金曉偉

（中共浙江省委黨校 法學教研部，浙江 杭州 311121）

一、問題的提出：應急法治范疇下的應急法律體系

面對2019年年末暴發(fā)的新冠肺炎疫情，以習近平同志為核心的黨中央高度重視疫情防控工作，團結(jié)帶領全國各族人民戰(zhàn)“疫”，取得了疫情防控的重大戰(zhàn)略成果，在世界范圍內(nèi)展示了中國的治理能力和制度優(yōu)勢。我們在肯定疫情防控工作成績的同時也要認識到，在人們耳目所見的一系列疫情防控措施背后，尚有一個重大而又現(xiàn)實的課題亟待研究，即如何進一步加強應急法治建設，確保國家和社會在非常規(guī)狀態(tài)下的各項活動始終在法治的軌道上運行。實際上，早在疫情防控最吃緊的時期，針對一些地方防控措施朝令夕改和一部分危害疫情防控的違法犯罪行為，中央即已傳遞出加強應急法治建設的信號。習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上強調(diào)，“各級黨委和政府要全面依法履行職責，堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在處置重大突發(fā)事件中推進法治政府建設，提高依法執(zhí)政、依法行政水平”[1]?！耙獦?gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系，全面加強和完善公共衛(wèi)生領域相關法律法規(guī)建設，強化公共衛(wèi)生法治保障。”[2]在此背景下，應急法治范疇之下的諸多子課題迫切需要展開。

建設應急法律體系是實現(xiàn)應急法治的一項基礎性工程。完善的應急法律體系能夠為國家（政府）、社會和公民的應急行為提供清晰明確的制度規(guī)則，確保公共秩序的安全和穩(wěn)定。然而，在權(quán)力與權(quán)利（自由）的理論框架下，公權(quán)力與私權(quán)利（自由）之間是一個動態(tài)結(jié)構(gòu)，兩者的關系隨著不同的社會狀態(tài)而不斷變動。正如在疫情防控的具體情境中，社會狀態(tài)的切換影響國家（政府）應急權(quán)力與危害疫情防控行為背后隱含的公民權(quán)利（自由）之間的動態(tài)結(jié)構(gòu)，關系到危害疫情防控行為的界定和疫情防控具體措施的合法性判斷。換言之，同樣的應急行為（措施）在不同的社會狀態(tài)下討論，會形成不同的合法性判斷結(jié)論。在應急法律體系的建設過程中不注重結(jié)合社會狀態(tài)予以分類設計，勢必導致法律體系自身的沖突。只有以適配的社會狀態(tài)為前提，方能確定政府應急權(quán)力的界限，為政府開展疫情防控等重大突發(fā)事件應對活動提供明確的規(guī)范性指引，實現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利（自由）的動態(tài)平衡。這既是應急法律體系建設的具體目標，也是應急法治的應有之義。

二、沖突的形成：我國應急法律體系的建設及其發(fā)展瓶頸

（一）我國應急法律體系的建設：歷時性與共時性的疊加

突發(fā)事件具有高度的不確定性，這要求立法機關直面既有應急法律體系在現(xiàn)實情境下暴露出來的缺陷與不足，并通過及時高效的立法活動為相關法律法規(guī)打上“補丁”。正因為如此，我國的應急法律體系在歷時性與共時性的疊加作用下生成。回顧應急法治建設歷程，2003 年“非典”疫情結(jié)束之后，我國迅速啟動相關立法、修法工作，應急管理領域制度建設很快取得成效，逐步形成了以“一案三制”（預案和體制、機制、法制）為內(nèi)容框架的應急管理體系。其中，“法制”在靜態(tài)上指法律和制度的總稱[3]，而“法制”的結(jié)構(gòu)性組合就指向了應急法律體系。2007年《突發(fā)事件應對法》頒布實施，奠定了我國應急法律體系的“總分式”基本框架。此后，圍繞自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四個類型方面所制定的一系列法律法規(guī)構(gòu)成了我國應急法律體系的主要內(nèi)容。歷史是相似的，自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，解決應急立法歷史遺留問題和疫情防控工作經(jīng)驗總結(jié)的雙重因素，激發(fā)了應急管理領域的新一輪立法動議，修改《突發(fā)事件應對法》《傳染病防治法》《野生動物保護法》等法律法規(guī)活動紛紛啟動或提上議程。當然，由于法律的相對穩(wěn)定性，“應激式”立法的作用仍然滯后于重大突發(fā)事件應對的緊迫需求。在疫情防控的關鍵時期，為了盡快回應社會各界廣泛關注的濫食野生動物導致公共衛(wèi)生安全巨大隱患的突出問題，第十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，為打贏疫情阻擊戰(zhàn)、保障人民群眾生命健康安全提供有力的立法保障。與此同時，一系列規(guī)范執(zhí)法和司法活動的司法解釋、司法解釋性質(zhì)文件和其他規(guī)范性文件也為我國應急法律體系的建設提供了豐富的共時性資源。其中，頗具代表性的是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部于2020 年2 月聯(lián)合印發(fā)的《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》?？梢哉f，也是在歷時性和共時性的疊加作用下，我國應急法律體系的規(guī)范內(nèi)容得以不斷完善。

