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        基于有效性分析的創(chuàng)新政策組合模式研究

        2021-01-13 09:25:44
        中國科技論壇 2021年1期
        關(guān)鍵詞:工具政策目標(biāo)

        周 瑩

        (華中師范大學(xué)法學(xué)院,湖北 武漢 430079)

        在科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合過程中,創(chuàng)新的治理結(jié)構(gòu)更加分散,管理層次愈發(fā)復(fù)雜,政策工具的功能呈現(xiàn) “碎片化”現(xiàn)象。政策系統(tǒng)與政策環(huán)境的復(fù)雜性往往引發(fā)政策運(yùn)行過程中系統(tǒng)功能低下的問題和事與愿違的結(jié)果。政策工具可以通過 “組合”來增強(qiáng)或緩解單一政策的正面效用和負(fù)面效用,創(chuàng)新政策需要藉由系統(tǒng)、均衡、動態(tài)的政策組合來促進(jìn)創(chuàng)新。本文以105項(xiàng)文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策的組合有效性分析為實(shí)證依據(jù),以法治系統(tǒng)工程相關(guān)理論為視角,探討創(chuàng)新政策的組合模式,以期對創(chuàng)新政策的制定與實(shí)施從單因素、單方向的思維過渡到系統(tǒng)、綜合、整體的思維提供一個新的理論視角。

        1 政策組合及其有效性相關(guān)研究回顧

        “政策組合”一詞首次出現(xiàn)于20世紀(jì)60年代諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎得主Robert A.Mundell的經(jīng)濟(jì)政策文獻(xiàn)中,直到20世紀(jì)80年代末/ 90年代初,政策組合的研究開始擴(kuò)展到其他公共政策領(lǐng)域,主要探討不同政策工具之間的互動。2000年以后,政策組合進(jìn)入創(chuàng)新研究領(lǐng)域,2002年國家RTD政策基準(zhǔn)專家組提出 “了解政策工具在國家創(chuàng)新體系中如何結(jié)合成有效政策組合的方式”[1]。2003—2004年,歐盟科技研究委員會 (CREST)專家組推動該術(shù)語 “主流化”并用于歐盟政策分析活動,同時(shí)經(jīng)合組織創(chuàng)新和技術(shù)政策工作組 (TIP)也開展了國家政策組合的研究,目的是更好地了解經(jīng)合組織國家之間政策組合的不同之處以及這些差異對于創(chuàng)新政策整體績效的影響[2]。近年來,國內(nèi)外創(chuàng)新研究中的政策組合問題受到越來越多的關(guān)注。

        1.1 政策組合的概念與作用

        Borrás等將政策組合定義為一套不同而互補(bǔ)的政策工具,以解決國家或地區(qū)創(chuàng)新體系中發(fā)現(xiàn)的問題[3]。Magro等提出了更廣泛的解釋,增加了政策目標(biāo)和基本原則,以及政策制定和實(shí)施過程[4]。Rogge等將政策組合定義進(jìn)一步擴(kuò)展:為了促進(jìn)創(chuàng)新以及解決創(chuàng)新過程中的問題而形成的一整套具有目標(biāo)的一致性和運(yùn)行協(xié)調(diào)性的政策工具的組合[5]?,F(xiàn)有研究認(rèn)為,政策組合的作用在于:減少市場失靈;減少單一政策造成的較高執(zhí)行成本[6];促進(jìn)創(chuàng)新并實(shí)現(xiàn)政策的最大激勵效應(yīng)[7]。也就是說,政策工具可以通過 “組合”來增強(qiáng)或緩解單一政策的正面和負(fù)面效用,通過政策組合內(nèi)部的均衡性、動態(tài)性和系統(tǒng)性來促進(jìn)創(chuàng)新。

        1.2 有效的政策組合性質(zhì)

        早期政策組合研究主要涉及政策工具之間的互補(bǔ)機(jī)制[8],近年來的研究主要集中于政策組合的性質(zhì)以及其實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的有效性方面。現(xiàn)有研究認(rèn)為,有效的政策組合需要具有綜合性、一致性、平衡性、戰(zhàn)略性、動態(tài)性等性質(zhì)。

        (1) 綜合性,是指以一系列具有不同相關(guān)性的政策措施,直接或間接地作用于某一政策問題。政策組合的核心是超越單項(xiàng)政策工具的作用而形成相互作用的組合,政策工具的綜合性很大程度上影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[2]。

