成立文，王建芹,2

（1.廈門大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，福建 廈門 361005；2.中國政法大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，北京 100088）

一、問題的提出

自20世紀80年代后，黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象日益凸顯，起草文件的相關(guān)部門為了提高發(fā)文層級和文件的后續(xù)影響力與執(zhí)行力，普遍傾向于希望通過黨委與政府聯(lián)合發(fā)文的形式出臺文件。從中共中央辦公廳法規(guī)局印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978—1996）》《中 國 共 產(chǎn) 黨 黨 內(nèi) 法 規(guī) 選 編（1996—2000）》《中 國 共 產(chǎn) 黨 黨 內(nèi) 法 規(guī) 選 編（2001—2007）》《中 國 共 產(chǎn) 黨 黨 內(nèi) 法 規(guī) 選 編（2007—2012）》《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10月—2016年12月）》（以下簡稱《匯編（1949—2016）》）五本黨內(nèi)法規(guī)匯編來看，涉及黨政聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)容不在少數(shù)。以最具全面性的《匯編（1949—2016）》為例，被編寫進其中的260份中央黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件中，共有106份屬于黨政聯(lián)合制定，占比達到40.8%。其中以中共中央與國務(wù)院名義聯(lián)合發(fā)布的共11份，以中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的共92份。在黨內(nèi)法規(guī)以黨章為核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織、黨的自身建設(shè)、黨的監(jiān)督保障四大制度板塊為輔助的“1+4”基本框架中，黨政聯(lián)合發(fā)文突出適用于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度和黨的自身建設(shè)法規(guī)制度領(lǐng)域，并以人才工作、法治建設(shè)、社會治理、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)等領(lǐng)域較多，采取聯(lián)合制定形式的文件達到90%以上。

然而，運用如此廣泛的黨政聯(lián)合發(fā)文，雖在實踐中具備一定的默認處理規(guī)律，但一直欠缺制度規(guī)范，此前僅《黨政機關(guān)公文處理條例》對其有所涉及。不但國家法律層面未對這類特殊的文件形式予以明確規(guī)范，學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域關(guān)于這部分的文獻也尚且不足，通過知網(wǎng)關(guān)鍵詞檢索僅發(fā)現(xiàn)十余篇。2019年新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》［以下簡稱《制定條例》（2019）］對黨內(nèi)法規(guī)予以重新定義，并在第十三條第二款新增了關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)定①，從而使得這類實踐先行的特殊文件形式有了進一步的制度根基。黑格爾曾說“存在即合理”，那么就黨政聯(lián)合發(fā)文這一實踐先行的文本形式來講，是否可以純粹憑借經(jīng)驗上的適用作為認定其正當性的基石呢？事實上，此前學(xué)界關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文存在不少質(zhì)疑的聲音。例如有學(xué)者提出黨政聯(lián)合發(fā)文模糊黨規(guī)與國法邊界，或?qū)⒃斐牲h規(guī)效力“溢出”的“效力外溢論”②；也有學(xué)者認為黨政聯(lián)合發(fā)文的產(chǎn)生，主要是源于部分地方黨委和政府企圖通過多主體發(fā)文的形式增加所發(fā)布文件的“含金量”，從而對黨政聯(lián)合發(fā)文持否定觀點③；甚至早前有觀點將黨政聯(lián)合行文的本質(zhì)上升到黨政不分的高度，認為這是規(guī)避人大審查監(jiān)督的做法，不符合法治要求④。黨組織參與聯(lián)合發(fā)文越多將造成法律監(jiān)督工作越混亂，因此不宜參與政府聯(lián)合發(fā)文⑤，從根本上否定這一發(fā)文形式生成的正當性。那么是否跨制度體系的特殊發(fā)文現(xiàn)象就沒有存在的邏輯基礎(chǔ)，或是說不具有正當性呢？或僅僅強行由默認規(guī)則一言代之？答案是否定的。發(fā)文形式的多樣化是社會政治形勢演變后的必然選擇，之所以產(chǎn)生爭議是因為忽視了邏輯上的某些環(huán)節(jié)，導(dǎo)致邏輯分析與實踐經(jīng)驗的沖突。《制定條例》（2019）對聯(lián)合發(fā)文形式的肯定也并非無源之水的創(chuàng)舉，從黨政聯(lián)合發(fā)文意在便利發(fā)文、提高發(fā)文執(zhí)行力的目的與功效上看，這一特殊發(fā)文形式的生成重在從提高國家治理的政治視角和降低發(fā)文與執(zhí)行成本的經(jīng)濟視角出發(fā)，兼顧政治發(fā)展多元化的需要和決策部署的經(jīng)濟理性考量。本文即是在這樣的分析前提下，試圖從黨政聯(lián)合發(fā)文的政治和經(jīng)濟的二維視角分析這一特殊發(fā)文現(xiàn)象的生成邏輯，通過尋求其產(chǎn)生的邏輯起點或邏輯條件，立足制度體系視角賦予黨政聯(lián)合發(fā)文合理的規(guī)范定位，以期為日后更好地解答這類文件在行政審判實務(wù)和日常公文處理備案中存在的問題找尋科學(xué)規(guī)范的路徑。

二、邏輯起點：黨政聯(lián)合發(fā)文的類型與特征

分析黨政聯(lián)合發(fā)文的生成邏輯首先應(yīng)當了解現(xiàn)有黨政聯(lián)合發(fā)文的類型與基本特征。從對現(xiàn)有黨政聯(lián)合發(fā)文類型的歸納出發(fā)，剖析黨政聯(lián)合發(fā)文的具體構(gòu)造、制定程序和主體責(zé)任，并根據(jù)對黨政聯(lián)合發(fā)文特征的總結(jié)，推理出聯(lián)合發(fā)文制定時考慮的關(guān)鍵因素與主要目的，探尋文件得以長期存在的基本邏輯。

（一）黨政聯(lián)合發(fā)文的類型

聯(lián)合發(fā)文是指兩個或兩個以上機關(guān)就需要共同管理或處置的事項聯(lián)合制發(fā)文件。其目的在于整合各部門的意見，在不需要設(shè)立跨部門機構(gòu)的情況下，解決跨部門事務(wù)⑥。多主體的聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象并不鮮見，在國家機關(guān)間、國家機關(guān)與司法機關(guān)、軍事部門、事業(yè)單位等之間的發(fā)文普遍適用。依據(jù)現(xiàn)有文獻資料，聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象發(fā)源于行政機關(guān)公文發(fā)布⑦，出于便利部門間就跨領(lǐng)域相近問題作出統(tǒng)一規(guī)定的考量。國務(wù)院辦公廳1981年發(fā)布的《國家行政機關(guān)公文處理暫行辦法》（失效）最早許可同級行政機關(guān)間可以進行聯(lián)合發(fā)文⑧，并強調(diào)“國家行政機關(guān)的公文不得對黨組織做出指示、交任務(wù)”。此后《中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》（失效）、《國家行政機關(guān)公文處理辦法》（失效）、《黨政機關(guān)公文處理工作條例》（以下簡稱《公文處理條例》）等文件逐步跳脫出聯(lián)合發(fā)文僅限于行政機關(guān)內(nèi)部的規(guī)定，開始許可黨委與政府、政府機構(gòu)與黨的機構(gòu)間聯(lián)合制發(fā)文件，即本文探討的黨政聯(lián)合發(fā)文，這類較為特殊的發(fā)文形式也在1999年以后日趨頻繁。