（二）我國應急法律體系建設發(fā)展的瓶頸：“情境化”背后的沖突

經(jīng)歷了十多年的建設發(fā)展和數(shù)次重大突發(fā)事件的實踐檢驗，以《突發(fā)事件應對法》為基本框架和四類突發(fā)事件應對法律規(guī)范為主要內(nèi)容的應急法律體系總體來說發(fā)揮了明顯的作用，但同時也隱藏了不少缺陷與不足。特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，諸如體系內(nèi)一般法與特別法之間的沖突、政府綜合協(xié)調(diào)和部門專業(yè)應對的矛盾以及法律法規(guī)的實效性不強等問題多有學者論及，此處不再贅述。需要引起注意的是，無論是在疫情防控最吃緊的關鍵時期，抑或是目前的常態(tài)化疫情防控階段，各級政府基本采取了分區(qū)、分級、分類精準防控的策略，以應對疫情防控等重大突發(fā)事件在風險上的不確定性和區(qū)域特殊性。可以說，分區(qū)、分級、分類精準防控策略，反映出應急法律體系建設的“情境化”需求。理論上，情境的多樣性和既有法律規(guī)范的缺陷催生了綜合“功能主義”和“規(guī)范主義”的“情境化”規(guī)范進路，有助于在特定背景下更好地理解與規(guī)范權(quán)力運作，實現(xiàn)合目的性與合法律性的動態(tài)平衡[4]。因此，從應然的角度出發(fā)，需將“情境化”的規(guī)范進路嵌入整個應急法律體系的建設中，對社會狀態(tài)（具體情境）的不同類型及其相互間的切換作細致的界定，進而有針對性地設計不同層次的規(guī)范性指引。

遺憾的是，審視既有應急法律體系，雖不乏有關社會狀態(tài)（具體情境）類型的規(guī)定，但類型間的切換規(guī)定闕如，與之相匹配的分類規(guī)范性指引布局松散。例如，《突發(fā)事件應對法》規(guī)定突發(fā)事件分為特別重大、重大、較大和一般四個等級，但將具體的分級標準交給了國務院和國務院確定的部門（基本以應急預案形式呈現(xiàn)），并以預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建的突發(fā)事件應對流程完成了整部法律的設計?？陀^地說，這種流程設計是我國應急法律體系建設當中的一個縮影，但其中的關鍵性問題呼之欲出，即在社會狀態(tài)（具體情境）存在不確定性的背景下，我國應急法律體系中有關緊急狀態(tài)的規(guī)范內(nèi)涵不甚清晰，難以與相適應的社會狀態(tài)（具體情境）對接，部分條款甚至因融貫性問題而存在明顯的體系沖突。這既是整個應急法律體系追求內(nèi)部協(xié)調(diào)的前提性問題，也是應急法律體系能否在未來實現(xiàn)系統(tǒng)性升級的瓶頸問題。在更深層次的意義上，只有透過應急法律體系在實踐中暴露的缺陷，挖掘影響其體系沖突的內(nèi)部根源性機理，方能切中要害、破解應急法律體系建設發(fā)展的瓶頸。