        (2) 一致性,是指所實(shí)施政策之間相互作用、彼此支持而不是相互減損,即實(shí)現(xiàn)政策間的協(xié)同增效或建立積極聯(lián)系。Rogge等指出,政策組合的有效性在于不同政策工具之間積極相互作用時(shí)的一致性[5]。徐喆等通過對科技政策組合特征進(jìn)行的測算與趨勢分析,也提出政策組合的一致性對創(chuàng)新具有促進(jìn)作用[9]。

        (3) 平衡性,是指需求拉動與技術(shù)推動的政策工具之間的平衡。Guerzoni等研究了不同政策工具及其相互作用對27個歐盟成員國創(chuàng)新投資的影響,發(fā)現(xiàn)政策組合及其有效性受到需求拉動與技術(shù)推動政策之間的平衡影響[10]。

        (4) 戰(zhàn)略性,是指政策戰(zhàn)略決定著政策工具之間相互支持和共同合作的方式,從而有助于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)[11]。政策戰(zhàn)略是政策組合中不可或缺的部分,其中長期戰(zhàn)略方向和戰(zhàn)略政策框架的重要性日益突出[5]。

        (5) 動態(tài)性,亦稱演變性,是指政策組合具有調(diào)整策略設(shè)置或重新設(shè)計(jì)的持續(xù)反應(yīng)性質(zhì)。Ring等指出,促進(jìn)創(chuàng)新活動的政策組合具有 “演變”的動態(tài)性質(zhì),政策適應(yīng)是政策組合過程的一個重要特征[12]。

        現(xiàn)有研究在政策組合的有效性及其性質(zhì)方面進(jìn)行了很多具有啟發(fā)性的探討,如何形成具有上述性質(zhì)的有效的政策組合,即政策的組合方法及過程是本文研究的重點(diǎn)。

        2 中國創(chuàng)新政策組合的有效性分析——以文化產(chǎn)業(yè)為例

        由前述可知,政策組合是在一定時(shí)期內(nèi)基于政策目標(biāo)為解決特定問題而形成的一整套政策工具的組合。一個有效的政策組合應(yīng)具如下特性,即政策工具的全面綜合、互動關(guān)系的協(xié)同增效、組合過程的動態(tài)適應(yīng)。在此,我們以國家及各部委2005—2018年發(fā)布的與文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新相關(guān)的105項(xiàng)政策為實(shí)證依據(jù),對中國現(xiàn)行創(chuàng)新組合進(jìn)行有效性分析。

        2.1 中國文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策組合中的現(xiàn)存問題

        (1) 缺少對知識產(chǎn)權(quán)發(fā)展過程的整體性關(guān)注。政策組合的綜合性和戰(zhàn)略性都強(qiáng)調(diào),不僅要把政策組合本身視為一個系統(tǒng)整體,還應(yīng)將政策所作用對象的變化過程也視為一個整體。知識產(chǎn)權(quán)發(fā)展是包括創(chuàng)造、運(yùn)用、保護(hù)和管理的相互交織且彼此支持的一個邏輯過程,而現(xiàn)行文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策組合卻極少關(guān)注知識產(chǎn)權(quán)發(fā)展過程的整體性,因而影響政策組合的有效性。例如,2012年2月文化部印發(fā) 《 “十二五”時(shí)期文化產(chǎn)業(yè)倍增計(jì)劃》,雖然20余次明確提到知識產(chǎn)權(quán),但該計(jì)劃主要強(qiáng)調(diào)知識產(chǎn)權(quán)開發(fā)和保護(hù),而鮮少涉及知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)用和管理的內(nèi)容。在105項(xiàng)文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新相關(guān)政策中,有41項(xiàng)為促進(jìn)型政策,包括58個發(fā)展目標(biāo)、94項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)和23個專項(xiàng)工程,從這三個政策欄位的統(tǒng)計(jì)來看,涉及知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)行和管理的內(nèi)容僅占約13%左右 (見表1)。此外,由地方政府的不當(dāng)資助、盲目追求數(shù)量等引發(fā)的中國專利數(shù)量失控問題[13],很大程度上源于政策制定片面強(qiáng)調(diào)和激勵知識產(chǎn)權(quán) “創(chuàng)造”與 “保護(hù)”而忽視 “運(yùn)用”和 “管理”??梢?,有效的創(chuàng)新政策組合不僅應(yīng)從全局出發(fā),還需要系統(tǒng)分析知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、運(yùn)用、保護(hù)和管理的邏輯過程,以保證政策組合的整體化。