“黨政聯(lián)合發(fā)文”實際上是黨政機關(guān)聯(lián)合制定或發(fā)布文件的簡稱，嚴謹?shù)卣f應(yīng)包括制定和發(fā)布兩個要素，是同級黨政機關(guān)就職權(quán)管理范圍內(nèi)的相同、相似事項共同制定的法治規(guī)范。由于發(fā)文主體涵蓋黨、政兩大體系，其文件效力范圍較單一發(fā)文主體更廣，對黨委系統(tǒng)與政府系統(tǒng)均發(fā)揮作用?，F(xiàn)行規(guī)范黨政公文處理的《公文處理條例》雖在第十七條許可了黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文的必要性，并給出黨政機關(guān)各自職權(quán)范圍內(nèi)事項不得聯(lián)合發(fā)文的宏觀禁止性規(guī)定，但卻尚未進一步就黨政聯(lián)合制發(fā)文件的可行類型與劃分標準予以明確。從目前已納入《匯編（1949—2016）》的中央黨政聯(lián)合發(fā)文及部分通過地方黨政機關(guān)網(wǎng)站檢索到的地方性黨政聯(lián)合發(fā)文來看，大致可以按“制-發(fā)”結(jié)構(gòu)和制定主體構(gòu)成兩個維度對黨政聯(lián)合發(fā)文進行類型化區(qū)分。

首先，按照“制-發(fā)”結(jié)構(gòu)分布來看，理論上黨政聯(lián)合發(fā)文的類型包括聯(lián)合制定黨委發(fā)布、聯(lián)合制定政府發(fā)布、單獨制定聯(lián)合發(fā)布三種，其中黨政聯(lián)合制定的政策倡導(dǎo)性的黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件或黨政聯(lián)合作出的行為，不屬于本文探討的黨政聯(lián)合發(fā)文。其次，按照制定主體的構(gòu)成黨政聯(lián)合發(fā)文可以分為同級黨委與政府間的聯(lián)合發(fā)文，同級黨政機關(guān)部門間的黨政聯(lián)合發(fā)文，同層級黨政機關(guān)與軍隊、人民團體、事業(yè)單位間聯(lián)合發(fā)文等。其中第三類聯(lián)合發(fā)文涵蓋了除黨、政系統(tǒng)外的其他組織體系，而本文重點關(guān)注黨、政兩大核心系統(tǒng)間的銜接治理，并由此探討黨政聯(lián)合發(fā)文的生成邏輯，所以這一類包含黨政機構(gòu)以外第三主體的黨政聯(lián)合發(fā)文將不作為本文的重點研究對象。此外，還可以根據(jù)制定主體的整體行政層級分為中央黨政聯(lián)合發(fā)文和地方黨政聯(lián)合發(fā)文。而按照制定主體構(gòu)成的聯(lián)合發(fā)文中，由于上、下級黨政機關(guān)間屬于領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系，出于層級管轄效力，通常鮮見跨層級的黨政聯(lián)合發(fā)文。需要注意的是，按主體構(gòu)成的劃分標準無關(guān)乎文件的性質(zhì)分辨，只是純粹按照共同要素歸類梳理黨政聯(lián)合發(fā)文。與此同時，以上的分類都是立足現(xiàn)有黨政聯(lián)合發(fā)文的構(gòu)成形式進行歸類后的理想化分類模型，是基于將黨政聯(lián)合發(fā)文的文件屬性置于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律中間地位，是一種特殊的政策文件性質(zhì)的劃分。無關(guān)乎黨政聯(lián)合發(fā)文到底屬于黨規(guī)體系下的黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件，還是法律體系下的行政規(guī)范性文件。實際上聯(lián)合制定單獨發(fā)布的文件通常被認定為發(fā)文部門系統(tǒng)下的文件，如聯(lián)合制定政府發(fā)布的被視為行政規(guī)范性文件，黨委發(fā)布的為黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件，而不被看作特殊政策性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文。

（二）黨政聯(lián)合發(fā)文的特征

基于現(xiàn)實情況總結(jié)，黨政聯(lián)合發(fā)文的特征主要表現(xiàn)為：同級黨政機構(gòu)間聯(lián)合制發(fā)、有別于黨政混合信息和由實踐默認規(guī)則規(guī)約三項。

首先，發(fā)文主體層級集中于同級黨政機構(gòu)間。與行政機關(guān)內(nèi)部的聯(lián)合發(fā)文相似，黨政聯(lián)合發(fā)文主要集中在同一層級內(nèi)部。集中在政府部門間的聯(lián)合發(fā)文主要與部門間職責(zé)承擔(dān)的結(jié)構(gòu)相關(guān)，除較為嚴謹、排他性的“一一對應(yīng)”關(guān)系外，現(xiàn)實中還存在部門設(shè)立與職責(zé)承擔(dān)的“一對多”“多對一”“多對多”等關(guān)系。當一個部門被賦予多項職責(zé)，或多個部門負責(zé)多項彼此交叉的職責(zé)時，就涉及彼此參與、協(xié)商、合作的問題，而在實施管理的過程中進行聯(lián)合發(fā)文規(guī)范，這種現(xiàn)象在綜合性部門中極為常見。由于政府科層制實行“條塊管理”模式，上下級內(nèi)部間具有領(lǐng)導(dǎo)屬性，上級部門決策對下級的約束與指導(dǎo)性較強，因此聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象鮮見，更多的是與同級其他機構(gòu)間的聯(lián)合發(fā)文，涉及的通常是具有強應(yīng)急（緊迫）、跨領(lǐng)域、對象群體眾多的強輻射性事項。黨政聯(lián)合發(fā)文也具有同樣的特性，不同層級的黨政機關(guān)間屬于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級機構(gòu)的指示和規(guī)定具有較強的指導(dǎo)和規(guī)制作用，跨層級的黨政聯(lián)合發(fā)文既不具有現(xiàn)實的必要性，也不具有操作的可行性。

