郭仁宇，赫廣平

(上海公安學院，上海 200137)

黨的十九屆四中全會指出：“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)，社會安定有序，建設更高水平的平安中國?！秉h的十九屆五中全會進一步指出：“統籌發(fā)展和安全，建設更高水平的平安中國?！备咚降钠桨仓袊ㄔO要求以推進國家治理體系和治理能力現代化為總目標，落實總體國家安全觀，以共建共治共享為導向，以防范、化解影響安全穩(wěn)定的突出風險為重點，以市域社會治理現代化為抓手，不斷推進理念思路、體制機制、方法手段創(chuàng)新，全面提升平安中國建設科學化、社會化、法治化、智能化水平。

作為城市治理的重要環(huán)節(jié)，城市軌道交通公共危機協同治理對于維護城市公共安全、助推市域社會治理現代化具有深遠的意義。城市軌道交通在給居民的日常出行帶來便利的同時，其人流量大、空間緊湊、關聯度高，設施設備復雜、管線眾多、空間結構復雜、公共空間人群高度聚集等特征[1]，也很容易導致各類公共危機事件的發(fā)生，造成線路、車站及周邊大量的人員傷亡，甚至會造成整個城市交通的癱瘓。面對日益嚴峻的公共安全風險，如何通過有效整合資源，理順橫向和縱向各部門之間以及政府與非政府組織、公眾之間的關系，形成集約高效的多維應急網絡結構，打破傳統的依賴縱向的自上而下層級的應急管理模式，構建“平戰(zhàn)結合、社會參與、縱向一致、橫向聯動”的應急協同治理模式就顯得十分必要和迫切。

本文在闡述“平安中國”背景下城市軌道交通公共危機協同治理必要性的基礎上，通過對當前城市軌道交通公共危機協同治理的現實困境進行分析，嘗試提出創(chuàng)新“平安中國”背景下城市軌道交通公共危機協同治理的實踐路徑，以期為整體視角下維護城市軌道交通公共安全提供理論參考。

一、“平安中國”背景下城市軌道交通公共危機協同治理的必要性

(一)城市軌道交通公共危機協同治理是建設更高水平的平安中國的題中之義

《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五遠景目標的建議》(以下簡稱《十四五規(guī)劃》)明確指出：“建設更高水平的平安中國，要完善國家應急管理體系，加強應急物資保障體系建設，發(fā)展巨災保險，提高防災、減災、抗災、救災能力。”作為現代城市居民的重要出行方式，城市軌道交通往往連接著重要的政治和經濟中心，貫穿于城市的不同行政區(qū)域，人流非常密集，抗風險能力十分脆弱，公共安全面臨著嚴峻的考驗。城市軌道交通一旦發(fā)生公共危機，很容易演變成地域性的危機事件，威脅整個城市的公共安全。面對城市軌道交通日益嚴峻的公共安全威脅，如何進一步加強風險防范意識，提升協同治理效能，強化應對傳統和非傳統安全的能力，降低各類災害的負面影響，構建符合新時代城市公共安全要求的應急管理體系，對于確保維護城市公共安全、保障人民生命安全、實現更高水平的平安中國建設具有重要的現實意義。

(二)城市軌道交通公共危機協同治理是推進市域社會治理現代化的重要抓手

《十四五規(guī)劃》明確指出：“加強和創(chuàng)新市域社會治理，推進市域社會治理現代化?！笔杏蛏鐣卫憩F代化是國家治理的重要維度，是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵一環(huán)。市域社會治理能不能推得動、能不能深入下去，關鍵在于資源力量整合。只有牢固樹立并科學踐行“協同”理念，才能有效加強和創(chuàng)新市域社會治理，推進市域社會治理現代化。城市軌道交通是城市公共交通的重要組成部分，通過地下、空中軌道網絡將城鄉(xiāng)居民融為一體，城市軌道交通的安全運行對于維護公共安全、助推市域社會治理具有重要的現實意義。城市軌道交通一旦發(fā)生公共危機，如何通過有效整合政府內部和社會資源，理順專業(yè)應急部門和社會應急力量之間的關系，形成集約高效的多維應急網絡結構，打破傳統的依賴縱向的自上而下層級的治理模式，構建縱向貫通、橫向聯動的協同治理模式，對于創(chuàng)新社會治理、助推市域社會治理現代化具有現實的支撐作用。