        表1 文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策的知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)內(nèi)容統(tǒng)計(jì)

        (2)產(chǎn)業(yè)不同發(fā)展階段的實(shí)施路徑偏差。實(shí)現(xiàn)政策組合的動態(tài)性,需要發(fā)現(xiàn)和分析不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),針對不同階段的預(yù)期目標(biāo)設(shè)計(jì)不同的實(shí)施路徑,以實(shí)現(xiàn)每一階段的價(jià)值最大化,而現(xiàn)行文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策組合卻由于實(shí)施路徑設(shè)計(jì)偏差而導(dǎo)致創(chuàng)新目標(biāo)虛化和政策引導(dǎo)功能喪失。中國文化產(chǎn)業(yè)從2006年開始就把戰(zhàn)略目標(biāo)定位于 “產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新”,而創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施路徑卻仍重在促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì),而不是提高創(chuàng)新能力。例如,經(jīng)過對105項(xiàng)政策資料的原始語句統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn):涉及 “產(chǎn)業(yè)規(guī)?;⒓s化”的政策表述,如骨干企業(yè)、龍頭企業(yè)、大型企業(yè)、集團(tuán)、基地等原始語句為112個,而涉及創(chuàng)新能力培育的政策表述,如原創(chuàng)能力、科技創(chuàng)新、自主研發(fā)及生產(chǎn)、自主知識產(chǎn)權(quán)等為31個。此外,知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策制定的數(shù)量較少、時(shí)間跨度大且行動滯后,與中國數(shù)字化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度嚴(yán)重不相適應(yīng)。實(shí)施路徑是確保政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方向指引,同時(shí)也是政策執(zhí)行的控制條件,如果在不同時(shí)期和產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段,多重目標(biāo)的擇優(yōu)排序不清而導(dǎo)致政策的實(shí)施路徑模糊,將減損政策組合的整體運(yùn)行績效。

        (3)政策供給不平衡與政策工具運(yùn)用失衡。政策組合的一致性和平衡性都涉及廣泛綜合各領(lǐng)域的信息、知識和手段并通過協(xié)同努力實(shí)現(xiàn)政策的總體目標(biāo),而現(xiàn)行文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策組合的突出問題就是政策供給不平衡以及政策工具運(yùn)用失衡。從政策供給上看,現(xiàn)行政策側(cè)重于激勵創(chuàng)造者或生產(chǎn)者,僅有7.6%的政策涉及創(chuàng)造者、生產(chǎn)者、消費(fèi)者等多方協(xié)同激勵。 “數(shù)字革命”使得當(dāng)今時(shí)代幾乎每個人都既是知識產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)造者、生產(chǎn)者又是使用者,生產(chǎn)和消費(fèi)強(qiáng)烈地交織在一起[14],而現(xiàn)行政策組合雖然強(qiáng)調(diào)知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造與保護(hù),但卻忽視了以消費(fèi)者為主導(dǎo)的 “需求拉動型政策”的供給。從具體政策工具來看,表現(xiàn)為促進(jìn)型政策工具與限禁型政策工具的運(yùn)用失衡。政策統(tǒng)計(jì)顯示,雖然2010年以后有所轉(zhuǎn)變,但限禁型政策仍占政策總量的60% 。即使在所有的限禁型政策中,也是絕大多數(shù)內(nèi)容涉及內(nèi)容監(jiān)管、經(jīng)營監(jiān)管、生產(chǎn)監(jiān)管等,極少涉及知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的內(nèi)容 (見圖1)。這種 “促進(jìn)”與 “限禁”的失衡、 “監(jiān)管”與 “保護(hù)”的失衡對政策組合有效性的影響表現(xiàn)在——國有企業(yè)表現(xiàn)出對表象化績效的執(zhí)著和對創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的厭惡,企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略具有鮮明的機(jī)會主義特征,而創(chuàng)新的能力十分薄弱。此外,很多鼓勵原創(chuàng)能力、內(nèi)容創(chuàng)新、自主知識產(chǎn)權(quán)的激勵措施效用也常常被各種監(jiān)管類的限禁型措施所抵消。