其次，性質(zhì)上黨政聯(lián)合發(fā)文不等同于黨政混合信息。由于當下對于黨政聯(lián)合發(fā)文究竟該如何分辨其屬性仍不明確，司法實踐中涉及黨政聯(lián)合發(fā)文的行政公開問題時，通常通過發(fā)文字號進行辨別，將黨政聯(lián)合發(fā)文的內(nèi)容分為黨務(wù)信息、政務(wù)信息和黨政混合信息，但具體如何區(qū)分尚未形成一種權(quán)威性的指導(dǎo)意見。例如上海市嘉定區(qū)出于周延政府信息公開指向的考量，將涉及黨政聯(lián)合制發(fā)的文件予以不同情況的劃分，將其中使用行政機關(guān)文號的聯(lián)合發(fā)文視作政府信息⑨。而上海市委辦公廳、市政府辦公廳制定的《關(guān)于黨委政府混合信息公開的意見（試行）》及《金山區(qū)黨政混合信息公開實施意見（試行）》則采取了“黨政混合信息”的概念。實際上不論是政府信息還是黨政混合信息都不能恰切地等同于黨政聯(lián)合發(fā)文，前者完全將屬于黨內(nèi)法規(guī)體系部分的效用吸收于法律體系中，籠統(tǒng)概之反而加重了兩個體系的模糊性。而黨政混合信息也不能等同于黨政聯(lián)合發(fā)文，主要在于“信息”的指向范圍過于寬泛，其中包含了非公文形式的信息內(nèi)容，相較于黨政聯(lián)合發(fā)文涵蓋內(nèi)容更廣，且在文件的規(guī)范性上也有所不足，形式相對更為靈活。兩者的相似性在于均可以印證黨、政兩個不同系統(tǒng)的主體認知和意志，體現(xiàn)交融的雙重屬性。

再次，制度規(guī)范上尚缺少權(quán)威性的規(guī)約標準。一方面，除新修訂的《制定條例》（2019）和《公文處理條例》通過一兩個條款籠統(tǒng)地肯定這一發(fā)文形式的可操作性外，仍缺少對具體定位、制定、備審事項上的制度規(guī)約。中共中央辦公廳法規(guī)局2020年7月就關(guān)乎黨內(nèi)法規(guī)制定、解釋、備審、執(zhí)行四項核心黨內(nèi)法規(guī)出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》作為目前對相關(guān)規(guī)定的唯一官方解釋，就黨政機關(guān)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的解釋也僅為基于實踐中存在大量聯(lián)合制發(fā)的情形，為科學(xué)管理而予以規(guī)范⑩。雖對應(yīng)當采用聯(lián)合發(fā)文的黨規(guī)類型進行了列舉，但如何具體操作制定未能進一步明確。另一方面，在學(xué)術(shù)研究上目前黨內(nèi)法規(guī)研究中最為權(quán)威的著作是宋功德教授2015年所寫的《黨規(guī)之治》，其中在黨的文件對黨外活動的影響一節(jié)，談到直接稱作黨政聯(lián)合發(fā)文不夠準確，采用黨政聯(lián)合制定更為準確，應(yīng)按照發(fā)文字號將由黨委發(fā)布的黨政聯(lián)合制定文件視為黨的文件?。這也引申出“黨的文件是否屬于黨內(nèi)法規(guī)？兩者屬于何種關(guān)系？以及如何通過聯(lián)合發(fā)文中制定與發(fā)布間的聯(lián)合關(guān)系與責(zé)任來認定黨政聯(lián)合發(fā)文？是否黨政聯(lián)合制定由政府發(fā)布的文件一定屬于政府公文？”等一系列問題，而對此，論著中尚未給出具體的解釋。另外在實踐中，主要以發(fā)文字號來分辨文件的備審主管單位，屬于實踐默認規(guī)則，其背后的制度和理論依據(jù)也有待進一步闡明。

對類型和特征的闡釋目的在于解釋清楚黨政聯(lián)合發(fā)文的具體構(gòu)造和制定程式，通過對聯(lián)合發(fā)文特征的解析歸納出聯(lián)合發(fā)文制定時考慮的關(guān)鍵因素與主要目的，從而根據(jù)制定目標推理出制定邏輯?，F(xiàn)有依照“制-發(fā)”結(jié)構(gòu)和制定主體構(gòu)成的分類，更多地體現(xiàn)出黨政聯(lián)合發(fā)文依靠黨的機構(gòu)的政治領(lǐng)導(dǎo)而強化文件的權(quán)威性，并借助聯(lián)合制定的低成本實現(xiàn)高效的文件制定與執(zhí)行力?？偟膩砜矗螜?quán)威與經(jīng)濟效益是促使文件生成的重點考量因素。作為實踐先行的特殊制度形式，尤其需要立足于社會系統(tǒng)整體的實踐性角度探索生成邏輯，而社會系統(tǒng)性思維與法經(jīng)濟學(xué)關(guān)于成本-收益、路徑依賴的基礎(chǔ)理論恰好為解釋黨政聯(lián)合發(fā)文的正當性提供了可靠依據(jù)。

三、政治理論邏輯：系統(tǒng)論下法規(guī)范（法律/權(quán)威制度）與政治耦合的體現(xiàn)

德國社會學(xué)家尼克拉斯·盧曼（Niklas Luhmann）在帕森斯關(guān)于世界上的事務(wù)與社會現(xiàn)象都是相互關(guān)聯(lián)，并由特有的關(guān)系形成一定結(jié)構(gòu)模式即系統(tǒng)的一般系統(tǒng)理論（general system theory）?的基礎(chǔ)上，提出了社會系統(tǒng)論。他認為，社會的基本元素不是“人”或社會團體，而是從不同結(jié)構(gòu)層面進行功能性劃分的不同子系統(tǒng)。基于社會中各社會成員主觀意志的不確定性，社會結(jié)構(gòu)與功能分化也具有復(fù)雜性?，各子系統(tǒng)間需予以差異論認識。同時，社會子系統(tǒng)具有“自創(chuàng)生”能力，除絕對的自主性和相對的開放性外，在自我控制和運作封閉的基礎(chǔ)上，又與環(huán)境存在一定的交流，是自我關(guān)聯(lián)溝通（告知—信息—理解）的產(chǎn)物?。借助系統(tǒng)的不同功能與特定媒介使系統(tǒng)二元符碼化?，實現(xiàn)內(nèi)部的運作封閉，并以此為基礎(chǔ)形成“系統(tǒng)/環(huán)境”的區(qū)分，使得各子系統(tǒng)間相互依賴，互為彼此的環(huán)境，這種滲透和影響屬于“結(jié)構(gòu)耦合”?。而政治與法律原本就具有天然的相關(guān)性，并非彼此隔離自足，即具備耦合關(guān)系（kopplung），是互為“系統(tǒng)/環(huán)境”的兩類社會子系統(tǒng)，二者彼此交織，既存在差異又相互影響。功能主義公法論者更是將法律視作政府機器的一個組成部分?。而黨內(nèi)法規(guī)體系作為不同于國家法律體系的我國特有的政黨內(nèi)部制度規(guī)范體系，在我國政治實踐中的特殊地位儼然促使其成為我國政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的過渡，形成彼此存在“激擾關(guān)聯(lián)”的耦合結(jié)構(gòu)。而黨政聯(lián)合發(fā)文作為黨內(nèi)法規(guī)中的特殊文件類型，它的構(gòu)成一半來源于政治，一半牽涉法律體系，相當于連接系統(tǒng)骨骼間的關(guān)節(jié)，銜接與潤滑兩個體系，是系統(tǒng)間耦合關(guān)系下的必然產(chǎn)物。