(三)城市軌道交通公共危機協同治理是共建共治共享社會治理理念的具體落實

建設更高水平的平安中國，最根本的是要發(fā)揮黨的領導優(yōu)勢和我國社會主義制度的政治優(yōu)勢，不斷創(chuàng)新完善工作機制，有效統籌資源力量，提升共治共建共享水平，真正把政治優(yōu)勢轉化為平安中國建設的強大效能。堅持和完善共建共治共享的社會治理制度是防范化解風險、建設平安中國的迫切需要?，F代社會已經進入了高風險時代，風險的跨域性增強、復雜性加大、傳導性加快，容易形成風險綜合體。城市軌道交通作為城市居民日常出行的交通命脈，始終面臨著比常規(guī)區(qū)域更為嚴峻的公共安全風險，這迫切需要通過堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，優(yōu)化整合各類社會資源，從事前、事發(fā)、事中、事后的全周期視角進行有效防范，從源頭、傳導、轉化等關鍵環(huán)節(jié)進行化解，形成互信、互助、互擔的整體防控鏈，提高風險防范化解的前瞻性、系統性、協同性。

二、當前城市軌道交通公共危機協同治理面臨的現實困境

(一)應急主體協同意識不強

眾所周知，城市軌道交通公共危機的高效處置離不開跨部門、跨區(qū)域的協同配合。然而，受傳統科層制組織模式的影響，各單位在應對公共危機的過程中往往會出現碎片化、分散化的現象，缺乏能夠有效化解“條塊”沖突的應急聯動機制，造成部門本位主義嚴重，大大降低了公共危機的應急管理績效，且部門本位主義和狹隘的利益阻梗導致各部門對于應急協同機制的構建往往心存芥蒂，特別是對于風險系數高或者可能觸動本部門利益的應急事項更是心存抵觸，甚至出現隱瞞應急信息、資源和力量的情況，由此導致在現實中往往出現“應而不急、聯而不動”的窘境。同時，縱向的層級部門和橫向的聯動部門之間的利益沖突也進一步加劇了各部門之間的隔閡，軌道交通公共危機發(fā)生后，各部門更愿意接受直屬上級部門的領導，而對于橫向的聯動部門的指導和建議往往置若罔聞，進一步降低了軌道交通公共安全應急協同的效率。加之受傳統官僚制體系影響，政府應急部門與機構膨脹、內部分工過細，應急職能重復交叉、權限不清、責任不明，造成應急多龍治水的局面，使得政府應急部門缺位、越位和錯位現象嚴重，在追究責任時相互推諉和扯皮[2]。此外，在應急實踐中，非政府組織、軌道交通企業(yè)以及公民個人在公共危機聯動處置中的作用也會被忽視。

(二)應急協同缺乏規(guī)范性

目前，針對城市軌道交通公共危機的應急管理主要以《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《國家城市軌道交通運營突發(fā)事件應急預案》以及各地自行制定的實施突發(fā)事件應對法辦法為依據，但上述法律法規(guī)對于危機協同治理的規(guī)定缺乏明確、系統的描述，特別是缺乏具有可操作性的程序性規(guī)定，由此導致各部門在應急合作中存在隨意性，缺乏規(guī)范性。同時，從公共危機應急運行機制層面來看，各級政府職能部門和社會聯動單位在應急處置體系中的地位作用、權責分配、運作規(guī)則、處置各類危機程序、應急系統建設技術標準、經費保障等方面，都缺乏明確的法律規(guī)定，政府、軌道交通企業(yè)以及其他應急聯動單位之間的聯動協調只是原則性的暫行約定，缺乏以法律形式明確各自具體的職責、權限等[3]，而這也在一定程度上導致各聯動部門在協同應對城市軌道交通公共危機過程中存在職責邊界不清、溝通協調不暢、應急指揮不統一、應急配合效率不高等問題。

(三)應急信息無法有效共享

城市軌道交通公共危機的高效預防和應對，有賴于多元主體充分的溝通、高度的共識以及彼此業(yè)務的無縫對接，而這都需要一個架構良好的應急信息聯通機制。然而，受部門分立的影響，縱向的各行政部門之間因為有制度性的規(guī)范約束，使得上下級之間的信息搜集和傳遞比較順暢，但橫向的各行政部門之間由于沒有行政隸屬關系，加之利益阻隔，導致各應急部門在面對軌道交通公共危機時多是選擇自我封閉，各自為戰(zhàn)，沒有利用信息資源共享的模式消除風險的意識，甚至在有些場合會有目的地控制或封鎖信息，各種形式的“信息壁壘”“信息孤島”不斷涌現。此外，各部門不愿放棄對公共危機信息的主導權和優(yōu)先權，造成各部門和地方政府間信息無法共享，信息出現條塊間的分割從而無法形成整體合力，進而形成橫向“信息隔閡”[4]。由于各類風險信息無法實現在各部門之間自由實時流轉，使得信息資源為應急決策、處置的支撐作用大打折扣。

