杜 樸

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢 430073）

2020 年爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱新冠肺炎疫情）引發(fā)了全國性的公共衛(wèi)生危機(jī)，成為新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。①習(xí)近平：《在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作部署會議上的講話》，《人民日報(bào)》2020 年2 月24 日第02 版。此次疫情防控是對我國治理體系與治理能力的一次大考，也是推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要契機(jī)。從社會治理視角看，作為一種頂層設(shè)計(jì)的應(yīng)急管理制度，是在場域空間中對突發(fā)公共事件處理的應(yīng)急規(guī)制，圍繞應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急體制、機(jī)制、法制形成的結(jié)構(gòu)式管理。我國的應(yīng)急管理體系建設(shè)自2003 年開始，至2007 年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）的實(shí)施，逐漸形成了以“一案三制”②“一案三制”指應(yīng)急管理體系中的應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、機(jī)制與法制。其中，應(yīng)急預(yù)案體現(xiàn)預(yù)防原則，在應(yīng)急管理體系建設(shè)中起引領(lǐng)性作用；應(yīng)急管理體制涵蓋面較廣，強(qiáng)調(diào)政府主體作用下的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理”；應(yīng)急管理機(jī)制是確保管理體制有效運(yùn)行的機(jī)理性制度，包括突發(fā)事件中的監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、社會動(dòng)員機(jī)制、社會矛盾糾紛調(diào)解處理機(jī)制等；應(yīng)急管理法制是基礎(chǔ)和保障，確保政府對突發(fā)公共事件的處理在法治軌道上進(jìn)行。為基礎(chǔ)的多層次、多部門的應(yīng)急管理模式。然而，基于我國傳統(tǒng)的“強(qiáng)政府”治理模式，現(xiàn)行的應(yīng)急管理機(jī)制忽視了普通民眾、社會組織等社會力量在突發(fā)公共事件過程中的重要作用，無法滿足風(fēng)險(xiǎn)社會的治理需求。因此，未來應(yīng)急管理機(jī)制的完善需要遵循立法軌跡，充分發(fā)揮社會力量在應(yīng)急管理中的功效，明確政府機(jī)構(gòu)、社會組織、公眾等相關(guān)主體的職責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)我國應(yīng)急管理機(jī)制的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型。

一、我國公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理的基本模式及不足

應(yīng)急管理在本質(zhì)上是一種公共安全服務(wù)。政府作為公共服務(wù)的主要提供者，必須承擔(dān)首要責(zé)任，發(fā)揮在應(yīng)急過程中的主導(dǎo)功能。[1]為了確保人民群眾的生命健康與財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會穩(wěn)定，在短時(shí)間內(nèi)遏制住突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢，必然要求命令迅速執(zhí)行、各資源快速聚集、上下協(xié)同一致。因此，在突發(fā)事件的應(yīng)急處置過程中，政府承擔(dān)著組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理等責(zé)任。依托政府的組織結(jié)構(gòu)，我國形成了自上而下的“垂直管理”應(yīng)急模式，呈現(xiàn)出一種“科層式”的應(yīng)急管理體系。[2]

（一）公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中政府職能的定位

基于現(xiàn)實(shí)的需要，我國公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理模式可以劃分為縱向的不同層級政府（中央—地方）的垂直管理模式和橫向的同一層級政府不同部門之間協(xié)作的分類管理模式。從縱向關(guān)系看，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》所規(guī)定的“分級負(fù)責(zé)、屬地管理”的應(yīng)急管理體制，不同等級的突發(fā)事件由不同層級的政府負(fù)責(zé)。一般而言，在多數(shù)的區(qū)域性突發(fā)事件中，主要由地方各級人民政府負(fù)責(zé)應(yīng)對。如果該突發(fā)事件直至省級政府都無法應(yīng)對，中央政府將會介入，并統(tǒng)一部署應(yīng)急處置工作，區(qū)域性的突發(fā)事件則轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖缘墓彩录?。此次的新冠肺炎疫情?jīng)歷了從區(qū)域性事件轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖允录倪^程。在湖北省政府上報(bào)國務(wù)院之后，中央政府及時(shí)介入，開始直接領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的疫情防控工作。①2020年1 月27 日，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理孫春蘭率中央指導(dǎo)組抵達(dá)武漢市，開展疫情防控工作，重點(diǎn)解決疫情防控面臨的突出問題。從橫向關(guān)系看，政府各部門在應(yīng)急管理體系中的責(zé)任不盡相同。在此次公共衛(wèi)生突發(fā)事件中，根據(jù)“分類管理”的要求，各地的衛(wèi)生健康管理部門在疫情防控中承擔(dān)主要責(zé)任，其他機(jī)構(gòu)在自己職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助做好防控工作?；陲L(fēng)險(xiǎn)社會下客觀環(huán)境的外在變化以及政府的內(nèi)在能力，在構(gòu)建和完善應(yīng)急管理體系過程中始終強(qiáng)化政府的主體責(zé)任，有其合理性。

