□文/周 彬 唐啟飛

（1.長江大學經(jīng)濟與管理學院 湖北·荊州；2.湖北省荊門市東寶區(qū)財政局 湖北·荊門）

［提要］我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)惡化，耕地質(zhì)量出現(xiàn)下降，國家保障糧食安全的不合理財政負擔加重，深入推進耕地休耕制度勢在必行；同時，我國糧食庫存充足，國內(nèi)外糧價倒掛仍然存在，實施耕地休耕的時機成熟。因此，要抓住機遇，解放思想，以政府為主導，科學確定休耕重點和比例，建立健全耕地休耕的補貼機制，加強休耕地管理。

一、引言

在“十二五”期間，糧食產(chǎn)量“十二連增”；“十三五”時期，糧食亦連年豐收，但是糧食豐收的背后是粗放式農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和農(nóng)業(yè)資源的過度開發(fā)。竭澤而漁式的生產(chǎn)不僅使得農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收的空間減小，還帶來了一系列生態(tài)環(huán)境問題，嚴重威脅著農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。2016年6月24日農(nóng)業(yè)部等部門印發(fā)了《探索實行耕地輪作休耕制度的試點方案》，正式提出在部分地區(qū)實行耕地休耕的試點與探索。2021年中央一號文件進一步明確提出“健全耕地休耕輪作制度”。實施耕地休耕制度不僅有利于耕地休養(yǎng)生息，恢復地力，從根本上改善我國耕地的質(zhì)量，加快建設符合高標準、高質(zhì)量的農(nóng)田，真正踐行“藏糧于地”這一戰(zhàn)略，實現(xiàn)鞏固提升糧食產(chǎn)能安全的目標；還可以促進粗放型農(nóng)業(yè)發(fā)展方式向集約型轉(zhuǎn)變，改變我國農(nóng)業(yè)大而不強、多而不憂、競爭力較弱的尷尬局面，提升我國農(nóng)業(yè)效益競爭力，同時還兼顧了平衡糧食供求上的矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財政壓力。通過近年來的試點推廣，休耕已取得初步成效。截至2019年底，全國休耕總面積達500萬畝，共涉及河北、黑龍江、湖南、貴州、云南、甘肅、新疆等7個?。ㄗ灾螀^(qū)）。至此，耕地休耕制度成為促進中國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

二、我國耕地休耕的必要性

（一）實行耕地休耕的必要性

1、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境亮起紅燈。我國以生態(tài)為代價換來了糧食產(chǎn)量的持續(xù)增長，80%以上的耕地“連軸轉(zhuǎn)”、部分地區(qū)的地下水降落漏斗以及在工業(yè)發(fā)達地區(qū)，工業(yè)“三廢”使得土壤重金屬超標和有機物污染嚴重等生態(tài)環(huán)境問題屢見不鮮。同時，我國農(nóng)藥的需求量之大已經(jīng)處于世界第一的位置，目前我國化肥的使用總量占全世界總用量的七分之一左右，過度施肥現(xiàn)象普遍存在，農(nóng)藥化肥的過量使用使得土壤有機物含量下降，導致土地肥力下降、破壞土壤結構使土壤板結嚴重影響土質(zhì)，根據(jù)《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，我國土壤污染的總超標率16.1%，耕地質(zhì)量堪憂。

2、國家財政負擔不斷加重。近年來，隨著糧食不斷增產(chǎn)，政府為保護農(nóng)民利益和基于糧食安全考慮實行敞開收購，使得糧倉爆滿，2013年以來中國一直在不斷地解決去庫存問題，2020年疫情防控期間仍然在去庫存，國家財政的負擔沉重。首先，庫存總量大，由收購的保護價格、儲存過程中的管理成本等構成的成本太高；其次，糧食庫存時間太長，糧食陳化嚴重；最后，糧食的大量增產(chǎn)會導致倉儲容量不足，解決倉儲問題也是財政的一大難題。國家財政每年用于糧食保管的費用為0.043元/斤，考慮到糧食的臨儲價、一年期的貸款利率、保存期等因素，無疑給財政造成了難以承受的壓力。