        圖1 限禁型政策的作用方向

        2.2 政策組合有效性問題的成因

        (1)還原論思維。由前述中國創(chuàng)新政策組合現(xiàn)存問題的分析可見,現(xiàn)行政策的制定與實(shí)施是典型的還原論管理方法:在政策制定中,各決策部門根據(jù)宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行分解并制定本部門的相關(guān)政策,信息僅在上下級之間流動,各決策部門之間缺乏有效的溝通和反饋;在政策實(shí)施中,由于政策大系統(tǒng)被分解為幾個割裂和孤立的子系統(tǒng),且彼此關(guān)聯(lián)和互動不足,尤其是在中觀和微觀層次,由于缺少總體設(shè)計(jì)和總體協(xié)調(diào)使得政策組合無法發(fā)揮整體優(yōu)勢??傮w來看,創(chuàng)新政策組合是個開放的矩陣式復(fù)雜系統(tǒng),需要運(yùn)用系統(tǒng)思維方式,而由還原論思維導(dǎo)致的部門分隔是這種非線性復(fù)雜系統(tǒng)運(yùn)行障礙的主要原因之一。

        (2)結(jié)構(gòu)性缺陷。中國現(xiàn)行創(chuàng)新政策組合的結(jié)構(gòu)性缺陷也是影響其有效性的原因之一。政策組合追求的并不是單一目標(biāo),它所追求的是一個彼此聯(lián)系和相互支持的目標(biāo)體系,政策組合的工具和內(nèi)容由不斷變化的各種顯性和隱性目標(biāo)所左右,其中有許多沖突表現(xiàn)為,一個目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)只能以另一個目標(biāo)為代價(jià)[15],缺少一個統(tǒng)籌型的決策支持系統(tǒng)是現(xiàn)行政策組合中的一個結(jié)構(gòu)性缺陷。雖然在很多政策的制定過程中已引入政策智囊團(tuán)/智庫,但從專家甄選到建議采納仍是決策部門各自主導(dǎo),因此從結(jié)果來看仍是 “各為其政”和 “各行其政”,只具現(xiàn)代化決策系統(tǒng)之 “形”而不具其 “實(shí)”。

        (3)管而不理。政策制定通過接收和聚集社會行為信息,根據(jù)一定的目標(biāo)或價(jià)值選擇,以行為規(guī)范的形式傳輸給社會中的行為者,從而調(diào)控各主體的行為和整合社會關(guān)系[16]。在政策制定與實(shí)施中,任何一個決策都或多或少牽涉到其他子系統(tǒng)的信息反饋,如果信息反饋失靈就會導(dǎo)致政策運(yùn)行中的無序狀態(tài)。 “管理=管+理”, “管”強(qiáng)調(diào)的是對被管理系統(tǒng)所擁有的權(quán)力,而 “理”是為使特定系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)特定價(jià)值目標(biāo)而進(jìn)行的協(xié)調(diào)活動[17]。中國創(chuàng)新政策運(yùn)行中的沖突問題很多源于 “管而不理”。雖然在某些配套政策制定中也吸收了系統(tǒng)思維方法,但在實(shí)際操作中,現(xiàn)行政策并沒有真正運(yùn)用系統(tǒng)方法將各項(xiàng)政策工具組合起來,使政策組合本身并不系統(tǒng)。

        3 基于法治系統(tǒng)工程理論的創(chuàng)新政策組合模式

        創(chuàng)新政策組合是一個內(nèi)在關(guān)系復(fù)雜、互動效應(yīng)較強(qiáng)的大系統(tǒng),而系統(tǒng)整體性問題往往不能還原為元素層次的簡單性線性問題進(jìn)行處理。因此,需要以一種新的方法論構(gòu)建形成有效政策組合的科學(xué)模式,以此發(fā)揮系統(tǒng)整體效應(yīng)。

        3.1 法治系統(tǒng)工程理論下的創(chuàng)新政策組合特征

        法治系統(tǒng)工程是錢學(xué)森先生提創(chuàng)的一個有關(guān)法治現(xiàn)代化的綜合性交叉科學(xué)新領(lǐng)域。法治系統(tǒng)工程是指從系統(tǒng)思想出發(fā),以達(dá)到最佳的法治效果為目標(biāo),廣泛研究復(fù)雜法治系統(tǒng)的總體功能設(shè)計(jì)和運(yùn)行,以維護(hù)社會整體最大利益和局部合理利益的一種現(xiàn)代思維方式,同時(shí)它也是一種現(xiàn)代化的組織管理技術(shù)[18],其相關(guān)理論可以幫助政策制定者從整體觀點(diǎn)出發(fā),在系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上正確地認(rèn)識部分之間、部分與整體之間以及整體與環(huán)境之間的聯(lián)系,據(jù)以優(yōu)化決策并實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的政策效果。