一方面，政府作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的代表，能夠以其規(guī)?；膶I(yè)群體、縝密的應(yīng)急計(jì)劃安排防控、救援工作，并且以組織的形式在合適時(shí)機(jī)實(shí)施國家強(qiáng)制和社會動(dòng)員。在這方面，我國的制度優(yōu)勢得到凸顯。緊急情況下國家機(jī)構(gòu)能夠協(xié)同一致，共同應(yīng)對，尤其是以“對口支援”為主要形式的政治動(dòng)員和跨區(qū)域的協(xié)同，在應(yīng)對突發(fā)事件中起到了重要的作用。[3]此次新冠肺炎疫情應(yīng)對過程中，19 個(gè)省份對口支援湖北省除武漢市外的16 個(gè)市州及縣級市，統(tǒng)一協(xié)調(diào)與調(diào)度，第一時(shí)間與受援城市精準(zhǔn)對接、制定工作方案，[4]全力支持湖北省的疫情防范和救治，并且取得了階段性勝利。

另一方面，從政府的治理邏輯看，以其權(quán)威性可以提供更高效的公共服務(wù)，確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。國家公共性要求政府提供公共需求度高的治理活動(dòng)，而“公共性程度的高低可以用公共物品受益人或消費(fèi)者數(shù)量的多寡衡量”。[5]相對于社會組織、企業(yè)、公眾等其他主體的松散被動(dòng)，只有政府才能夠站在全局視野下，以強(qiáng)大的組織和協(xié)同能力迅速整合各種資源，有計(jì)劃、有步驟、可持續(xù)地推進(jìn)防控救治工作向縱深發(fā)展。所以，不難理解，我國在中央層面頒布《突發(fā)事件應(yīng)對法》、制定不同類型的應(yīng)急預(yù)案，設(shè)立應(yīng)急管理部、中國疾病預(yù)防控制中心；在地方層面設(shè)立不同層面的應(yīng)急指揮中心，制定關(guān)于應(yīng)急管理的規(guī)范性文件及標(biāo)準(zhǔn)，用以防范和應(yīng)對突發(fā)事件的發(fā)生。在此次疫情防控過程中，從中央到地方迅速建立起新冠肺炎疫情防控指揮部，落實(shí)防控工作；并通過衛(wèi)生健康管理部門發(fā)布權(quán)威信息，消除民眾的恐慌心理便是政府確保公共利益實(shí)現(xiàn)的重要舉措。

（二）現(xiàn)行職能定位的不足

不論是《突發(fā)事件應(yīng)對法》的文本規(guī)定，還是突發(fā)事件應(yīng)急處置的實(shí)踐狀況，我國的應(yīng)急管理體系始終以體制內(nèi)的組織機(jī)構(gòu)和行政職能為依托，強(qiáng)調(diào)政府的主體責(zé)任，是一種以行政為中心的“精英模式”。在緊急狀況下，這種模式可以用超常規(guī)的手段防范未來可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，但也可能濫用權(quán)力，產(chǎn)生一些不符合科學(xué)合理的決策和手段，其缺陷仍然存在。

