。相較于此前的東歐劇變，就更能懂得這一基本政治制度入憲的重大意義。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是在蘇聯(lián)憲法第六條規(guī)定的：“蘇聯(lián)共產(chǎn)黨是蘇聯(lián)社會的領(lǐng)導(dǎo)力量和指導(dǎo)力量，是蘇聯(lián)社會政治制度以及國家和社會組織的核心”。1990年3月，第三次蘇聯(lián)（非常）人民代表大會修改憲法，將其中第六條進(jìn)行了徹底修改，取消了蘇共領(lǐng)導(dǎo)地位的憲法保障，這使得反對共產(chǎn)黨、反對社會主義在蘇聯(lián)成了合法的行動，因此大肆泛濫起來;堅持蘇聯(lián)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的行動反倒成了“違憲”，這也最終導(dǎo)致蘇共亡黨和蘇聯(lián)解體的悲劇。與此形成鮮明對照，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度載入憲法，使得中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位有了更加穩(wěn)固的憲法保障，頂住了東歐劇變、蘇聯(lián)解體帶來的國際環(huán)境的壓力。

其次，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度明確為國家根本制度。2000年1月，江澤民提出堅持和完善能夠保證黨的領(lǐng)導(dǎo)堅強(qiáng)有力和社會主義興旺發(fā)達(dá)的一整套制度，認(rèn)為“這套科學(xué)的制度，主要應(yīng)包括黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，以及在黨的領(lǐng)導(dǎo)下國家各個方面的具體領(lǐng)導(dǎo)制度和保障這種領(lǐng)導(dǎo)制度能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)的法律制度”[38]，并且明確，“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度，這是我國最根本的制度。各項方針政策、法律法規(guī)、紀(jì)律規(guī)定都應(yīng)該在遵循這個根本制度的基礎(chǔ)上發(fā)揮作用。我們的歷史責(zé)任，最重要的，是要堅持和完善這個根本制度，并把它傳下去，代代遵守”[39]。至此，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度被明確為國家根本制度，政治體制改革按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則來推進(jìn)。進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，既保證了黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又充分發(fā)揮了人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體和其他方面的職能作用。

黨的十六大后，以胡錦濤同志為主要代表的中國共產(chǎn)黨人推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化取得新進(jìn)展。一個重要的貢獻(xiàn)是提出“依憲執(zhí)政”，并概括出“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的根本要求。胡錦濤提出探索和完善黨的執(zhí)政體制，指出：“執(zhí)政體制，主要是黨通過什么樣的制度和體制機(jī)制執(zhí)政的問題，包括黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度以及管理和運(yùn)行制度等方面。”[40]黨的十六屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出堅持和完善我們黨在長期執(zhí)政實(shí)踐中形成的行之有效的制度，同時結(jié)合新的實(shí)際推進(jìn)制度創(chuàng)新，不斷提高黨執(zhí)政活動的制度化水平。黨的十七大提出以健全民主集中制為重點(diǎn)加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國家各項工作法治化。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化的重要成果是黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，其明確提出：“堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度?？茖W(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度是黨有效治國理政的根本保證。”[41]中國特色社會主義法律體系的形成是黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的重要成果。到2010年底，我國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。以上法律法規(guī)都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，這既是黨的主張通過法定程序成為國家意志的重大成果，也為黨實(shí)現(xiàn)對國家和社會的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了重要的法治保障。胡錦濤評價說，“中國特色社會主義法律體系的形成，夯實(shí)了立國興邦、長治久安的法制根基，從制度上法律上確保中國共產(chǎn)黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”[42]。此外，黨內(nèi)法規(guī)制定工作也逐步規(guī)范化，2012年5月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，提出加快構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

中國特色社會主義新時代進(jìn)一步推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)、堅持和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度體系