3、我國糧食生產(chǎn)面臨著糧食生產(chǎn)成本“地板”和糧食價格“天花板”的雙重擠壓。我國糧食生產(chǎn)的成本不斷抬升。根據(jù)《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2019》的數(shù)據(jù)顯示。從1978年到2018年，水稻、小麥和玉米的平均化肥成本從7.08元/畝上漲到139.02元/畝，每畝的物質(zhì)和服務費用也從29.36元/畝上升為449.55元/畝；加之我國實行的最低糧食收購價格不斷提升，以早秈稻、中晚秈稻和粳稻為例，最低收購價格分別從2004年的0.7元/斤、0.72元/斤、0.75元/斤上漲到2020年的1.21元/斤、1.27元/斤、1.3元/斤，漲幅均超過72%。2020年，國際市場上玉米等大宗農(nóng)產(chǎn)品價格隨著我國進口玉米和大豆數(shù)量的增多，一改之前低迷狀態(tài)，紛紛開啟了上漲模式，但也難以扭轉(zhuǎn)目前我國大宗農(nóng)產(chǎn)品價格全面高于國際價格的現(xiàn)狀。較低的國外糧食價格壓縮了國內(nèi)糧價的上升空間，遭遇“天花板”的壓制。面臨價格“天花板”和成本“地板”的雙向擠壓，國內(nèi)糧食生產(chǎn)“舉步維艱”。

4、生產(chǎn)和價格補貼逼近黃線。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中“黃箱政策”規(guī)定我國農(nóng)業(yè)補貼標準不得超過8.5%，早在2012年我國農(nóng)資的綜合性補貼就達到1，078億元，越來越逼近這條“黃線”。雖然2016年農(nóng)業(yè)補貼改革，將農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼并為耕地地力保護補貼，2020年安排資金1，204.85億元，農(nóng)業(yè)補貼逐漸向“綠箱政策”過渡，但是2020年水稻、小麥、玉米最低收購價具有不同程度的提高，加之我國當前的貿(mào)易保護政策抬高糧食價格觸及“天花板”，遏制了價格驅(qū)動性的進口的后續(xù)增長，我國想通過繼續(xù)提高價格來補貼農(nóng)民的方式在國際市場低價和WTO限制性補貼的雙重壓力下已經(jīng)不再具有可行性。

三、耕地休耕制度的可行性

（一）耕地休耕意識的基本形成。近年來，我國糧食不論是單產(chǎn)還是總量上都有了巨大的提升，在滿足國內(nèi)需求的同時還有富余。我國糧食生產(chǎn)總量不僅在“十二五”期間實現(xiàn)“十二連增”，在“十三五”時期，我國糧食亦連年豐收、庫存充實，2020年全國糧食總產(chǎn)量達13，390億斤，糧食安全形勢持續(xù)向好。而且隨著我國加入WTO對外開放的擴大，我國糧食安全得到了較為充分的保障。以往“藏糧于倉”、“藏糧于民”的觀念不再適應新形勢，在實現(xiàn)溫飽之后人們開始關注生態(tài)與環(huán)境，實行耕地休耕意識初步形成。

（二）國內(nèi)充足的糧食供給。耕地休耕必要前提之一便是必須保障糧食安全，近幾年我國糧食不斷增收，從2003年到2020年我國糧食總產(chǎn)量提高了4，776億斤，平均每年提高了280多億斤，糧食生產(chǎn)呈現(xiàn)出大好形勢。一方面使得庫存充裕，奠定雄厚的物質(zhì)基礎。按照人均年口糧954斤計算，即便是參照每人每天兩斤糧食的標準，當前我國的糧食在完全不進口的狀況下也是明顯的供過于求。另一方面可與一年糧食產(chǎn)量匹敵的高庫存量導致了糧食庫存高企的局面。說明較大的糧食庫存量完全能保證中央和地方儲備既定規(guī)模不受影響，企業(yè)周轉(zhuǎn)庫存仍較充裕，即我國較高水平的糧食總庫存為耕地休耕的實施提供了契機。

（三）我國經(jīng)濟實力增強。耕地休耕需要強大的經(jīng)濟實力作為后盾。2020年在新冠肺炎疫情的沖擊下，全球經(jīng)濟均受到嚴重沖擊，中國成為世界上唯一一個實現(xiàn)經(jīng)濟正向增長的國家，即使在當前全球經(jīng)濟相對低迷的宏觀環(huán)境下，我國經(jīng)濟發(fā)展卻保持良好態(tài)勢，無論是經(jīng)濟增速還是增長總量在全球范圍內(nèi)仍舊是名列前茅。同時，經(jīng)濟總量的不斷攀升讓我國成為全球僅次于美國的第二大經(jīng)濟體。我國近年來經(jīng)濟實力的迅速增強為耕地休耕提供了強有力的經(jīng)濟保障。