1.政府單一力量應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)的不足

由于突發(fā)事件產(chǎn)生的根本原因是社會風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)急管理無法從根本上消除或減少社會風(fēng)險(xiǎn)，因此，應(yīng)急管理即使發(fā)展的再超前，獲得行政資源再多，也無法改變或減少公共衛(wèi)生突發(fā)事件的頻率。[6]在此種情境下，從突發(fā)事件的產(chǎn)生到結(jié)束，應(yīng)急管理在一定程度上解決了有限的社會問題。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，應(yīng)急管理的發(fā)展也會遇到瓶頸，其行政投入與獲得的收益并不一定成正比，最終會陷入發(fā)展困境。政府以單維的力量進(jìn)行預(yù)警、救援及事后恢復(fù)、重建，其承擔(dān)的責(zé)任與壓力是巨大的。如果稍微出現(xiàn)差池，輕則引起公眾的質(zhì)疑，重則影響決策的科學(xué)推進(jìn)，甚至引發(fā)社會動(dòng)蕩。這也可以解釋為什么我國經(jīng)歷了2003 年的“非典”事件、2009 年H1N1 流感病毒等衛(wèi)生事件，再出現(xiàn)重大的突發(fā)性公共事件時(shí)，政府的前期處理仍舊略顯混亂，我國的疾病預(yù)防機(jī)構(gòu)并沒有發(fā)揮出其應(yīng)用的功能。從此次新冠疫情防控的前期處置來看，面對醫(yī)療資源的短缺，尤其是醫(yī)院床位緊缺，大多數(shù)民營醫(yī)院并沒有被積極調(diào)動(dòng)，醫(yī)療資源并沒有很好地優(yōu)化運(yùn)作；同時(shí)諸多省份采取“粗暴”的防疫方式，如封鎖交通要道，嚴(yán)禁其他省份的人員進(jìn)入本省區(qū)域。

2.科層結(jié)構(gòu)下應(yīng)對策略的遲緩

“科層式”應(yīng)急管理體系的組織要件是科層制結(jié)構(gòu)。其運(yùn)行較為封閉，與復(fù)雜環(huán)境和非結(jié)構(gòu)性突發(fā)事件的應(yīng)急管理需求存在較大差距。[7]這種封閉式的結(jié)構(gòu)在處理外部環(huán)境比較穩(wěn)定的事件中有很大優(yōu)勢，但是針對較大的突發(fā)事件，固化的封閉性很難根據(jù)特殊的情境制定可操作性的應(yīng)對措施，致使策略滯后，對可能存在的風(fēng)險(xiǎn)難以應(yīng)對。“科層式”的應(yīng)急體系呈現(xiàn)出單軌式的治理特征，強(qiáng)調(diào)自上而下的行動(dòng)?；诖朔N慣性，一些地方政府對發(fā)生的事件容易秉持“等、靠、要”的思想，需要根據(jù)上級政府的態(tài)度或者方案來制定本區(qū)域的策略。一旦重大的公共衛(wèi)生事件產(chǎn)生，往往會反應(yīng)遲緩，處置能力不足。如在抗疫早期，湖北省黃岡市的衛(wèi)生主管負(fù)責(zé)人對于定點(diǎn)醫(yī)院的收治能力及具體床位數(shù)根本不了解，更別提采取的應(yīng)急方案了。

此外，公共突發(fā)事件雖然有不同的分類，但在處理過程中需要政府各部門的相互配合、共同應(yīng)對。在應(yīng)急管理體系中，基于我國科層制的垂直管理模式，部門的橫向職責(zé)分工不是很明確，導(dǎo)致各部門仍然根據(jù)其自身職責(zé)和管轄區(qū)域來防范處置，彼此之間缺乏有效的協(xié)調(diào)合作，尤其是在應(yīng)對突發(fā)事件的前期，這種狀況凸顯得更為嚴(yán)重，無法形成共同合力來應(yīng)對突發(fā)事件可能帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)和后果。然而，當(dāng)前各類突發(fā)事件具有極強(qiáng)的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性，具有跨區(qū)域、跨部門的特點(diǎn)，單一的區(qū)域或者部門無法通過獨(dú)自的力量去應(yīng)對。如在此次疫情防控前期，面對運(yùn)輸車輛的短缺，甚至出現(xiàn)了用環(huán)衛(wèi)車輛向居民運(yùn)送豬肉的情況，部分捐贈(zèng)資源（如新鮮蔬菜）并沒有及時(shí)發(fā)放到有需要的民眾手中。

3.過度依賴專家的技術(shù)理性致使決策“非科學(xué)化”

隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的興起與發(fā)展，技術(shù)治理已經(jīng)成為社會治理的重要方式，在具有特定政治屬性的“場域”中發(fā)揮作用。[8]從根本上說，技術(shù)治理遵循兩個(gè)原則：一是科學(xué)管理，即用科學(xué)原理和技術(shù)來治理社會；二是專家政治，即由接受了系統(tǒng)的現(xiàn)代自然科學(xué)技術(shù)教育的專家來掌握政治權(quán)力。[9]專家之所以成為專家，是因?yàn)槠渌鶕碛械牡膶I(yè)知識和技能能夠?yàn)樯鐣倪\(yùn)行提供科學(xué)的決策，確保政府治理活動(dòng)的理性和可靠。在現(xiàn)代社會的風(fēng)險(xiǎn)治理中，官僚機(jī)構(gòu)越來越強(qiáng)調(diào)決策的科學(xué)論證和專家以及，甚至行政行為常常成為執(zhí)行技術(shù)專家的意見。[10]在公共衛(wèi)生突發(fā)事件的處置中，疫情現(xiàn)狀及未來走向的判斷具有高度的技術(shù)化和專業(yè)化，自然需要專家的分析論證，這體現(xiàn)出技術(shù)治理的中“技術(shù)理性”。然而，受制于人類認(rèn)知的有限性及所屬環(huán)境的特定性，專家知識的提供、專業(yè)系統(tǒng)的思維模式并不一定能為政府提供可靠的判斷，進(jìn)而形成科學(xué)的決策。這種“非科學(xué)”的決策在新冠疫情早期的處置中得到了呈現(xiàn)。在疫情發(fā)生后，國家衛(wèi)健委專家組抵達(dá)武漢并開展了調(diào)查，并發(fā)布了新冠疫情“可防可控”“公眾應(yīng)以科學(xué)的態(tài)度對待疾病”的觀念。[11]在專家的意見指導(dǎo)下，武漢市衛(wèi)健委于1 月15 日也作出了面向社會的回應(yīng)：現(xiàn)有調(diào)查結(jié)果表明，尚未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)，不能排除有限人傳人的可能，但持續(xù)人傳人的風(fēng)險(xiǎn)較低。[12]然而，這種模棱兩可的答案給予了社會錯(cuò)誤的指引，一時(shí)間“不會人傳人”、“風(fēng)險(xiǎn)較低”、“可防可控”等觀點(diǎn)成為公眾對疫情的認(rèn)識，且多數(shù)人沒有作出任何防護(hù)，如戴口罩。當(dāng)然，我們不排除新冠病毒認(rèn)知的復(fù)雜性給專家的研究帶來了困難，但是只要深入武漢市的某些醫(yī)院進(jìn)行實(shí)地調(diào)研就會發(fā)現(xiàn)其論證的結(jié)果缺乏“科學(xué)性”。從技術(shù)理性的特征來看，技術(shù)治理蘊(yùn)含著一種強(qiáng)大的公共理念，即政府的決策可能因?qū)I(yè)化、技術(shù)化而產(chǎn)生正當(dāng)性與合理性。但從社會效果來看，這種正當(dāng)性與合理性是否“正當(dāng)”與“合理”是有疑問的。

二、社會組織參與公共衛(wèi)生突發(fā)事件處理的可能

（一）風(fēng)險(xiǎn)社會情境下的責(zé)任共擔(dān)

在“風(fēng)險(xiǎn)社會”之中，由于難以找到有效控制社會風(fēng)險(xiǎn)的制度性措施，整個(gè)社會因“未知”而陷入惶恐。[13]在社會轉(zhuǎn)型過程中，因傳染病導(dǎo)致的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件所影響的社會群體具有不特定性，不僅涉及傳染病人、病原攜帶者（攜帶病毒的潛伏者）和沒有特殊癥狀的傳染病人（無癥狀感染者），而且還涉及潛在的感染對象（新冠影響的密切接觸者）乃至整個(gè)社會群體。在這種風(fēng)險(xiǎn)社會中，一方面，社會組織有感知風(fēng)險(xiǎn)的能力和途徑，其自身有預(yù)警、處置的可能，而非將傳染病預(yù)防、應(yīng)對作為國家機(jī)構(gòu)所壟斷的排他性事務(wù)；另一方面，傳統(tǒng)的全能型政府治理模式已經(jīng)難以覆蓋急速流動(dòng)的現(xiàn)代社會，政府的行政職能正在弱化，面對社會治理的較重壓力，也應(yīng)該借助社會力量共同治理、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樵诿媾R潛在的突發(fā)公共衛(wèi)生事件威脅時(shí)，社會公眾都處在風(fēng)險(xiǎn)之中，高壓的外部態(tài)勢及內(nèi)在行為都迫使公眾主動(dòng)或被動(dòng)的尋求解決途徑，且以共同的責(zé)任觀來強(qiáng)化政府的應(yīng)急效能，[14]緩沖國家與個(gè)人、國家與社會在應(yīng)對危機(jī)過程中的沖突，防止災(zāi)難性后果的產(chǎn)生。如在新冠肺炎疫情的防控過程中，一些社會組織通過多元渠道籌措應(yīng)急資金、物資、裝備，開展應(yīng)急知識宣傳講座，提高全民危機(jī)意識，降低民眾恐慌心理。社會公眾為了防止疫情的蔓延，自發(fā)堅(jiān)守在家中，通過減少與外界的接觸來確保個(gè)人的安全。