        法治系統(tǒng)工程觀點(diǎn)提示我們:解決政策系統(tǒng)及其環(huán)境的復(fù)雜性問題,不能只孤立地研究單項(xiàng)政策的制定與實(shí)施,而應(yīng)在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)技術(shù)社會發(fā)展和對外經(jīng)濟(jì)及貿(mào)易關(guān)系的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下,基于信息集成對多因素進(jìn)行動態(tài)的綜合分析,使之相互作用、協(xié)調(diào)發(fā)展,才能充分發(fā)揮其整體效能,構(gòu)建有效的創(chuàng)新政策組合。因此,將法治系統(tǒng)工程理論運(yùn)用于政策組合模式構(gòu)建,可以使之具備如下特征:以還原論+系統(tǒng)觀為思想方法,以協(xié)同與優(yōu)化為實(shí)施綱領(lǐng),以綜合集成為組織管理的技術(shù)路徑,以信息處理與轉(zhuǎn)換為核心環(huán)節(jié)。

        (1)思想方法:還原論+系統(tǒng)觀。由前述有效性分析可見,現(xiàn)有創(chuàng)新政策組合是一種基于還原論思維的封閉系統(tǒng),具有直線性和單向性的思維特征,其功能僅限于孤立地解決某一方面的問題;忽視系統(tǒng)內(nèi)部互動及其與環(huán)境的信息交換,因而不能有效反映系統(tǒng)運(yùn)行的實(shí)際狀態(tài)。法治系統(tǒng)工程從思想方法上是將還原論和系統(tǒng)觀兩種方法結(jié)合起來,在對系統(tǒng)進(jìn)行分解和研究的基礎(chǔ)上再綜合集成為整體,以達(dá)到系統(tǒng)地研究問題和整體解決問題的目的。其 “輸入-分析”方法是還原論,即將實(shí)踐中錯綜復(fù)雜的問題進(jìn)行結(jié)構(gòu)分層,而其 “輸出-運(yùn)行”方法則運(yùn)用系統(tǒng)觀,這種思想方法既吸收了兩種方法的優(yōu)點(diǎn),同時(shí)也彌補(bǔ)了各自的局限性?;诜ㄖ蜗到y(tǒng)工程理論的政策組合模式的思維方式側(cè)重多維性和多視角的全面、系統(tǒng)把握,從而達(dá)成政策組合的綜合性、一致性和平衡性。

        (2)實(shí)施綱領(lǐng):協(xié)同與優(yōu)化。系統(tǒng)及其環(huán)境的復(fù)雜性決定了創(chuàng)新政策運(yùn)行是一種多目標(biāo)決策和系統(tǒng)化實(shí)施的過程,采用法治系統(tǒng)工程的思維方式和管理技術(shù),首先可以實(shí)現(xiàn)政策系統(tǒng)的目標(biāo)協(xié)同、管理協(xié)同和功能協(xié)同,使整個系統(tǒng)對人力、物力、時(shí)間、空間和信息的利用率最高,并可降低達(dá)到相同目標(biāo)所需付出的代價(jià)和成本;其次可以通過有效的管理技術(shù)增強(qiáng)政策系統(tǒng)的整體功能,追求整體最優(yōu)化。因此,基于法治系統(tǒng)工程觀點(diǎn)的政策組合模式具有不同于傳統(tǒng)模式的根本屬性是以協(xié)同和優(yōu)化為綱領(lǐng):不是各領(lǐng)域的機(jī)械混合,而是各相關(guān)領(lǐng)域在觀念、知識和方法上的有機(jī)融合;基于戰(zhàn)略目標(biāo)通過政策工具之間的互動與互補(bǔ)實(shí)現(xiàn)政策組合的綜合性與一致性;避免政策工具之間的矛盾或沖突,促進(jìn)相互支持和協(xié)同增效,并以此實(shí)現(xiàn)政策制定與實(shí)施的有效性。