三、沖突的機理：緊急狀態(tài)的三重邏輯

前述提及，公權(quán)力與私權(quán)利（自由）的關系是隨著社會狀態(tài)和具體情境而變動的。確定社會狀態(tài)和具體情境是分析的前提和基礎，特別是在新冠肺炎疫情等重大突發(fā)公共事件暴發(fā)時期，盡可能消除關于社會狀態(tài)和具體情境的不確定性，方能確定公權(quán)力行使的范圍及其限度，使之與私權(quán)利（自由）之間形成動態(tài)平衡。然而在我國，受制度邏輯、實踐邏輯和理論邏輯不同程度的影響，有關緊急狀態(tài)的規(guī)定及其理解與適用存在明顯的張力，可謂是應急法律體系沖突的深層次原因。

（一）緊急狀態(tài)的制度邏輯

緊急狀態(tài)的制度邏輯，即我國實定法上關于緊急狀態(tài)的規(guī)范立場和制度安排?？v觀我國現(xiàn)行法律體系，有關緊急狀態(tài)的明確規(guī)定散見于《憲法》《戒嚴法》《反恐怖主義法》《國家安全法》《突發(fā)事件應對法》《治安管理處罰法》等多部法律之中。經(jīng)過細致分析可以發(fā)現(xiàn)，我國關于緊急狀態(tài)的制度邏輯存在法律狀態(tài)和事實狀態(tài)的分野。

從法律狀態(tài)上看，我國實定法上關于緊急狀態(tài)的基本立場確立了緊急狀態(tài)制度。具體而言，2004 年通過的《憲法修正案》以“緊急狀態(tài)”的規(guī)定替代了過去的“戒嚴”規(guī)定，同時明確了進入緊急狀態(tài)的法定條件，即全國人民代表大會常務委員會決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)；中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，宣布進入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)，發(fā)布動員令；國務院依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)。很顯然，緊急狀態(tài)制度具有憲制屬性，一旦有權(quán)機關宣布進入緊急狀態(tài)，意味著國家或某一地區(qū)發(fā)生憲法秩序的切換。除了憲法上的規(guī)定，《反恐怖主義法》《國家安全法》《突發(fā)事件應對法》以及香港基本法、澳門基本法、港澳駐軍法都作出了類似的配套性規(guī)定。上述規(guī)范內(nèi)容構(gòu)成了我國緊急狀態(tài)法律制度的基本框架。在此意義上，“緊急狀態(tài)”可謂是一個嚴謹?shù)姆尚g(shù)語，應當在明確的條件下規(guī)范使用。

從事實狀態(tài)上看，我國實定法上關于緊急狀態(tài)的規(guī)定主要用于描述一種緊急、緊張或緊迫的情境，通常可以為“緊急情況”“緊急情形”“緊急狀況”“非常情況”等其他事實狀態(tài)的描述所替代，不具有緊急狀態(tài)制度意義。例如，《治安管理處罰法》第五十條第一款第（一）項關于“拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下發(fā)布的決定、命令的”的規(guī)定?？陀^地說，該項中的“緊急狀態(tài)”近乎緊急狀態(tài)制度意義。當時，《治安管理處罰法》與“緊急狀態(tài)法”同期起草，前者率先頒布施行，其中規(guī)定的“緊急狀態(tài)”與后者是保持一致的。遺憾的是，由于制定“緊急狀態(tài)法”的努力最終轉(zhuǎn)向制定應對常規(guī)應急狀態(tài)的《突發(fā)事件應對法》，《治安管理處罰法》中的緊急狀態(tài)規(guī)定失去了制度依托，將其理解為一種事實狀態(tài)描述更有助于避免條款虛置。較為常見的還有關于“在國家出現(xiàn)緊急狀態(tài)或者非常情況時”的規(guī)范敘述①。此外，還需注意《突發(fā)事件應對法》附則第六十九條的規(guī)定，該條把“發(fā)生特別重大突發(fā)事件”作為進入緊急狀態(tài)的前提條件之一，側(cè)面說明特別重大突發(fā)事件響應狀態(tài)已經(jīng)高度接近具有法律制度意義的緊急狀態(tài)。鑒于《突發(fā)事件應對法》第三條第二款以社會危害程度、影響范圍等因素為標準，將自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大、重大、較大和一般四個等級，在全國人大常委會或者國務院作出進入緊急狀態(tài)決定之前，可以將四個等級的突發(fā)事件響應狀態(tài)都理解為描述事實狀態(tài)的緊急狀態(tài)。總體而言，將緊急狀態(tài)作為事實狀態(tài)使用的情形在法律上并不多見，對緊急狀態(tài)的制度邏輯沖擊不大。