（二）社會組織潛在的市場發(fā)展空間及實(shí)踐性參與

改革開放以來，伴隨治理環(huán)境的變化和政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，多元開放的社會結(jié)構(gòu)不斷形成并發(fā)展。黨的十八大以來，國家將推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，這無疑在治理理念、治理體制與治理機(jī)制上強(qiáng)化了治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)方向，即從行政管理的單向度轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c社會共同體良性互動(dòng)的治理邏輯。[15]正是通過這40 多年的市場培育和社會生長，我國的社會組織從產(chǎn)生到發(fā)展，再到具有成熟的基礎(chǔ)條件并在實(shí)踐中積攢了經(jīng)驗(yàn)。如在2008 年的“汶川地震”中，社會組織的力量已經(jīng)得到良好體現(xiàn)；之后在2013 年的“蘆山地震”救援中，社會組織的參與應(yīng)急救援的能力已經(jīng)得到明顯提升，救援工作轉(zhuǎn)變?yōu)橛行?、有效。并且在發(fā)展過程中，社會組織的作用也在逐步轉(zhuǎn)化，出現(xiàn)了“樞紐型社會組織”①樞紐型社會組織是指經(jīng)過政府部門認(rèn)定，介于政府和一般社會組織之間，在現(xiàn)有社會組織體系中起“橋梁”樞紐作用的聯(lián)合性社會組織。的“中介”性組織，如壹基金、中國紅十字基金會等，同時(shí)，社會組織的專業(yè)性和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提升。此外，國家治理的現(xiàn)代化需要在法治軌道上推進(jìn)，進(jìn)一步明確了社會組織參與社會治理的規(guī)范化、法治化。因?yàn)樯鐣M織資格的獲得需要經(jīng)過嚴(yán)格的制度審批，大量制度外形成的社會組織要想取得合法化的地位，就需要展現(xiàn)自身的能力，而參與突發(fā)事件的處理能夠很好地證明其存在的價(jià)值。

（三）互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下的網(wǎng)絡(luò)平臺的技術(shù)支持

在中國的政治社會情境中，公眾參與以“外壓模式”推動(dòng)政策議程設(shè)置，是促成應(yīng)急管理向公共危機(jī)治理轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵變量。[16]從覆蓋范圍的角度看，在應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件中，全社會參與顯然能夠?yàn)閼?yīng)急管理部門的決策提供較大支撐。在“共建共治共享”的社會治理格局下，不僅僅是社會資源和現(xiàn)代信息的共享，而是要通過社會力量實(shí)現(xiàn)多主體的協(xié)同，確保我國應(yīng)急治理體系的完善。在當(dāng)前的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，新的技術(shù)應(yīng)用可以為社會組織的廣泛參與提供技術(shù)支撐。例如，面對突發(fā)的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，社會組織可以通過與網(wǎng)約車平臺合作，調(diào)度人員、車輛的支援。再如，在封城的緊急狀況下，可以利用物流平臺、互聯(lián)網(wǎng)平臺等保證資源物質(zhì)的流通、集聚等。此外，以微博、微信為代表的社交媒體能夠成為社會力量與政府互動(dòng)的平臺，增強(qiáng)應(yīng)急決策的科學(xué)合理性。因此，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的方式，能夠構(gòu)架新型應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)多方主體的便捷參與。

三、社會組織參與公共衛(wèi)生突發(fā)事件治理的現(xiàn)實(shí)困境

不可否認(rèn)，社會組織在參與突發(fā)事件應(yīng)急治理中具有必要性和可行性，并且在新冠肺炎疫情防控過程中也發(fā)揮了重要作用。然而，在突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系中，無論是在法律層面還是實(shí)踐層面，社會組織功能的發(fā)揮仍然面臨現(xiàn)實(shí)困境。