        (3)技術(shù)路徑:綜合集成。錢學(xué)森先生先后提出 “從定性到定量綜合集成方法”以及 “從定性到定量綜合集成研討廳體系” (簡稱綜合集成),并把運(yùn)用這套方法的集體稱為總體設(shè)計(jì)部。法治系統(tǒng)工程的管理技術(shù)強(qiáng)調(diào)建立由有關(guān)領(lǐng)域的專家組成的跨學(xué)科、跨建制、跨部門的開放的綜合性決策支持機(jī)構(gòu)進(jìn)行總體分析、論證、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào),提出現(xiàn)實(shí)可行的具有可操作性的決策,從而為決策部門提供科學(xué)的決策支持[19]?,F(xiàn)行創(chuàng)新政策組合的信息面較窄且分門制戶,信息貫通性差,信息分析也一般滿足于較為粗放的定性描述。基于法治系統(tǒng)工程方法論的政策組合模式的特征是以綜合集成為組織管理的技術(shù)路徑,強(qiáng)調(diào)跨領(lǐng)域的信息獲取開放性;注重在定性的基礎(chǔ)上尋求更為清晰和精確的定量分析方法;集成各類情報(bào)、資料和信息,集合各類主體的思維、知識、經(jīng)驗(yàn)和智慧,以發(fā)揮政策組合的綜合優(yōu)勢和整體優(yōu)勢。

        (4)核心環(huán)節(jié):信息處理與轉(zhuǎn)換。政策制定與運(yùn)行也是一種信息輸入與輸出的過程,信息輸入是收集、鑒別、分析政策系統(tǒng)和政策環(huán)境信息的過程,信息輸出是將信息轉(zhuǎn)換成各種具有實(shí)施效力的經(jīng)濟(jì)杠桿 (乃至政治杠桿)、經(jīng)濟(jì)參數(shù)和信息并進(jìn)行輸出,作用于經(jīng)濟(jì)生活和規(guī)范、引導(dǎo)人們的各種行為,從而調(diào)節(jié)和控制社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過程[20]?,F(xiàn)行創(chuàng)新政策制定雖然也追求決策的規(guī)范化和體系化,但基于法治系統(tǒng)工程觀點(diǎn)的政策組合模式還注重在創(chuàng)新政策制定與運(yùn)行過程中實(shí)現(xiàn)對所集成信息的整體利用,并通過信息輸入和處理實(shí)現(xiàn) “實(shí)體集成”,通過信息的輸出和轉(zhuǎn)換為政策規(guī)范并作用于人的行為而實(shí)現(xiàn) “關(guān)系集成”。因此,信息的處理與轉(zhuǎn)換是將實(shí)體集成轉(zhuǎn)化為關(guān)系集成以實(shí)現(xiàn)政策的組合效應(yīng)的核心環(huán)節(jié)。

        3.2 創(chuàng)新政策的組合過程與關(guān)鍵環(huán)節(jié)

        運(yùn)用系統(tǒng)科學(xué)或系統(tǒng)工程的語言,可將 “模式”理解為在特定環(huán)境中由特定要素/元素基于特定關(guān)系形成的具有一定抽象性的類型模型,每個模式都代表了特定背景、特定問題以及特定解決方案,都描述了一種在特定背景中重復(fù)出現(xiàn)的問題,以及該問題解決方案的核心所在[20]。任何一種模式的提出都是基于環(huán)境并適應(yīng)解決具體問題的需要而產(chǎn)生的,法治系統(tǒng)工程本身就是現(xiàn)代復(fù)雜系統(tǒng)關(guān)于非線性和不確定性思維范式的產(chǎn)物。根據(jù)有效政策組合的性質(zhì)以及基于法治系統(tǒng)工程理論的政策組合模式特征,針對創(chuàng)新政策組合中的現(xiàn)存問題,可以構(gòu)建出創(chuàng)新政策的組合過程模型,如圖2所示。

        圖2 創(chuàng)新政策的組合過程

        (1)分解還原。將從社會系統(tǒng)中獲取的復(fù)雜狀態(tài)信息和環(huán)境信息還原分解為若干子系統(tǒng),即規(guī)范 (現(xiàn)行法律制度與公共政策等)、資源 (人力資源、社會經(jīng)濟(jì)資源、基礎(chǔ)設(shè)施資源等)、主體 (市場主體、政策制定主體等)和環(huán)境 (自然環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境、制度與文化環(huán)境、國際環(huán)境等)等子系統(tǒng),并對所獲取的復(fù)雜信息進(jìn)行條理化以明確各子系統(tǒng)的當(dāng)前狀態(tài)。