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的任務(wù)，以更宏觀的視野、更長遠(yuǎn)的考慮、更強(qiáng)勁的力度來推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記就黨的領(lǐng)導(dǎo)問題提出了一系列重要論斷，實(shí)現(xiàn)了理論上的重大創(chuàng)新：提出黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，進(jìn)一步明確黨作為中國特色社會主義事業(yè)堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心的地位;提出黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，是最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，使黨的全面領(lǐng)導(dǎo)傳統(tǒng)在新時代有了歷久彌新的意義;提出黨的領(lǐng)導(dǎo)是我們的最大制度優(yōu)勢，確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在國家制度體系中作為根本領(lǐng)導(dǎo)制度的地位;提出牢固樹立“四個意識”，為堅持和維護(hù)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)明確了基準(zhǔn)、立起了標(biāo)桿;提出“黨大還是法大”是個偽命題而“權(quán)大還是法大”是個真命題，破解了黨和法的關(guān)系的兩難問題;提出新時代黨的組織路線，為建立黨的堅強(qiáng)組織體系、實(shí)施黨對全社會的組織領(lǐng)導(dǎo)提供了基本遵循。正是在習(xí)近平總書記的這些重要論述指導(dǎo)下，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化建設(shè)取得了彪炳史冊的重大成就。擇其要，主要有三個方面。

一是推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一。依法治國首先要堅持依憲治國，依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。習(xí)近平總書記指出：“我國憲法確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，這是我國憲法最顯著的特征，也是我國憲法得到全面貫徹實(shí)施的根本保證?！盵43]黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的一個重大舉措，是黨的領(lǐng)導(dǎo)載入憲法條文。2018年3月，十三屆全國人大會一次會議通過憲法修正案，在憲法序言確定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，在憲法總綱第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”后增寫“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與國家社會主義根本制度的有機(jī)銜接，強(qiáng)化了黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)地位，為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度作為國家根本制度提供了最重要的憲法依據(jù)。2019年1月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》進(jìn)一步提出：貫徹落實(shí)憲法規(guī)定，制定和修改有關(guān)法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位。將堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法，載入政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)、人民團(tuán)體、國有企業(yè)、高等學(xué)校、有關(guān)社會組織等的章程，健全黨對這些組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的制度規(guī)定。

完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。習(xí)近平總書記指出：“黨和國家的治理體系包括兩個方面：依規(guī)治黨，依據(jù)黨章黨規(guī)黨紀(jì)管黨治黨建設(shè)黨;依法治國，依據(jù)憲法法律法規(guī)治國理政?！盵44]為此，就要健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的制度和工作機(jī)制，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。2013年11月，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017）》，提出力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架。2016年12月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)建設(shè)的意見》，提出到建黨100周年時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系。2021年7月，中共中央辦公廳法規(guī)局發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》。黨內(nèi)法規(guī)制度體系以“1+4”為基本框架，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，是規(guī)范和保障黨對各方面工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)制度，涵蓋黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的法規(guī)、黨領(lǐng)導(dǎo)政治建設(shè)方面的法規(guī)、黨領(lǐng)導(dǎo)文化建設(shè)方面的法規(guī)、黨領(lǐng)導(dǎo)社會建設(shè)方面的法規(guī)、黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)方面的法規(guī)、黨領(lǐng)導(dǎo)國防和軍隊建設(shè)方面的法規(guī)等，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保障。截至2021年7月1日，現(xiàn)行有效黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)共772部，其中，中央黨內(nèi)法規(guī)44部，部委黨內(nèi)法規(guī)29部，地方黨內(nèi)法規(guī)699部。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得豐碩成果，有規(guī)可依的問題基本得到解決。習(xí)近平總書記提出：“下一步的重點(diǎn)是執(zhí)規(guī)必嚴(yán)，使黨內(nèi)法規(guī)真正落地?！盵45]