（一）社會組織參與突發(fā)事件的角色定位及服務(wù)邊界模糊

首先，《突發(fā)事件應(yīng)對法》中對于社會組織的角色并未直接予以規(guī)定，而是以“其他組織、社會力量”等模糊、概括性語言表述。盡管《突發(fā)事件應(yīng)對法》明確了上述主體在應(yīng)對突發(fā)事件的不同階段的責(zé)任和義務(wù)，但該規(guī)定只是原則性的概括，如在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段，只是以“鼓勵(lì)其他組織為人民政府應(yīng)對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈(zèng)”來概括，并未對社會組織主體間權(quán)利與義務(wù)的劃分、參與響應(yīng)的方式、與何種政府部門對接等方面作出可操作化的規(guī)定。這種模糊性的法律規(guī)定缺乏明確的指引，在突發(fā)事件的應(yīng)急處置過程中，很容易造成社會組織的地位尷尬、權(quán)責(zé)不明、無法協(xié)同等問題，甚至?xí)斐少Y源的浪費(fèi)和處理的混亂。其次，我國并沒有專門的法律法規(guī)對社會組織的法律關(guān)系作出調(diào)整，僅是根據(jù)不同類型對社會組織的市場準(zhǔn)入資格出臺了幾部法規(guī)，如《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。這些法規(guī)多是對社會組織資格內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，如成立、登記、名稱、監(jiān)管等，缺乏對社會組織參與社會公共事務(wù)的范圍、培育和發(fā)展條件、權(quán)利與義務(wù)等議題的規(guī)制。最后，公共衛(wèi)生突發(fā)事件的治理過程呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)化[17]，治理目標(biāo)、響應(yīng)行動(dòng)以及所要達(dá)到的治理效果等要素會隨事件類型、嚴(yán)重程度與處置階段的不同而變化，這本身就會造成社會組織在參與范圍與程度上的不確定。

（二）社會組織的強(qiáng)行政依附性和弱自治性

組會組織功能的發(fā)揮需要獲得身份的認(rèn)同，即在制度框架內(nèi)獲得合法性的地位。一方面，在多元的社會治理結(jié)構(gòu)下，社會組織的生存空間、資金、合法性地位等與政府具有緊密的聯(lián)系。在應(yīng)急管理過程中，無論是從理念、技術(shù)、資源、行動(dòng)等方面，都受政府宏觀或微觀政策的約束。以社會組織的技術(shù)介入策略為例，在應(yīng)急管理的預(yù)防階段，社會組織利用其自身的專業(yè)知識為風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)防提供技術(shù)支持，但預(yù)警是否有效需要政府的專業(yè)部門去判定，只有通過合法的途徑取得認(rèn)可以后方能獲得支持。也就是說，社會組織對政府部門有著天然的依賴。這種依賴性特征不僅賦予了社會組織參與社會治理的“認(rèn)可性”身份，更產(chǎn)生了因這一“認(rèn)可性身份”所帶來的獲取資源的有利性、活動(dòng)執(zhí)行的便利性等“優(yōu)惠條件”。[18]因此，在突發(fā)事件的應(yīng)對過程中，這種“認(rèn)可性”導(dǎo)向會影響政府對社會組織的認(rèn)知和評價(jià)，產(chǎn)生“主體—客體”的治理局面，進(jìn)而社會組織的主觀能動(dòng)性也就難以發(fā)揮。

另一方面，信任資本是促進(jìn)社會組織和政府形成強(qiáng)合力的重要因素。[19]然而，從實(shí)踐中突發(fā)事件轉(zhuǎn)變?yōu)楣参C(jī)的軌跡看來，政府與社會組織之間的互信度較低，在突發(fā)事件的應(yīng)急處置過程中會產(chǎn)生如下困境：第一，社會組織的靈活性與政府的絕對權(quán)威性會產(chǎn)生矛盾，社會組織需要在政府的嚴(yán)格管制下實(shí)施治理，以防止治理的“失序”。其中，“有序”是“有效”的前提。第二，信任需要積累并得到實(shí)踐的檢驗(yàn)。長期以來，受“管理”理念的影響，社會組織不會相信政府會讓渡權(quán)力，其參與應(yīng)急處置也就不會和政府溝通交流；而政府也總是懷疑社會組織的能力，并不認(rèn)為它們能夠擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。在這種相互不信任的情境下，兩者總是“各自為戰(zhàn)”，阻滯了治理合力的形成。