(四)應急資源保障不到位

作為應對城市軌道交通公共危機的有形載體，應急資源保障是確?？绮块T高效開展協同處置的重要支撐。然而，在現有的行政體制下，由于缺乏統一規(guī)范的應急資源保障機制，一旦城市軌道交通發(fā)生公共危機事件，各部門只能依靠上級部門對應急資源進行臨時調配，而這也往往導致在應急管理中出現應急資源對接不力、調集困難、保障不及時等現實問題。以應急通訊保障為例，由于缺乏統一的應急通訊系統，一旦發(fā)生突發(fā)事件，則很容易阻礙信息的有效傳遞，導致橫向應急聯動部門之間的溝通出現問題，由此造成事件的影響進一步擴大。此外，我國目前實行的是分災種、分部門的應急資源管理模式，應急資源分屬不同的部門儲備和管理，相互間缺乏資源共享與互補的機制。在這一模式下，各部門按照專業(yè)進行應急資源儲備，各管一攤，應急資源配置成本太高，各部門間存在重復投入和資源浪費情況。由于一個部門并不掌握其他地區(qū)和部門的資源儲備情況，在應對城市軌道交通公共危機時往往會出現資源需求與供給脫節(jié)的情況，難以在第一時間準確找到所需的應急資源[5]。

三、“平安中國”背景下創(chuàng)新城市軌道交通公共危機協同治理的現實路徑

(一)主體層面：構建多元主體協同治理模式

第一，從全局著眼，進一步打破各部門之間的體制壁壘，有力消除縱向的應急指揮和橫向的應急聯動部門配合結構不統一的問題，并根據不同部門的專業(yè)能力，確定指揮機構組成、職責分工和工作流程，建立能夠不斷向下延伸直至一線應急處置隊伍的應急指揮鏈，從而實現扁平化的應急指揮效果，真正解決公共危機應急管理存在的碎片化問題。第二，應當積極借鑒現代治理理念，進一步拓展社會力量參與城市軌道交通公共危機協同治理的空間和參與渠道，將市場和社會的力量全部調動起來，充分整合社會資源，不斷擴大城市軌道交通公共危機協同治理的主體架構，使應災主體從分散走向協同，著實提升城市軌道交通公共危機的風險防控和應急處置能力。第三，在協同應對城市軌道公共危機的過程中，要進一步加深各單位之間的協調與合作，提升應急協同的主體意識和主觀能動性，突出各合作單位之間的聯系與信任，實現應急聯動由分散化向網絡化轉變，使相關力量形成一個可以避免碎片化效應的應急網絡，最終實現事前預防、事發(fā)準備、事中處置和事后恢復的全流程應急管理功能。

(二)法制層面：完善應急法律法規(guī)

第一，在現有法律法規(guī)尚無調整的情況下，應當進一步完善城市軌道交通公共危機協同治理模式的程序和運作規(guī)則，加強應急職能融合，制定工作規(guī)則，明晰職責任務，明確業(yè)務流程，特別是應當進一步明晰應急處置行業(yè)主體部門之間的責任和功能，從而有效推進城市軌道交通公共危機協同治理的制度化和標準化建設，優(yōu)化整體政府形態(tài)下的應急協調配合，構建“統一指揮、上下聯動、平戰(zhàn)結合、協調一致”的協同治理模式。第二，應當通過強化頂層設計和規(guī)劃建設，及時修訂《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》及其配套法律法規(guī)，進一步完善協同應對城市軌道交通公共危機的制度性規(guī)定，明確各聯動部門的職能定位和應急管理職責，確保各部門嚴格依規(guī)統一行動，避免擅自決策和行動，徹底解決各部門之間應急職責邊界不清和權責交叉等問題。第三，應當進一步健全法律規(guī)范，將社會組織、企業(yè)和公民個人等民間救援力量納入到應急管理的范圍中，明確其在協同治理中的角色、權責、保障、參與程序及方法等內容，構建圍繞城市軌道交通公共危機的大應急協同模式。