（二）緊急狀態(tài)的實踐邏輯

將緊急狀態(tài)作為事實狀態(tài)使用的情形在法律上較為少見，這并未對緊急狀態(tài)的制度邏輯造成強烈的沖擊，卻為緊急狀態(tài)的實踐邏輯生成埋下了伏筆。經(jīng)梳理，作為描述事實狀態(tài)的緊急狀態(tài)主要出現(xiàn)在司法解釋、司法解釋性質(zhì)文件、其他規(guī)范性文件以及各類應急預案中。

回到《突發(fā)事件應對法》施行不久后的2008年，我國南方地區(qū)遭受歷史罕見的低溫雨雪冰凍災害，最高人民法院行政審判庭于當年4 月11 日召開座談會，形成了《最高人民法院關于審理與低溫雨雪冰凍災害有關的行政案件若干問題座談會紀要》，其中有一條內(nèi)容是“對因災害引發(fā)的行政案件，凡是符合法定起訴條件的，均應當及時立案，不得以屬于緊急狀態(tài)為由不予受理”。眾所周知，當年全國人大常委會和國務院并未作出“進入緊急狀態(tài)”的決定，座談會紀要中所指的緊急狀態(tài)可以說反映了緊急狀態(tài)實踐邏輯的發(fā)展。在司法解釋和司法解釋性質(zhì)文件中，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部在新冠肺炎疫情暴發(fā)之后聯(lián)合印發(fā)的《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》可謂是直接展示緊急狀態(tài)實踐邏輯的代表性文本。根據(jù)該意見，新冠肺炎疫情期間可適用《治安管理處罰法》第五十條第一款第（一）項規(guī)定之“拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下發(fā)布的決定、命令的”。鑒于我國并未依照《憲法》宣布進入緊急狀態(tài)，由此可推導出，執(zhí)法、司法機關在實踐適應中也突破了緊急狀態(tài)的制度邏輯，將《治安管理處罰法》中的“緊急狀態(tài)”理解適用為事實上的緊急狀態(tài)，而非憲法上具有法律制度意義的緊急狀態(tài)[5]。

在其他規(guī)范性文件和各類應急預案中，緊急狀態(tài)或直接被概括定義，或被用于描述一種超常規(guī)的事實狀態(tài)，其實踐邏輯得到進一步擴張。簡單列舉幾例：《武漢市防洪管理規(guī)定》中關于“武漢關水位臨近保證水位時，全市防汛工作進入全面緊急狀態(tài)，實行緊急總動員”之規(guī)定；《南京市有軌電車交通管理辦法》中關于“除緊急狀態(tài)不得在站臺以外上下客”之規(guī)定；《重慶潼南區(qū)糧食突發(fā)事件應急預案》中關于“在糧食市場呈現(xiàn)緊張、緊急狀態(tài)時”之規(guī)定；等等。

可以說，盡管大量較低位階的規(guī)范性文件特別是應急預案本質(zhì)上是各種應急法律規(guī)范的具體執(zhí)行方案，但有學者認為，“目前的國家和省級預案創(chuàng)制、補充了大量的法律規(guī)范用于彌補立法缺陷，事實上已使預案本身異化為應急法律體系的一部分”[6]。換言之，某些高位階的預案未來可能會迎來法律化的升級過程，而隨著大量有關緊急狀態(tài)的規(guī)范表達在實踐中不斷接近事實狀態(tài)，緊急狀態(tài)的實踐邏輯與制度邏輯之間的張力很可能會進一步加大。