（四）外匯儲備充足。2021年1月7日，國家外匯管理局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，截至2020年12月末，我國外匯儲備規(guī)模為32，165億美元，較2019年末上升1，086億美元。中國連續(xù)多年外匯儲備都是排名第一的國家，占全球比重接近30%，全球外匯儲備排名榜位居前列，這一強大的外匯儲備為我國耕地休耕提供了強有力的資金保障，萬一急需用糧，我國也有足夠的外匯和運輸能力，向國際市場購買所需糧食。

（五）良好的國際形勢。國際市場大米供需寬松，市場價格震蕩回落。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部2020年預計，2020年度全球大米產(chǎn)量5.03億噸，同比增加740萬噸，創(chuàng)歷史新高。其中，泰國大米將恢復性增產(chǎn)240萬噸至2，040萬噸，美國稻谷在播種面積和單產(chǎn)雙增情況下，大米產(chǎn)量將比上年度增加114萬噸。由于2020年度全球大米產(chǎn)量增加超過消費增量，全球大米期末庫存將達到1.86億噸，同比增加416萬噸，創(chuàng)歷史最高記錄。總體來看，2020年度全球大米市場供需較為寬松，后期國際市場大米價格呈震蕩回落的可能性較大。

（六）國內(nèi)外糧食差價為休耕提供了契機。不斷上升的糧食生產(chǎn)成本、最低收購價和近年來國際糧食市場的低迷，導致了明顯的國內(nèi)外糧食價格仍存在倒掛。雖然2020年受全球新冠肺炎疫情沖擊、自然災害等因素的影響，國際糧價有所上浮，但市場供給較為寬松，價格仍然處于低位，且相較2012年的國際糧價高位，國際小麥、大米、玉米的價格分別低31%、10%、43%；國外小麥、大米、玉米每噸價格分別較國內(nèi)低約230元、100元、750元。國內(nèi)外明顯的糧食差價，為深入推行耕地休耕提供了有利時機。

四、如何實行耕地輪作休耕試點

（一）解放思想，減少顧慮。對部分耕地進行休耕勢必會對糧食產(chǎn)量產(chǎn)生影響，但是這種影響并不會威脅到糧食安全。因此，需要拋開過多的思想負擔，堅定不移地實施耕地休耕。首先，休耕的糧田只占糧田總量的很小一部分，對大局影響不大，90%左右的糧田仍在生產(chǎn)糧食，況且我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗災能力有了很大的提高，糧食生產(chǎn)是有保障的。其次，休耕的糧田糧食生產(chǎn)能力還在，通過休耕，地力能得到較好的恢復，實質(zhì)上是一種糧食生產(chǎn)能力的儲備。一旦糧食產(chǎn)量逼近警戒線，休耕的糧田隨時可以恢復種植，幾個月后就能生產(chǎn)出比原先更多的糧食，長江流域的很多農(nóng)民就曾經(jīng)調(diào)侃“三三管九不如二五見十”，意思是種三季卻不如種兩季的收成，這就是休耕效益的最好見證。

（二）以政府為主導，統(tǒng)籌實施。實施耕地休耕是一項涉及到人口、耕地、糧食安全等多種因素、相對較復雜的系統(tǒng)工程，而且需要大量資金、專業(yè)技術等的支持，與退耕還林有些相似，但它比退耕還林所涉及的面更廣，涉及的人口數(shù)量更大，政策性更強。因此，耕地休耕不是任何私人企業(yè)、民間團體等非政府組織能夠組織實施的，必須由政府全程主導，自始至終加強組織領導，實施強有力的宏觀調(diào)控，才能保障休耕政策的順利實施。