(三)機制層面：強化事前風險防范機制

第一，為全面提高城市軌道交通公共危機的應急管理和抗風險能力，應當積極推動應急管理工作關口前移，促進各單位從注重事發(fā)后的應急處置向事前預防轉變，并充分結合城市軌道交通現實的空間結構特征，按照危機事件的類型，分門別類制定內容完善、情景清晰、層次分明、實操有效的系統性應急預案，使預案緊密結合實戰(zhàn)，具有實際指導意義，做到能用、好用、管用。同時，應該進一步加強對于應急預案的動態(tài)管理，對應急預案進行定期修訂，特別是應當在突發(fā)事件處置后或應急演練結束后，及時對應急預案進行事后評估，不斷修改、完善預案內容，從而為有效化解城市軌道交通公共安全風險奠定堅實的基礎。第二，應當在細化城市軌道交通應急預案的基礎上，通過分析世界范圍內城市軌道交通應對公共危機的現實案例，結合現實的工作需要，定期組織專業(yè)性和綜合性相結合的突發(fā)事件應急演練，特別是應當進一步增加高度逼真的非常規(guī)突發(fā)事件的演練頻次。在演練過程中，應當堅持“問題導向”，充分結合實戰(zhàn)需求，突出實戰(zhàn)、實用、實效，強化跨部門之間的協調配合和聯動處置，做到各種緊急狀態(tài)下的高效協同應對。在演練結束后，應當及時進行事后評估，發(fā)現并解決應急演練中存在的問題。同時，應當定期邀請業(yè)內應急管理專家對應急演練的場景設計、演練任務、配合要點等內容進行業(yè)務指導，并根據國內外突發(fā)事件的演變規(guī)律不斷豐富演練模式，形成傳統的現場實操演練與現代化的模擬推演、情景事件構建、數字實戰(zhàn)對抗等相結合的多種應急演練模式。第三，應當進一步強化對于突發(fā)事件發(fā)生前所呈現的各種異常信息、征兆的收集，并依托各地正在建設的大數據平臺加強風險感知，然后根據已有的預警指標體系進行多維研判，深入分析警情，從而確保在風險發(fā)生前能夠提前發(fā)布預警信息，為公共危機的應急處置作好充分準備。

(四)保障層面：加強應急資源高效共享

第一，應當在不斷健全城市治理體系的基礎上，通過應急能力評價檢驗各級應急單位在應對城市軌道交通公共危機時所擁有的人力、組織、機構、手段和資源等應急要素的完備性、協調性以及最大限度地減輕公共危機損失的綜合能力[6]，并根據應急能力評價的結果進行查漏補缺，補齊圍繞城市軌道交通各應急部門之間的短板。在具體操作中，可以考慮圍繞城市軌道交通公共危機建設應急資源共享平臺，科學整合各應急部門的人力、物力、技術等資源，積極探索聯合保障、互補保障等靈活多樣的保障方式，確保應急資源能夠滿足各部門聯合應對非常規(guī)突發(fā)事件的需要。第二，應當對來自城市軌道交通地上、地下不同空間、部門、系統、非政府組織、企業(yè)等的應急資源進行優(yōu)化整合，充分發(fā)揮各單位的資源優(yōu)勢，減少重復建設，增強資源共享共用，降低應急資源配置成本，提升城市軌道交通應急資源的統一調配能力，特別是應當進一步整合各單位之間的信息資源，通過信息資源的深層次共享，消除信息孤島，做到責任閉合、環(huán)環(huán)相扣，實現應急指揮、處置的無縫鏈接，從而有效化解在應急聯動過程中“應而不急、聯而不動”的窘境[7]。第三，應當通過制度保障的方式加強各單位之間的應急響應交流，特別是建立圍繞城市軌道交通突發(fā)事件的日常聯席會議制度，通過定期的溝通交流和信息共享，打破業(yè)已存在的部門壁壘，消除隱藏分歧，提升信息資源利用的時效，實現應急信息的有序貫通，確保在預防和應對突發(fā)事件過程中做到應急數據全天候互聯互通、資源共享，以此構建調度靈活、配置合理、反應迅速的應急資源聯動保障體系，從而有效提升非常規(guī)情形下的應急資源保障能力。

(五)手段層面：推進應急協同治理智慧化

第一，應當充分利用各地正在建設智慧城市的優(yōu)勢，充分發(fā)揮大數據、物聯網、區(qū)塊鏈等現代信息技術的優(yōu)勢，通過異構網絡聯通，不斷打破各部門之間的技術壁壘和數據壁壘，構建多重應急數據鏈路，實現應急信息和數據橫向聯通、縱向貫通，為城市軌道交通公共危機聯合預防、聯動處置提供強有力的技術支撐。第二，應當積極推進城市軌道交通公共危機監(jiān)測預警系統建設，綜合運用大數據、云計算及人工智能等技術進行綜合數據的智能分析，并通過與物聯網、視聯網、數聯網等感知平臺的對接，建設能夠實時監(jiān)測感知各類風險和安全隱患的風險洞察系統，實現全時段、全領域、全覆蓋的實時動態(tài)感知和精確感知，提升公共危機風險隱患的自動發(fā)現和識別能力。第三，應當根據城市軌道交通的地理地形等固有空間結構特征，積極開發(fā)面向城市軌道交通公共危機的三維實戰(zhàn)場景模型，引入能夠在人流密集場所、隧道及車輛內部實施應急處置救援的尖端應急指揮和救援設備，實現公共危機應急處置的信息化、智能化和可視化，最大限度地提升公共危機協同處置的效率，降低危機造成的損害。