（三）社會組織自身的治理能力仍舊較弱

一方面，許多社會組織的規(guī)模相對偏小，由于缺少處理公共危機(jī)的的經(jīng)驗(yàn)和能力，在面對突發(fā)事件時(shí)往往顯得手忙腳亂，無法根據(jù)突發(fā)事件的階段調(diào)整救助措施，在對策、資金等方面缺乏長遠(yuǎn)考慮。另一方面，即使是相對成熟、規(guī)模較大的社會組織，其服務(wù)能力和服務(wù)手段也面臨著質(zhì)量問題。因?yàn)樵谕话l(fā)事件的治理過程中，服務(wù)組織的服務(wù)范圍和服務(wù)水平并不是靜態(tài)的，而是需要根據(jù)政府協(xié)調(diào)、社會的接納度等情境逐漸變化的，這對社會組織的自治意識和自治能力提出了更高的要求。最后，一些社會組織因無法獲得合法性的法律地位而無法被接納進(jìn)應(yīng)急管理體系。在突發(fā)事件的應(yīng)急處理過程中，雖然這些組織的參與可以滿足防控、救援等方面的一些社會需要，但這種制度外的行動(dòng)難以和政府形成互動(dòng)，隨意參與和臨時(shí)參與的特征明顯，無法從實(shí)質(zhì)上給予幫助，甚至其參與本身就帶有特殊目的。

四、社會組織參與公共衛(wèi)生突發(fā)事件治理路徑的優(yōu)化

（一）完善應(yīng)急法律規(guī)范體系，明確社會組織的角色地位

在突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)域，當(dāng)前我國只有一部《突發(fā)事件應(yīng)對法》來處理突發(fā)公共性事件，沒有形成較為完整的應(yīng)急法律體系，在實(shí)踐中也很難發(fā)揮其應(yīng)有的實(shí)質(zhì)作用。首先，進(jìn)一步明確《突發(fā)事件應(yīng)對法》中“突發(fā)事件”的范圍與《憲法》中“緊急狀態(tài)”內(nèi)容的內(nèi)在關(guān)系，確保在現(xiàn)代法治的原則下，調(diào)整好國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系。其次，修改完善《突發(fā)事件應(yīng)對法》中關(guān)于社會組織的法律條文，賦予社會組織參與突發(fā)事件的合法性，明確社會組織的角色地位，規(guī)范社會組織的服務(wù)邊界與范圍，為社會組織參與突發(fā)事件治理提供方向指引。再次，盡快出臺規(guī)范社會組織權(quán)利義務(wù)的專門法律，如《社會組織法》《志愿者法》，對于社會組織參與突發(fā)事件的目標(biāo)、程序、方式等內(nèi)容加以規(guī)范，提高社會組織的參與效能。最后，中央和地方的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中也需要重視社會組織的作用，尤其是在常規(guī)狀態(tài)下應(yīng)急預(yù)案的演練需要社會組織參與?？傊?，只有社會組織以規(guī)范化、制度化、合法化的方式參與公共衛(wèi)生突發(fā)事件的治理過程中，才能夠進(jìn)一步激發(fā)、整合社會力量，從而與政府的力量形成合力，共同推進(jìn)社會治理的現(xiàn)代化建設(shè)。[20]

（二）針對突發(fā)事件的不同階段確定社會組織的職責(zé)

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，我國的公共衛(wèi)生突發(fā)事件的處理可以分為四個(gè)階段：預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建。在不同階段，社會組織的參與角色是有較大差距的。如在監(jiān)測與預(yù)警階段，由于預(yù)警本身是一個(gè)高度專業(yè)化的決定，需要專業(yè)化的人員和機(jī)構(gòu)通過收集、整理、分析突發(fā)事件（如傳染病）信息資料，以技術(shù)理性評估該事件未來的發(fā)展趨勢或者后果，從而為政府的應(yīng)對提供目標(biāo)導(dǎo)向，最大程度上減少該事件所帶來的的不利后果。[21]因此，公共衛(wèi)生突發(fā)事件的監(jiān)測與預(yù)警包含著專業(yè)的判斷，需要交給政府去決定。除此之外，社會組織的重要作用主要體現(xiàn)在處置與救援、事后恢復(fù)與重建階段。在處置與救援階段，社會組織可以協(xié)助政府籌集、運(yùn)送、發(fā)放相應(yīng)的應(yīng)急救災(zāi)物質(zhì)；組織民眾進(jìn)行自救；為負(fù)責(zé)救援工作的醫(yī)護(hù)人員等工作人員提供幫助。而專業(yè)的社會組織可以為政府決策提供建議，確保應(yīng)急方案與工作的科學(xué)合理性。在事后恢復(fù)與重建階段，社會組織可以監(jiān)督、評估政府在突發(fā)事件處理中的權(quán)力行使和實(shí)際成效；為常態(tài)化的網(wǎng)格化防控繼續(xù)提供人力與智力支持；動(dòng)員專門的社會機(jī)構(gòu)為民眾提供心理疏導(dǎo)等。