        (2) 綜合集成。將構(gòu)成系統(tǒng)的各個部分、層次、過程、因素等認(rèn)識聯(lián)結(jié)起來,形成對系統(tǒng)的統(tǒng)一整體認(rèn)識;根據(jù)政策系統(tǒng)的總體目標(biāo),對各子系統(tǒng)的信息進(jìn)行系統(tǒng)化整合,找出不良運(yùn)行狀態(tài)的系統(tǒng)性障礙 (互動關(guān)系障礙和要素流動障礙)。

        (3) 設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)換。將各子系統(tǒng)目標(biāo)與政策系統(tǒng)的總體戰(zhàn)略目標(biāo)聯(lián)系起來,基于前述集成信息,提出消除當(dāng)前不良運(yùn)行狀態(tài)的 “對策目標(biāo)”;基于戰(zhàn)略目標(biāo),提出對策目標(biāo)的優(yōu)先排序,設(shè)計(jì)系統(tǒng)的 “目標(biāo)體系”;提出實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)目標(biāo)的 “政策工具”并對策定位設(shè)計(jì)詳細(xì)的 “責(zé)任體系”。

        (4) 反饋調(diào)適。針對政策組合的實(shí)施反饋信息,作為新的狀態(tài)信息輸入,調(diào)適現(xiàn)有政策組合,確保政策組合的持續(xù)有效性。

        上述過程模型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括:①開放性獲取信息。系統(tǒng)科學(xué)中的非平衡態(tài)理論認(rèn)為,開放系統(tǒng)越是接納環(huán)境新因素的輸入,自身形成新結(jié)構(gòu)的機(jī)會就越大,因此政策組合過程的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)是各種狀態(tài)信息、環(huán)境信息、實(shí)施反饋信息的開放性獲取。②目標(biāo)設(shè)定與工具組合。政策組合是一個多目標(biāo)系統(tǒng),而達(dá)成這些目標(biāo)所需要的是一項(xiàng)項(xiàng)具體的政策功能。政策組合過程的重點(diǎn)環(huán)節(jié)是設(shè)計(jì)政策目標(biāo)體系,并以此將所需的具體政策工具組合起來,形成支持各子系統(tǒng)之間相互連接的接口,以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)之間的協(xié)同調(diào)和與功能之間的最佳配置。③形成持續(xù)的互動結(jié)構(gòu)。集合不同領(lǐng)域和不同部門的信息或方案,并將其有效綜合起來形成政策的互動結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效是政策組合的主要目的,因此組合過程中的核心環(huán)節(jié)是通過充分交流和有效的綜合集成方式,建成開放的、可持續(xù)進(jìn)化的系統(tǒng)[20]。

        4 創(chuàng)新政策組合的核心機(jī)制

        根據(jù)前述組合過程模型及其關(guān)鍵環(huán)節(jié),我們認(rèn)為創(chuàng)新政策組合模式的有效運(yùn)行依賴于以下核心機(jī)制的建立。

        4.1 用戶導(dǎo)向的政策信息機(jī)制

        政策系統(tǒng)獲取信息的準(zhǔn)確性和充分度,以及信息處理方式和能力及其與當(dāng)前復(fù)雜系統(tǒng)和復(fù)雜環(huán)境的適應(yīng)性,是實(shí)現(xiàn)政策組合的目標(biāo)優(yōu)化與決策優(yōu)化的基礎(chǔ)。法治系統(tǒng)工程的思路是建立基于網(wǎng)絡(luò)的綜合集成決策支持系統(tǒng),在擴(kuò)展信息源和擴(kuò)大信息量的基礎(chǔ)上進(jìn)一步集成專家智慧進(jìn)行動態(tài)研討,提高決策信息處理能力,其實(shí)質(zhì)是專家經(jīng)驗(yàn)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和信息資料、計(jì)算機(jī)技術(shù)三者的有機(jī)結(jié)合,構(gòu)成一個以人為主的高度智能化的人-機(jī)結(jié)合系統(tǒng)。我們認(rèn)為,應(yīng)在此思路的基礎(chǔ)上建立用戶導(dǎo)向的政策信息機(jī)制:內(nèi)容上包括三類,即政策主體的規(guī)范信息和資源信息、政策客體的需求信息以及態(tài)度與行為信息、系統(tǒng)環(huán)境信息;過程上包括信息采集、信息導(dǎo)入和信息綜合分析。其中 “用戶導(dǎo)向”是指以滿足政策主體和政策客體的需求為目標(biāo),即在信息采集、導(dǎo)入和綜合分析過程中,關(guān)注政策客體的需求信息以及態(tài)度行為的變化,關(guān)注相關(guān)政策主體規(guī)范信息和資源信息,以幫助各政策主體動態(tài)調(diào)整其政策目標(biāo)和政策工具,實(shí)現(xiàn)政策主體之間的目標(biāo)協(xié)同和資源共享,形成政策組合的互動結(jié)構(gòu)。