首先，黨內(nèi)法規(guī)是政治系統(tǒng)和法規(guī)范系統(tǒng)共同的子系統(tǒng)，兼具政治性與制度規(guī)范性，為黨政聯(lián)合發(fā)文作為耦合結(jié)構(gòu)的生成提供基礎(chǔ)。不同于其他國家的政體形式，我國的中國特色社會主義在“法秩序”上不僅僅局限于法律體系的秩序，還包括黨內(nèi)法規(guī)體系的秩序，是“雙軌制”并行的中國特色社會主義法治體系。著重規(guī)范公職人員、領(lǐng)導(dǎo)干部與各行各業(yè)先進分子代表的黨內(nèi)法規(guī)，直接作用對象黨員干部已超9000萬，在國家法秩序中舉足輕重。這種廣義上包含黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的法規(guī)范更貼合我國實際對“法秩序”的理解，遵循良法善治的基本法理思維?。也是因為這種特殊的中國特色社會主義法治，賦予了黨內(nèi)法規(guī)在國家制度規(guī)約“法”上的重要地位，同時其在國家治理規(guī)范上的作用不容忽視，甚至具有超領(lǐng)域的影響力，從而引發(fā)了眾多關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)法秩序定位的討論。其中包括以姜明安教授為代表的“軟法”與“社會法”屬性論?、“政策規(guī)范”論以及兼具軟法與政策“二元屬性”?的幾種不同觀點，迎合了黨內(nèi)法規(guī)展現(xiàn)的外部特征。實際上黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)體系納入國家法治體系之列，即是在一定意義上肯定黨內(nèi)法規(guī)是法規(guī)范系統(tǒng)下與國家法并重的重要子系統(tǒng)。而產(chǎn)生的這一爭論，造成對黨內(nèi)法規(guī)屬性把握不準，甚至是否存在外溢效力難以明確的原因關(guān)鍵在于黨政聯(lián)合發(fā)文的雙向結(jié)構(gòu)耦合屬性。

而從黨的強烈政治屬性視角觀之，黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)是政治系統(tǒng)的再分化子系統(tǒng)，國家的運作都必然需要權(quán)力機關(guān)的代行管理，基于不同國體與政體的特征，權(quán)力機構(gòu)的組成和代議機構(gòu)的性質(zhì)都會有所差異，但共通的是政黨在政治中具有決定性話語權(quán)。政治與黨派成為難以分割理解的概念，基于黨政聯(lián)合發(fā)文而造成黨內(nèi)法規(guī)的外溢效應(yīng)之嫌也是由此產(chǎn)生。政黨逐漸成為執(zhí)掌或影響國家權(quán)力的政治組織。黨的強烈政治屬性，使得黨內(nèi)法規(guī)與政治不可分割，具有必然的聯(lián)系與依賴關(guān)系。作為中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)治理的政治和組織依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)以政治性為依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)是政治系統(tǒng)的一項子系統(tǒng)，二者借助政黨的聯(lián)結(jié)存在“政治—政黨—黨規(guī)”的遞進邏輯。

其次，黨政聯(lián)合發(fā)文是政治與法規(guī)范系統(tǒng)銜接的特殊媒介，而非黨內(nèi)法規(guī)外溢效應(yīng)的載體。通常意義上，黨政聯(lián)合發(fā)文會根據(jù)其發(fā)文主體涉及黨的機構(gòu)或部分聯(lián)合發(fā)文采用黨組織的發(fā)文字號，而被認定為一種特殊的黨內(nèi)法規(guī)制度文本。實際上，根據(jù)新修訂的《制定條例》（2019）的表述，“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機關(guān)聯(lián)合制定”?？隙ǖ氖潜疽汛_定性質(zhì)為黨內(nèi)法規(guī)的文件可以采取聯(lián)合發(fā)文的特殊外在表現(xiàn)形式，是先定性后明確形式的過程，此時的黨政聯(lián)合發(fā)文無疑屬于黨內(nèi)法規(guī)。這也說明第十三條第二款僅僅是對依據(jù)《制定條例》（2019）制發(fā)的黨政聯(lián)合發(fā)文認定為黨內(nèi)法規(guī)，此處涉及的僅是黨政聯(lián)合發(fā)文整體的一個類型區(qū)分，并非對黨政聯(lián)合發(fā)文整體屬性的確認。當然也存在部分尚未被首先確權(quán)為黨內(nèi)法規(guī)的黨政聯(lián)合發(fā)文，對這部分文件的屬性認定則可能存在近似于行政規(guī)范性文件的可能。也有學(xué)者就提出依據(jù)文件制定的程序性標準以及聯(lián)合發(fā)文涉及對公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，這類文件應(yīng)當被認定為行政規(guī)范性文件。這種觀點更多是從文件規(guī)約的內(nèi)容出發(fā)，以公民權(quán)利法定為基礎(chǔ)。可是依照法規(guī)范體系的嚴謹制定條件來看，黨的機構(gòu)并不能作為行政規(guī)范性文件的制定主體，這時候?qū)Ⅻh政聯(lián)合發(fā)文認定為行政規(guī)范性文件顯然不符合國家法律立法的基本要求。加之從《匯編（1949—2016）》來看，聯(lián)合發(fā)文的形式重點應(yīng)用于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度和黨的自身建設(shè)法規(guī)制度中，黨組織作為聯(lián)合制發(fā)主體更多的是體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，提升文件落實的執(zhí)行力與號召力，在規(guī)范對象上以黨員干部為主，兼顧非黨公職人員，以強烈的政治領(lǐng)導(dǎo)與規(guī)約為核心內(nèi)容，著重發(fā)揮政治功能。在這個意義上文件整體性質(zhì)更傾向于黨內(nèi)法規(guī)制度的一種，是特殊的黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件，是黨內(nèi)法規(guī)作為政治與法規(guī)范系統(tǒng)耦合銜接的特殊媒介。