二是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，完善堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制。根據(jù)黨的十九大報告提出的“完善堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制”新要求，2018年2月，黨的十九屆三中全會明確了深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化的重大成果。關(guān)于這次機(jī)構(gòu)改革的目的，習(xí)近平總書記明確指出：“加強(qiáng)黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，這一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各環(huán)節(jié)落實(shí)和體現(xiàn)。要通過深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，努力從機(jī)構(gòu)職能上解決黨對一切工作領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制問題，解決黨長期執(zhí)政條件下我國國家治理體系中黨政軍群的機(jī)構(gòu)職能關(guān)系問題，為有效發(fā)揮中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這一最大制度優(yōu)勢提供完善有力的體制機(jī)制保障、堅實(shí)的組織基礎(chǔ)和有效的工作體系，確保黨對國家和社會實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的制度得到加強(qiáng)和完善，更好擔(dān)負(fù)起進(jìn)行偉大斗爭、建設(shè)偉大工程、推進(jìn)偉大事業(yè)、實(shí)現(xiàn)偉大夢想的重大職責(zé)。”[46]《推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革》提出“完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度”，“建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制”，提出的重要舉措有：建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);強(qiáng)化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位;更好發(fā)揮黨的職能部門作用，加強(qiáng)歸口協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作;統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公;推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革。

這次改革的一個重要特點(diǎn)，是統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公，解決黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)重疊、疊床架屋問題，使黨和國家機(jī)構(gòu)職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、運(yùn)行更加高效。然而，也由此引出了“黨政不分”的問題。習(xí)近平總書記指出：“處理好黨政關(guān)系，首先要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在這個大前提下才是各有分工，而且無論怎么分工，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位是緊密聯(lián)系在一起的。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是不可分割的。不能簡單講黨政分開或黨政合一，而是要適應(yīng)不同領(lǐng)域特點(diǎn)和基礎(chǔ)條件，不斷改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式?！盵47]這次改革是黨中央總結(jié)以往正反兩方面經(jīng)驗(yàn)作出的重大決策，是黨和國家機(jī)構(gòu)從“黨政不分”到“黨政分開”再到“黨政有分有合”的螺旋式上升過程，體現(xiàn)了政治上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)要求發(fā)展的辯證法。統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，能夠避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮，防止機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合，使黨政機(jī)構(gòu)職能分工合理、責(zé)任明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)體制。改革的實(shí)際成果證明了這一點(diǎn)。改革后，黨中央機(jī)構(gòu)共計減少6個，其中正部級機(jī)構(gòu)減少4個、副部級機(jī)構(gòu)減少2個;國務(wù)院機(jī)構(gòu)共計減少15個，其中正部級機(jī)構(gòu)減少8個，副部級機(jī)構(gòu)減少7個。黨政合計共減少21個部級機(jī)構(gòu)，其中，正部級12個，副部級9個。

三是抓住國家治理的關(guān)鍵和根本，堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。黨的十九大后，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化最重要的成果，是2019年10月黨的十九屆四中全會提出堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，其不僅確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度作為國家根本制度的地位，而且明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)作為制度體系所包含的各項具體制度。我國國家制度和國家治理體系具有十三個方面的“顯著優(yōu)勢”，第一個就是堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢;我國國家制度體系建設(shè)的十三個方面的“堅持和完善”，第一個方面就是“堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”。習(xí)近平總書記指出，“準(zhǔn)確把握我國國家制度和國家治理體系的演進(jìn)方向和規(guī)律，突出堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，抓住了國家治理的關(guān)鍵和根本”[48]?！爸袊厣鐣髁x制度是一個嚴(yán)密完整的科學(xué)制度體系，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度，其中具有統(tǒng)領(lǐng)地位的是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國的根本領(lǐng)導(dǎo)制度?！盵49]黨的領(lǐng)導(dǎo)制度作為國家根本領(lǐng)導(dǎo)制度，派生出中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，黨對人民軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)制度等。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系主要由六個方面的具體制度組成：建立不忘初心、牢記使命的制度，是黨實(shí)施思想領(lǐng)導(dǎo)的制度;完善堅定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度，是黨實(shí)施政治領(lǐng)導(dǎo)的制度;健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，是黨實(shí)施組織領(lǐng)導(dǎo)的制度;健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度，是黨對群眾工作的領(lǐng)導(dǎo)制度;健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，是黨的領(lǐng)導(dǎo)能力的制度;完善全面從嚴(yán)治黨制度，是推進(jìn)黨的自我革命、提高解決自身問題能力的制度。建立健全這些重要制度，強(qiáng)化制度的執(zhí)行力，堅持制度面前人人平等、制度執(zhí)行沒有例外，杜絕“破窗效應(yīng)”，防止“制度虛化”，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系就能轉(zhuǎn)化為管黨治黨的巨大效能。黨的十九屆四中全會后，黨的領(lǐng)導(dǎo)作為中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢在抗擊新冠肺炎疫情斗爭中得到生動具體的體現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出：“這次抗擊新冠肺炎疫情斗爭的實(shí)踐再次證明，中國共產(chǎn)黨是風(fēng)雨來襲時中國人民最可靠的主心骨，我國社會主義制度是抵御風(fēng)險挑戰(zhàn)的最有力制度保證。”[50]