（三）政府要轉(zhuǎn)變應(yīng)急治理的理念，加強(qiáng)與社會組織的協(xié)同

一方面，在現(xiàn)代社會治理格局下，政府應(yīng)簡政放權(quán)，適當(dāng)放松社會組織的準(zhǔn)入條件，充分發(fā)揮其在社會治理中的重要作用，促進(jìn)社會組織成為公共領(lǐng)域治理的基本主體，形成理性、成熟的“政—社”模式。當(dāng)然，政府適度的放權(quán)并不意味著對社會組織的放任，還需要加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)督，以防止其出現(xiàn)目標(biāo)與手段的“異化”。因?yàn)閰f(xié)同治理的構(gòu)建，首要的是堅(jiān)持以公共權(quán)力為主體的原則，注重政府在治理意圖、治理規(guī)則、協(xié)同機(jī)制等方面的引領(lǐng)作用。[22]另一方面，政府需要通過多種方式建立與社會組織相對接的平臺，構(gòu)筑良好的合作信任關(guān)系。政府可以根據(jù)社會組織的特點(diǎn)與層次，充分吸納能力與公信力較強(qiáng)的社會組織，加強(qiáng)信息溝通、優(yōu)勢互補(bǔ)。如對于專業(yè)性較強(qiáng)的慈善組織，政府可以發(fā)揮好它們在資源調(diào)配、社會動(dòng)員中的重要作用，提高在突發(fā)事件中應(yīng)急款物的配置效率，鼓舞社會公眾捐贈(zèng)物質(zhì)的志愿和信心。

（四）社會組織在自我規(guī)制中提升治理能力

社會組織以自律和他律方式提升公眾信任度和增強(qiáng)自身的社會權(quán)力。[23]其中，社會組織的自我規(guī)制是公民履行義務(wù)、提升公民意識的重要表現(xiàn)，而外部的他律規(guī)制是促進(jìn)其內(nèi)部自我規(guī)制的重要保障，兩者缺一不可，共同促使社會組織在法治的軌道上行進(jìn)。在公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急治理中，社會組織價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，僅憑政府的大力支持和外部監(jiān)督是不夠的，其需要全面提升自身的能力和素質(zhì)。從本質(zhì)上講，社會組織在公共衛(wèi)生突發(fā)事件參與中所體現(xiàn)的是關(guān)愛與同情、合作與信任的公共精神，也是公民積極參與政治生活的外在表達(dá)。因此，一方面，社會組織需要結(jié)合自身實(shí)際完善內(nèi)部控制規(guī)范，包括人員的招募配備、社會責(zé)任的承擔(dān)、資金的來源保障、內(nèi)部的審計(jì)監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)評估等；另一方面，社會組織要建立常態(tài)化、長效化的內(nèi)部機(jī)制，從而能夠有效嵌入政府主導(dǎo)的應(yīng)急管理體系中，實(shí)現(xiàn)參與突發(fā)事件的綜合性與穩(wěn)定性。

結(jié)語

傳統(tǒng)的的公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理模式更多強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威主導(dǎo)的絕對地位，這對于維護(hù)社會穩(wěn)定、保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全具有重要的作用。然而，在社會轉(zhuǎn)型的過程中，這種“精英模式”存有缺陷，無法也不可能觸及社會生活的方方面面。因此，在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理格局下，需要重視社會組織、企業(yè)、公眾等多方主體力量，從而實(shí)現(xiàn)政府、社會、市場共同參與協(xié)作的治理模式，進(jìn)而形成與之相適應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)對機(jī)制。