不同系統(tǒng)耦合運作的過程中彼此為“系統(tǒng)/環(huán)境”，并借助特定的媒介即耦合結(jié)構(gòu)形成互動機制?。黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)的政治性，孕育了黨政聯(lián)合發(fā)文的政治性特征。黨政聯(lián)合發(fā)文作為黨內(nèi)法規(guī)所具有的強烈政黨規(guī)范屬性使其隸屬于政治系統(tǒng)，其因聯(lián)合政府發(fā)布兼具了政府規(guī)范性文件或政府規(guī)章的角色，而憲法在序言中確立的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度使得黨政聯(lián)合發(fā)文具有法律意義，又使其足以躋身于法律系統(tǒng)中。中國共產(chǎn)黨在我國政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展中的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位，使得作為這一領(lǐng)導(dǎo)集體的制度規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)從根本上具備國家治理規(guī)范的本源屬性。富勒曾說“法治是人們服從于規(guī)則治理的事業(yè)”，政黨作為一個國家的主要領(lǐng)導(dǎo)力量，必然需要通過一定規(guī)則規(guī)范其自身及其成員的行為。政黨法治是依法治國的必然環(huán)節(jié)，其中既包括依法治黨也包括依規(guī)治黨。聯(lián)合發(fā)文的形式看似模糊了黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法體系間的界限，甚至有觀點認為是黨規(guī)上升為國法，政治與法律“去分界化”的具象體現(xiàn)，呈現(xiàn)出黨規(guī)“直接干預(yù)”法律系統(tǒng)的形式表征?，實則不然，這種實踐先行的發(fā)文形式并非毫無根據(jù)的肆意行為，而是法規(guī)范系統(tǒng)與政治系統(tǒng)在國家治理中不可避免的聯(lián)系與依賴的必然結(jié)果，符合黨內(nèi)法規(guī)制度體系從形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治轉(zhuǎn)變?的基本趨勢，體現(xiàn)出系統(tǒng)間的耦合關(guān)系，構(gòu)建了兩大體系間溝通的橋梁，過往關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文正當性質(zhì)的基礎(chǔ)并不可取信。政治系統(tǒng)可以為全社會整合問題起虧損擔(dān)保作用?，而黨政聯(lián)合發(fā)文的法律規(guī)范屬性，使得實現(xiàn)黨規(guī)意欲傳遞的政治目的不再需要依靠“結(jié)構(gòu)耦合—激擾—符碼—轉(zhuǎn)譯”?的傳統(tǒng)跨系統(tǒng)溝通途徑，而是直接借助聯(lián)合發(fā)文的中間媒介，采用“輸入—聯(lián)合發(fā)文—輸出”的演進便足以兼顧法律與政治效果。

四、經(jīng)濟實踐邏輯：經(jīng)濟理性考量的產(chǎn)物

法律經(jīng)濟分析的一大要務(wù)是利用經(jīng)濟學(xué)來解釋現(xiàn)有的法律為何存在?，放在整個法秩序領(lǐng)域同樣適用。除政治視角的生成根基外，經(jīng)濟效益最大化是在保障公平正義基礎(chǔ)上影響“法秩序”訂立的另一重要因素。黨政聯(lián)合發(fā)文這一現(xiàn)象也正是在經(jīng)濟理性的邏輯下，出于減少長期實踐產(chǎn)生的沉沒成本損失的目的，遵循路徑依賴原則，并經(jīng)過成本收益計算后符合效益最大化的文本體例。

（一）基于過往治理經(jīng)驗“路徑依賴”的結(jié)果

路徑依賴（path dependence）理論是指人們基于對已有行為或習(xí)慣的慣性，一旦選擇某個體制或行為將會由于已付出的沉沒成本和既得利益，而延續(xù)原有選擇鮮有改變的現(xiàn)象。道格拉斯·諾斯將這一理論推廣到對經(jīng)濟制度變遷的發(fā)展中，并稱之為經(jīng)濟制度演化的“路徑依賴”現(xiàn)象。雖然，路徑依賴理論起源于經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，但并非經(jīng)濟發(fā)展中的特有概念。這類對原有選擇的慣性延續(xù)已然對經(jīng)濟、社會、法律甚至人們的日常行為都具有較強的解釋力。佩雷爾曼即提出法律制度“慣性原理”?，在非不可抗力影響下，不應(yīng)輕易修改現(xiàn)有規(guī)范，更遑論整體性地取消在實踐中已然產(chǎn)生重要影響的制度。

回顧制度演變歷程，多主體的聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象并不鮮見，依據(jù)現(xiàn)有文獻資料，聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象發(fā)源于行政機關(guān)公文發(fā)布，此后在國家機關(guān)間、國家機關(guān)與司法機關(guān)、軍事部門、事業(yè)單位等之間的發(fā)文中普遍適用。國務(wù)院辦公廳1981年發(fā)布的《國家行政機關(guān)公文處理暫行辦法》（以下簡稱《公文處理暫行辦法》）最早許可同級行政機關(guān)間可以進行聯(lián)合發(fā)文?，并強調(diào)“國家行政機關(guān)的公文不得對黨組織做出指示、交任務(wù)”?？梢娫谠缙冢瑢τ诼?lián)合發(fā)文的主體對象嚴格限定在政府機構(gòu)內(nèi)部，黨委與政府聯(lián)合制發(fā)文件的形式尚未得到制度領(lǐng)域上的肯定。這與當時以政府機關(guān)內(nèi)部聯(lián)合發(fā)文為主，黨政聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象鮮見相關(guān)。從《匯編（1949—2016）》中黨政聯(lián)合制發(fā)的文件時間上看，最早的黨政聯(lián)合發(fā)文是1984年發(fā)布的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹執(zhí)行離退休干部生活待遇規(guī)定的通知》，在各種類型的黨政聯(lián)合發(fā)文中，以涉及黨的作風(fēng)建設(shè)的時間最早。因此，1981年的《公文處理暫行辦法》尚未涉及黨政聯(lián)合發(fā)文符合當時實際。此后取代《公文處理暫行辦法》的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》（1987）［以下簡稱《公文處理辦法》（1987）］雖仍然在第十四條中強調(diào)政府部門間可以聯(lián)合行文，但卻取消了不得規(guī)約黨組織工作的規(guī)定?。這與《匯編（1949—2016）》中顯示的黨政聯(lián)合制發(fā)文件的形式最早從黨的作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)域，逐漸向其他各個領(lǐng)域推廣的現(xiàn)象相銜接吻合，黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象出現(xiàn)頻率也在此階段慢慢增加?？梢婞h政聯(lián)合發(fā)文這一跨越了不同組織系統(tǒng)，更具特殊性的聯(lián)合發(fā)文形式，在我國強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度背景下也具有相對長期的歷史沿革基礎(chǔ)。