我們黨作為百年大黨，長期執(zhí)政，世所罕見。大就要有大的樣子，大也有大的難處。我們要把中國特色社會主義建設(shè)好、建設(shè)成，需要一個很長的歷史時期。在這個漫長歷史進(jìn)程中，確保中國共產(chǎn)黨不垮臺，中國社會主義制度不倒，是一個極難極大的風(fēng)險挑戰(zhàn)。戰(zhàn)勝這一風(fēng)險挑戰(zhàn)，為黨的領(lǐng)導(dǎo)提供更加堅實(shí)的制度和法治保障無疑是很重要的方面。為此，2020年2月5日習(xí)近平總書記提出：“要進(jìn)一步推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志、轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化、規(guī)范化。”[51]完成這一任務(wù)，必將使黨的領(lǐng)導(dǎo)地位得到更加有力的制度和法治保障，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，“六合同風(fēng)，九州共貫”，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程。

注釋

[1][46]習(xí)近平：《論堅持全面深化改革》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018年，第449、448頁。

[2][43][45][51]習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020年，第223、214、223、273頁。

[3]習(xí)近平：《論堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019年，第57頁。

[4]《毛澤東選集》第四卷，北京：人民出版社，1991年，第1313頁。

[5]《毛澤東文集》第二卷，北京：人民出版社，1996年，第244～245頁。

[6]《毛澤東選集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第742頁。

[7][11]《毛澤東文集》第七卷，北京：人民出版社，1996年，第51、34頁。

[8]《毛澤東文集》第三卷，北京：人民出版社，1996年，第69頁。

[9]《毛澤東選集》第三卷，北京：人民出版社，1991年，第1061～1062頁。

[10][12]《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國文史出版社，2009年，第111頁。

[13][17]《毛澤東文集》第六卷，北京：人民出版社，1996年，第252、391～392頁。

[14][15]《毛澤東年譜（一九四九—一九七六）》第二卷，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2013年，第40、205頁。

[16]《毛澤東文集》第六卷，北京：人民出版社，1999年，第350頁。

[18][19]《毛澤東文集》第八卷，北京：人民出版社，1996年，第305、294頁。

[20] [21]《毛澤東年譜（一九四九—一九七六）》第六卷，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2013年，第431、511頁。

[22][23][24][25][26][27][28][29][30][32][33][34]《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第36、276、146、269、341～342、333、329、321、341、147、276、146～147頁。

[31]《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第177頁。

[35]《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004年，第527～528頁。

[36]《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004年，第799～800頁。

[37][38][39]《江澤民文選》第二卷，北京：人民出版社，2006年，第29、575、576頁。

[40]《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》（中），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2006年，第321～322頁。

[41]《十七大以來重要文獻(xiàn)選編》（中），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第148頁。

[42]《胡錦濤文選》第三卷，北京：人民出版社，2016年，第510頁。

[44][47]《十九大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019年，第79、277頁。

[48][49]《習(xí)近平談治國理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第114、125頁。

[50]習(xí)近平：《總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗(yàn) 加強(qiáng)黨的政治建設(shè)》，《求是》，2021年第16期。

責(zé) 編/張 貝