（三）確定休耕重點，因地制宜。對于淡水資源嚴重短缺、灌溉壓力大的資源趨緊田和水土流失、土壤退化、面源污染嚴重的環(huán)境惡化田以及一年兩熟、一年三熟等復種指數(shù)高的地力透支田這三大類型耕地應作為休耕的重點。例如，華北平原的地下水漏斗區(qū)、西北干旱半干旱地區(qū)等。此外，實施耕地休耕不能“一刀切”，也不存在一種萬能的休耕方式。在重金屬污染區(qū)、石漠化嚴重區(qū)、地下水漏斗區(qū)要采用不同的休耕方式和技術手段，同時休耕要循序漸進，并不是讓所有農(nóng)田在統(tǒng)一時間內(nèi)整體性的休耕，而是每年按照較小的安全比例依次進行休耕，休耕方式以年休、季休及其組合為主，根據(jù)不同地域的情況進行合適的選擇。盡力將休耕對生產(chǎn)產(chǎn)生的影響降到最小，而且影響只是暫時的，其效益卻是長遠的。

（四）把握休耕的時間，確定休耕的比例。我國人口數(shù)量龐大，糧食剛性需求大，在耕地資源有限的情況下休耕時間很關鍵，休耕的時間如果過長，不僅在經(jīng)濟效益較低時會引起農(nóng)民的抵觸，嚴重時導致糧食短缺，還會威脅到社會的穩(wěn)定，但如果休耕時間太短，則不僅達不到耕地休耕的目的，還浪費前期大量投入的資源。因此，休耕時間一般應在1～3年之間，以1年期為主，在生態(tài)脆弱和生態(tài)嚴重破壞地區(qū)耕地休耕的時間可以根據(jù)實際情況加以延長，在2～3年之間。同時，休耕的比例至關重要，既不能過大，影響糧食安全產(chǎn)量，又不能過小，達不到休耕的目的。各個國家應從本國的國情出發(fā)，每年的休耕比例也有相應調(diào)整。國家間也不盡相同，美國是25%（上限），歐盟是33%（上限）。鑒于我國人多地少的矛盾和糧食安全的考慮，18億畝的紅線必須堅守，因此休耕比例為10%較合適，15%為上線。這樣，按10%～15%的比例，10年內(nèi)所有的耕地都可休耕一次。

（五）建立健全耕地休耕的補貼機制。耕地作為農(nóng)民主要甚至是唯一的生活來源地，實施休耕勢必會影響休耕地農(nóng)民的種植面積或農(nóng)作物種類，進而影響到農(nóng)民收入。為彌補農(nóng)民因休耕而造成的經(jīng)濟損失，補貼應該以機會成本為基礎，同時為提高農(nóng)戶休耕熱情和休耕效益，補貼還應該和休耕效果直接掛鉤，此外，還要兼顧到市場上糧食和土地租金加價的變動情況，動態(tài)性地調(diào)整休耕的補貼水平，綜合考慮各種因素建立科學、合理、公平、全面的補貼機制。休耕補貼過少農(nóng)戶不愿意休耕，政策難以實施；補貼過多會降低農(nóng)戶糧食生產(chǎn)的熱情，因此建立健全休耕補貼機制意義重大。

（六）把握休耕方向，注重休耕地管理。休耕過程中一方面要避免“非農(nóng)化”傾向；另一方面要認識到休耕不是簡單拋荒。休耕的根本目的還是為了提高糧食生產(chǎn)的綜合效益，本質(zhì)上還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的一次調(diào)整和修復，不能偏離農(nóng)業(yè)這一根本，若搞非農(nóng)化則是對耕地休耕的錯誤解讀，有違初衷也達不到休耕目的。十八屆五中全會明確提出，實施耕地休耕必須保障國家的糧食安全，不能減少耕地，搞非農(nóng)化，削弱農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合實力。由于對耕地休耕的認識不足，實施耕地休耕試點以來有些地區(qū)認為休耕即廢耕，將土地撂荒。休耕地雖然暫時退出糧食生產(chǎn)，但是必要的土地修整還是不可少的，休耕期間要將耕作性質(zhì)由生產(chǎn)性向生態(tài)修復性轉(zhuǎn)變，耕地休耕不是“廢耕撂荒”，不能讓土地荒蕪，應該采用輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式針對不同地區(qū)做到具體問題具體分析。例如，重金屬污染區(qū)連續(xù)多年休耕，采取施用石灰、翻耕、種植綠肥等農(nóng)藝措施，以及生物移除、土壤重金屬鈍化等措施，修復治理污染耕地。同時，可以趁機完善農(nóng)田水利等基礎設施，真正踐行“藏糧于地”。