以《匯編（1949—2016）》為藍本統(tǒng)計，黨政聯(lián)合發(fā)文的時間分布上呈現(xiàn)出日趨增長的樣態(tài)，2000年后為增長高峰，2000年前的黨政聯(lián)合發(fā)文僅占總數(shù)的28.1%。其中，20世紀90年代前制發(fā)的有8份，1990年至2000年制發(fā)的共21份，其余74份均為2000年后制發(fā)，這也印證了取代《公文處理辦法》（1987）的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》（2000）［以下簡稱《公文處理辦法》（2000）］開始正式規(guī)定政府可以與相應(yīng)的黨組織和軍隊機關(guān)聯(lián)合發(fā)文?的必要性，并成為制度層面對黨政聯(lián)合發(fā)文的最早明文規(guī)定。直到2012年《黨政公文處理條例》正式頒布，對黨政聯(lián)合發(fā)文的必要性提出要求，對范圍進行規(guī)范，以許可的或然性標準為基點，并嚴格限制了部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的對外行文權(quán)限?，《公文處理辦法》（2000）與1996年5月3日中共中央辦公廳發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》?才一同正式被宣布失效。

從1981年的《公文處理暫行辦法》到現(xiàn)行的《黨政公文處理條例》歷時39年，黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量、種類和涉獵領(lǐng)域不斷擴大，雖然相關(guān)制度規(guī)范一直未能跟上節(jié)奏，處于籠統(tǒng)含蓄狀態(tài)，歷史上存在過的以上1981年、1984年、1987年、1996年、2000年、2012年六部規(guī)定，均僅是用只言片語對宏觀上的“聯(lián)合發(fā)文”進行規(guī)范，真正涉及“黨政”跨領(lǐng)域聯(lián)合發(fā)文的規(guī)定實屬鳳毛麟角，但卻積累了不少關(guān)于落款方式、發(fā)文單位、字號、歸檔程序等規(guī)范內(nèi)容的經(jīng)驗。實踐中更是將這一發(fā)文形式運用得越發(fā)普遍，緩解了因多機構(gòu)共管而已產(chǎn)生分歧的不良隱患，進而促成新修訂的《制定條例》（2019）在此前文件與實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，首次就黨政聯(lián)合發(fā)文相關(guān)事項進行明文規(guī)定。需要認清的一點是，《制定條例》（2019）雖并未能直接規(guī)范實質(zhì)性事項，而僅僅是認可黨內(nèi)法規(guī)在有條件的情況下可采用黨政聯(lián)合發(fā)文的特殊形式，但卻是對當下存在的大量黨政聯(lián)合發(fā)布的文件難以找到合理性制度根據(jù)的有效回應(yīng)。要求先確定了發(fā)布的文件屬于黨內(nèi)法規(guī)，再出于便利實施的考量對發(fā)文主體進行多樣性的吸納。天然認定所有黨政聯(lián)合發(fā)文均屬于政黨主導(dǎo)型聯(lián)合范圍，既排斥了以政府機關(guān)主導(dǎo)的部分文件，與先前采用發(fā)文字號分辨文件性質(zhì)的實踐經(jīng)驗自相矛盾，又非確切將政府作為黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，認可黨政聯(lián)合發(fā)文在性質(zhì)上屬于黨內(nèi)法規(guī)。

可見，黨政聯(lián)合發(fā)文作為法治體系中的特殊文件形式，由于此前規(guī)范文本的空白，一直以來都以實踐效力為基礎(chǔ)，是實踐先行規(guī)約在后的發(fā)文形式。而從1981年《公文處理暫行辦法》到2012年《黨政公文處理條例》的六部規(guī)范，以及2019年新修訂的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十三條更是借助黨內(nèi)“立法法”的形式肯定其合規(guī)性，均是在前述規(guī)定與經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷完善，是原有習(xí)慣性發(fā)文操作的“路徑依賴”體現(xiàn)，為后續(xù)更為規(guī)范的采用黨政聯(lián)合形式制發(fā)文件積累了經(jīng)驗。在長期的實踐過程中，慣用的聯(lián)合發(fā)文程序，雖沒有明文規(guī)定，但卻在實踐中得到默認，由政府機構(gòu)提請起草后，交由黨委審議是否聯(lián)合發(fā)文。已然形成規(guī)律的發(fā)文程序如若推翻重來，必將造成作為立法的沉默成本的提高。同時，其內(nèi)部適用上的既定規(guī)則對于部門間利益的平衡有了一定的把握，與其另辟蹊徑，不如順應(yīng)現(xiàn)有制度習(xí)慣，避免長期以來使用中產(chǎn)生的沉沒成本損失。已付出的沉沒成本與既得利益導(dǎo)致這種特殊的制度形式保留下來。這也是目前黨內(nèi)法規(guī)實務(wù)界人士默許黨政聯(lián)合發(fā)文具有合理性的主要原因之一。

（二）風(fēng)險社會中基于成本-收益分析下決策的應(yīng)然結(jié)果

追求個人利益最大化是理性人的根本遵循。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者西蒙在考慮到人的利他行為后，修正地提出了有限理性人的觀點。這是指在“有限理性”的范圍內(nèi)，人們做出的任何決定都是經(jīng)過理性思考、權(quán)衡利弊后的選擇，小到日常決策與個人行為、大到國家立法均存在經(jīng)濟效用最大化的成本收益計算。未來法學(xué)研究與發(fā)展將趨向于“去法化”與“趨經(jīng)濟化”?，以邊沁為代表的功利主義學(xué)派認為，立法的真正原則是功利主義，即“根據(jù)任何一種行為本身是能夠增加還是減少與其利益相關(guān)的當事人的幸福這樣一種趨向，來決定贊成還是反對這種行為”?。國家立法中任何法律、法規(guī)的出臺均需在立法過程中耗費大量的人力、物力、財力及時間成本。國家立法在追求良法善治，推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法的基礎(chǔ)上?，還需講求立法效益。成本-收益分析作為風(fēng)險社會中決策判斷的重要分析方法，最早在20世紀70年代的美國就業(yè)已存在關(guān)于立法成本的研究和慣例，通過對擬出臺或已經(jīng)發(fā)布的法律可能帶來的成本、收益與效果進行評估，決定是否有必要制定、調(diào)整或廢止?。此后，各國均將立法成本收益評估制度作為提高立法質(zhì)量、保證立法正當性的標準。通過對法律效益的經(jīng)濟評估在成本-收益的權(quán)衡計算下，對法律的社會價值做評價?。

對法規(guī)范出臺的成本-收益分析的內(nèi)核在于將制度出臺的成本、收益統(tǒng)一量化，從而計算決策的凈收益值，實現(xiàn)收益最大化。這個過程當中立法的成本包括可預(yù)見的程序成本、人工成本、財力成本，以及不可預(yù)見的沉默成本和機會成本，即人們被迫在稀缺物品之間做出選擇時所需要付出的成本，是采取某種而非另一種行為所放棄的機會性代價。換成公式即：發(fā)文成本=立法程序成本+人工成本+聯(lián)合制發(fā)機會成本+沉默成本，發(fā)文收益=高效率+避免矛盾規(guī)定+執(zhí)行效率。當成本大于收益時為有效益，反之為無效益或負效益。