        4.2 政策目標(biāo)的價(jià)值管理機(jī)制

        系統(tǒng)目標(biāo)是系統(tǒng)所希望達(dá)到的結(jié)果或完成的任務(wù),它對系統(tǒng)的發(fā)展起著決定性作用。但在目標(biāo)體系中存在總體目標(biāo)與子系統(tǒng)目標(biāo)的沖突、各子系統(tǒng)目標(biāo)之間的沖突、子系統(tǒng)內(nèi)部的顯性目標(biāo)之間及其與隱性目標(biāo)之間的沖突。創(chuàng)新政策組合的目標(biāo)體系設(shè)計(jì)決定各類子目標(biāo)之間相互聯(lián)系與相互依存的狀態(tài),同時(shí)也決定政策工具之間的組合結(jié)構(gòu)。如果多重目標(biāo)的擇優(yōu)排序不清將導(dǎo)致政策的實(shí)施路徑模糊,減損政策組合的有效性。任何政策領(lǐng)域的行動者都存有特定價(jià)值取向的思維基礎(chǔ),其顯現(xiàn)于對特定價(jià)值的取舍及優(yōu)先排序[21]。因此,我們建議建立政策目標(biāo)價(jià)值管理機(jī)制:首先,清理目標(biāo)關(guān)系,從系統(tǒng)總體目標(biāo)的原點(diǎn)出發(fā),通過框架性工具梳理政策系統(tǒng)中不同層級和層面的各類政策目標(biāo),清理目標(biāo)之間的從屬關(guān)系、對等關(guān)系和交叉關(guān)系;其次,價(jià)值擇優(yōu)排序,通過政策總體目標(biāo)明確政策價(jià)值取向,并對各類政策子目標(biāo)基于政策價(jià)值觀,按其價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行子目標(biāo)的擇優(yōu)排序。政策目標(biāo)價(jià)值管理的目的在于防止各決策部門基于利益最大化追求,破壞政策系統(tǒng)賴以持續(xù)發(fā)展的價(jià)值體系,造成決策部門的短期行為;推動各決策部門從單一價(jià)值思維向系統(tǒng)價(jià)值思維的轉(zhuǎn)變;實(shí)現(xiàn)子目標(biāo)服從且服務(wù)于總體目標(biāo),并與其他子目標(biāo)相互配合和相互促進(jìn)。

        4.3 政策效能的綜合評價(jià)機(jī)制

        由于政策組合的內(nèi)在結(jié)構(gòu)多元性和多層次性,任何一環(huán)上的薄弱或脫節(jié),都會影響或破壞其系統(tǒng)整體功能的發(fā)揮。政策工具的影響是一種有效的混合或組合,政策工具之間相互作用和權(quán)衡的理念是政策組合概念的基礎(chǔ)。效能代表目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度,以效率、效果、效益為衡量依據(jù)。我們建議,建立政策效能的綜合評價(jià)機(jī)制,從以下三個方面對具體政策工具的運(yùn)行效能進(jìn)行評估:一是成功度量,通過政策工具運(yùn)行結(jié)果反饋與期望目標(biāo)的對照,評估政策工具對預(yù)期目標(biāo)的貢獻(xiàn)程度;二是協(xié)同度量,即評估在政策組合的系統(tǒng)總體目標(biāo)之下,政策工具與其他政策工具之間的協(xié)同程度及其對系統(tǒng)有序度的影響;三是效益度量,即在前述兩項(xiàng)評估的基礎(chǔ)上評估政策工具的執(zhí)行成本與執(zhí)行效益。政策效能綜合評價(jià)目的在于對政策組合的有效性進(jìn)行反饋控制,保障政策組合處于持續(xù)穩(wěn)定的有序狀態(tài)。

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