聯(lián)合發(fā)文的最大效益在于：相同的內(nèi)容可以在參與聯(lián)合制定的不同主體的管轄領(lǐng)域同時實施。而黨政聯(lián)合發(fā)文通過在黨規(guī)與國法系統(tǒng)的正當文本角色地位，以得到實踐中的有效執(zhí)行是其在黨政協(xié)同治理、推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中不容忽視的最大優(yōu)勢。它所具備的便捷高效和雙規(guī)適用性，一方面在立法層面節(jié)省了兩次“立法”所帶來的時間成本、經(jīng)濟成本、人工成本。尤其是在國家法律系統(tǒng)的立法程序中，從起草、聽證到審議、頒布不僅人力物力成本耗費大，而且周期長，為保證嚴謹性普遍以年為計量單位，這無疑給對時效性要求較高的黨政共轄事項的規(guī)制帶來挑戰(zhàn)。另一方面鑒于此前長期以來實踐慣用的路徑依賴性，必然存在大量基于已有經(jīng)驗與默認規(guī)則的沉默成本。故而就相似的問題領(lǐng)域，具有重疊性的規(guī)制對象而言，與其在兩個權(quán)力組織軌道系統(tǒng)分別進行發(fā)文規(guī)約，不如采用多主體聯(lián)合制定或發(fā)布法規(guī)、文件，這是充分利用資源、高效維護社會利益成本最低的方式。與此同時，從發(fā)文收益來看，除黨規(guī)制定程序更為便捷高效所帶來的時間收益之外，由于現(xiàn)在地方立法權(quán)的下放與擴張，地方性法規(guī)的文本起草以部門為主導(dǎo)，分別立法不僅難以阻卻部門利益保護主義思想在立法中滋生，甚至將造成相似事項規(guī)定矛盾、執(zhí)行困難的不經(jīng)濟現(xiàn)象。而黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位更有利于文件發(fā)布后的執(zhí)行與推廣，在調(diào)度各部門工作協(xié)調(diào)配合的過程中，黨委字號的文件更具號召力，可以在降低機會成本的同時提高執(zhí)行效率?？傊?，黨政聯(lián)合發(fā)文通過降低“立法”成本、提高發(fā)文收益的方式，充分體現(xiàn)了經(jīng)濟效益，是成本-收益分析下基于功利理性要求的應(yīng)然產(chǎn)物。

五、結(jié)語：關(guān)于進一步完善黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范的思考

黨政聯(lián)合發(fā)文作為一個既傳統(tǒng)又新鮮的發(fā)文現(xiàn)象，在政治實踐中的運用越發(fā)廣泛，探究黨政聯(lián)合發(fā)文的生成邏輯僅僅是對這一特殊文本形式研究的第一步。由于黨政聯(lián)合發(fā)文實踐先行的基本特征，在日常操作中仍存在不少不甚規(guī)范之處有待進一步探討完善。其中既包括學(xué)者們熱議的關(guān)于黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)是政府信息還是黨內(nèi)法規(guī)、為什么不將黨政聯(lián)合發(fā)文視為純粹的政府信息、剔除政府信息之列的途徑有哪些，尤其是在涉及黨政聯(lián)合發(fā)文的行政訴訟案件中，由于部分文件限于黨內(nèi)公開，在案件審理中存在是否可以依法公開與是否可以適用行政訴訟的問題，不少地區(qū)法院在審理中遇到這類問題通常會選擇按照發(fā)文字號的規(guī)定將其列入黨內(nèi)法規(guī)，不納入行政公開與訴訟的范疇。但實踐中慣用的通過發(fā)文字號與加蓋印章的方式，僅關(guān)注到發(fā)布主體，忽略了制定過程參與單位的作用，仍舊難以區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)、行政規(guī)章、黨內(nèi)規(guī)范性文件或行政規(guī)范性文件。看似簡單易操作，但實際上讓問題更復(fù)雜，一方面聯(lián)合發(fā)布的這部分黨政聯(lián)合發(fā)文難以得到性質(zhì)上的明確，另一方面參與文件制定卻未獲得發(fā)文字號的機關(guān)作用易被忽視。發(fā)文字號只能顯示主辦機關(guān)的屬性，并不代表僅一個主辦制作機關(guān)?，單純以文號確定黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)不夠規(guī)范。除此之外，當下黨規(guī)學(xué)者開始廣泛討論的黨內(nèi)法規(guī)在司法實務(wù)中是否可以作為行政訴訟或復(fù)議的審查對象的問題也亟待解決。行政法學(xué)界有觀點認為，黨政機構(gòu)改革后聯(lián)合發(fā)文的常態(tài)化是對行政法及行政訴訟法的空前挑戰(zhàn)?。造成這類問題的關(guān)鍵在于黨政聯(lián)合發(fā)文的范圍和權(quán)限尚不明晰。事實上在《制定條例》（2019）對依照黨內(nèi)法規(guī)制定程序與標準制發(fā)的聯(lián)合發(fā)文定性為黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件之余，2020年由中共中央辦公廳出版的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》也對黨政聯(lián)合發(fā)文的范圍進行了一定明確，結(jié)合此前《黨政機關(guān)公文處理條例》的規(guī)定，可以考慮從黨政聯(lián)合發(fā)文性質(zhì)出發(fā)，以突出黨的領(lǐng)導(dǎo)的治理事項為聯(lián)合發(fā)文適用的主要領(lǐng)域，著重凸顯黨政聯(lián)合發(fā)文作為國家治理規(guī)范屬于黨內(nèi)法規(guī)體系強烈的政治屬性，以不超出對公職人員及組織的規(guī)約及黨政機構(gòu)改革后相關(guān)機構(gòu)的協(xié)作履職范圍為基本權(quán)限。由于黨政聯(lián)合制發(fā)文件是出于政治與經(jīng)濟雙重邏輯考慮的結(jié)果，所以在其后續(xù)的規(guī)范路徑上也應(yīng)當以文件生成邏輯為基礎(chǔ)，在中國特色社會主義“法秩序”的基本規(guī)約框架下，充分考慮其政治影響與經(jīng)濟效益。未來可以嘗試立足于黨內(nèi)法規(guī)的公開性、黨政聯(lián)合發(fā)文的范圍與權(quán)限以及黨政聯(lián)合發(fā)文的監(jiān)督救濟機制等視角，就黨政聯(lián)合發(fā)文的后續(xù)規(guī)范展開細致研究，并提出可行的完善路徑。

例如就黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)和權(quán)限而言，可以將黨政聯(lián)合發(fā)文歸類為黨政機關(guān)發(fā)布的政策性國家治理規(guī)范，是黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)與國家法律系統(tǒng)銜接下的特殊媒介，以黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治治理為突出特征。在文件管理規(guī)范上應(yīng)當遵守《黨政機關(guān)公文處理條例》的有關(guān)規(guī)定，中央發(fā)布的黨政聯(lián)合發(fā)文須嚴格限制在黨政共轄的國家治理事項中，以宏觀政治領(lǐng)導(dǎo)為基本準則。對于黨的自身內(nèi)部建設(shè)與管理事項、政府行政職權(quán)事項需避免通過聯(lián)合發(fā)文形式發(fā)布規(guī)范。地方發(fā)布的黨政聯(lián)合發(fā)文除具象化貫徹中央聯(lián)合發(fā)文指示精神外，也應(yīng)當嚴格限制僅限于黨、政一方工作職責(zé)內(nèi)部事項借助聯(lián)合發(fā)文形式提高影響力與執(zhí)行力的做法，進而避免對黨政聯(lián)合發(fā)文產(chǎn)生“黨內(nèi)法規(guī)效力外溢”“黨的文件越權(quán)規(guī)范”等偏頗認識。

因此，在黨政聯(lián)合發(fā)文的公開方面，由于黨政聯(lián)合發(fā)文屬于黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下的國家治理規(guī)范，涉及政策性的政治治理內(nèi)容的文件需兼顧《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》《政府信息公開條例》的規(guī)定，依照相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定程序予以公開，涉及國家秘密的事項，應(yīng)當依照《保守國家秘密法》列入國家秘密行列不予公開?？傮w上表現(xiàn)為以公開為常態(tài)，以不公開為例外的基本原則。在涉及公開黨政聯(lián)合發(fā)文的行政訴訟中，注重實體內(nèi)容的審核，而非僅依據(jù)發(fā)文字號進行形式裁定?？梢酝ㄟ^吸納黨內(nèi)法規(guī)研究專家、黨政聯(lián)合發(fā)文制發(fā)主體機關(guān)的專業(yè)人士協(xié)助法官審核的方式，提高文件實體性審核定性的準確性。

注釋：

①《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2019）第十三條第二款規(guī)定：制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機關(guān)聯(lián)合制定。

②李樹忠：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的再闡釋》，《中國法律評論》2017年第3期，第64頁。

③滕修福：《規(guī)范性文件不宜黨政聯(lián)合制發(fā)》，《人民代表報》2014年5月10日第3版。

④盧鴻福：《嚴控黨政聯(lián)合行文》，《人民代表報》2013年4月20日第3版。

⑤⑦王春業(yè)、任佳佳：《論多主體聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象》，《廣西社會科學(xué)》2012年第1期，第95—99頁。

⑥楊杰、楊龍：《中國政府及部門間聯(lián)合發(fā)文的初步分析——基于200篇聯(lián)合發(fā)文》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2015年第5期，第66—73頁。

⑧《國家行政機關(guān)公文處理暫行辦法》第十條規(guī)定“同級機關(guān)可以聯(lián)合行文”。

⑨參見《上海市嘉定區(qū)人民政府辦公室關(guān)于進一步加強政府信息公開和政務(wù)公開工作的通知》（嘉府辦發(fā)〔2013〕5號）?！笆褂眯姓C關(guān)文號的聯(lián)合發(fā)文，原則上視為政府信息”。

⑩中共中央辦公廳法規(guī)局《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》，法律出版社2020年版，第47—49頁。

?宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第69頁。

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? Niklas Luhmann，1986，OkologischeKommunikation，pp.7-8.

?符碼原本是計算機通信上的最小表達單位，這里的符碼化是指依據(jù)一套組織規(guī)則編排并為特定成員認同的符號系統(tǒng)，以便更為明晰便捷地區(qū)分系統(tǒng)組成與功能。將整個社會系統(tǒng)區(qū)分為系統(tǒng)/環(huán)境兩個主要構(gòu)成元素（符碼），以二元形式有效區(qū)分系統(tǒng)間要素的功能以及彼此間的互動關(guān)系。參見Niklas Luhmann，2004，Law as a Social System，Oxford University Press，p93.

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?虧損擔(dān)保是擔(dān)保法上的概念，多用于債的擔(dān)保，是指以當事人的一定財產(chǎn)為基礎(chǔ)的，能夠用以督促債務(wù)人履行債務(wù)，保障債權(quán)實現(xiàn)的方法。而這里是指政治在國家治理中的統(tǒng)籌與領(lǐng)導(dǎo)作用，避免因社會各組成部分間的利益沖突影響整體的穩(wěn)定運轉(zhuǎn)。

?伍德志：《欲拒還迎：政治與法律關(guān)系的社會系統(tǒng)論分析》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）》2012年第2期，第3—14頁。

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?[德]羅伯特·阿列克西：《法律論證理論》，舒國瀅譯，中國法制出版社2002年版，第215頁。

?參見《國家行政機關(guān)公文處理暫行辦法》第十條“同級機關(guān)可以聯(lián)合行文”。

?參見《國家行政機關(guān)公文處理辦法》（1987）第十四條“政府各部門可以聯(lián)合行文”。

?參見《國家行政機關(guān)公文處理辦法》（2000）第十六條“同級政府、同級政府各部門、上級政府部門與下一級政府可以聯(lián)合行文；政府與同級黨委和軍隊機關(guān)可以聯(lián)合行文；政府部門與相應(yīng)的黨組織和軍隊機關(guān)可以聯(lián)合行文；政府部門與同級人民團體和具有行政職能的事業(yè)單位也可以聯(lián)合行文”。

?2012年4月16日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第十七條規(guī)定：“同級黨政機關(guān)、黨政機關(guān)與其他同級機關(guān)必要時可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文。黨委、政府的部門依據(jù)職權(quán)可以相互行文。部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)除辦公廳（室）外不得對外正式行文。”

?參見中共中央辦公廳發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》第十二條“黨的機關(guān)的行文關(guān)系，根據(jù)各自的隸屬關(guān)系和職權(quán)范圍確定?！ㄋ模┩夵h的機關(guān)、黨的機關(guān)與其他同級機關(guān)之間必要時可以聯(lián)合行文……”。第三十四條“兩個以上機關(guān)聯(lián)合辦理的公文，原件由主辦機關(guān)立卷歸檔，相關(guān)機關(guān)保存復(fù)制件。機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人兼任其他機關(guān)職務(wù)的，在履行其所兼職務(wù)過程中形成的公文，由其兼職的機關(guān)立卷歸檔”。

?[美]理查德·A.波斯納：《行政法的潮漲潮落》，蔣紅珍譯，《比較法研究》2007年第8期，第149—155頁。

?[美]E.博登海默：《法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法》，鄧正來、姬敬武譯，華夏出版社1987年版，第99頁。

?習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出了“推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治”的新論斷。

?汪全勝、黃蘭松：《論立法的正當性——以立法成本效益評估制度的建立為視角》，《山東社會科學(xué)》2016年第1期，第124—130頁。

?[美]羅賓·保羅·麥樂怡：《法與經(jīng)濟學(xué)》，浙江人民出版社1999年版，第2頁。

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