（三）緊急狀態(tài)的理論邏輯

關于緊急狀態(tài)，理論上眾說紛紜。界定緊急狀態(tài)的核心問題是解決社會狀態(tài)和具體情境的轉(zhuǎn)換問題，從而適當?shù)赝ㄟ^對危害疫情防控等有關行為的法律規(guī)制實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利（自由）的動態(tài)平衡，滿足應急法治的要求。然而，受緊急狀態(tài)制度和實踐邏輯張力的影響，有部分學者對于緊急狀態(tài)的認知存在偏差，以至于將緊急狀態(tài)、（行政）應急狀態(tài)以及緊急、緊張或緊迫的事實狀態(tài)混淆使用。拋開錯誤的認知，理論上其實不乏針對緊急狀態(tài)的細致分析。歸結(jié)起來，不外乎不同的劃分觀點，包括“二分法”“三分法”“四分法”以及“多元一體說”。共通的一點是，這些劃分觀點都將常規(guī)社會狀態(tài)（也稱“常態(tài)”“常規(guī)狀態(tài)”“平常狀態(tài)”）作為基本參照系。

“二分法”就是根據(jù)社會狀態(tài)是否為常態(tài)作簡單切分，進而把緊急狀態(tài)等同于非常規(guī)狀態(tài)；同時，將突發(fā)事件應急狀態(tài)視為緊急狀態(tài)的重要組成部分而不再區(qū)分[7]。贊同“二分法”的學者認為，社會發(fā)展帶來的種種風險可能觸發(fā)危機，突如其來的危機會將國民拋入一種不同于日常生活的緊急狀態(tài)中；緊急狀態(tài)就是因為突然發(fā)生的緊急事件造成一系列難以預見的、急迫的、具有破壞性的后果而使社會陷入的一種區(qū)域性或全域性非常規(guī)生產(chǎn)生活狀態(tài)，與通常《憲法》《戒嚴法》研究中作為政府行使超法律的緊急權(quán)力理由的“緊急狀態(tài)”并非同一譜系[8]。還有部分學者直接忽略了緊急狀態(tài)的劃分，在敘述“緊急狀態(tài)下的執(zhí)法行為發(fā)生異化”[9]以及使用“在重大突發(fā)性疫情所致的緊急狀態(tài)之下”“突發(fā)公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)”[10]等表述時將應急狀態(tài)與緊急狀態(tài)合二為一，在某種意義上也可以歸入“二分法”的立場。

“三分法”就是對基于“二分法”的緊急狀態(tài)再細化，將社會狀態(tài)分為平常狀態(tài)、應急狀態(tài)和緊急狀態(tài)。贊同此種觀點的學者認為，突發(fā)事件只是部分等同于緊急狀態(tài)[11]。本質(zhì)上，疫情防控期間屬于應急狀態(tài)，不屬于緊急狀態(tài)?！稇椃ā芬?guī)定的緊急狀態(tài)是應對最高程度的社會危險和威脅時采取的特別手段。應急狀態(tài)下的危險程度沒有緊急狀態(tài)那么高，因而應急狀態(tài)下的防疫應更加強調(diào)法治，諸如《刑法》《行政處罰法》《行政強制法》《治安管理處罰法》等許多法律規(guī)范不僅不應因為防疫工作而被停止執(zhí)行，反而應被更加嚴格地執(zhí)行[12]。

“四分法”對緊急狀態(tài)的界定更趨精細，提出在平常狀態(tài)之外，依照危險和緊迫程度的不同，可以將緊急狀態(tài)劃分為一般緊急狀態(tài)、特殊緊急狀態(tài)以及戰(zhàn)爭狀態(tài)[13]。

除此之外，還有學者綜合不同的劃分觀點，提出緊急狀態(tài)是一個多層級和多形式的應急狀態(tài)，既可以將所有關于非常態(tài)意義上的突發(fā)事件都歸于緊急狀態(tài)，也可以將其分為不同的層次和種類，只是將某一層次設定為緊急狀態(tài)[14]。這種觀點可以概括為“多元一體說”，進而還可以延伸出“大緊急狀態(tài)”和“小緊急狀態(tài)”的概念。

緊急狀態(tài)的理論邏輯與前述提及的制度邏輯、實踐邏輯相互作用。如果說制度邏輯和實踐邏輯之間的張力是立法者遺留的問題，那么其在某種意義上也受到了緊急狀態(tài)理論認知分歧的影響。當這種認知分歧再一次傳導至應急法律體系建設領域時，勢必又會帶來新一輪的張力和沖突。

四、沖突的彌合：我國應急法律體系的完善思路

緊急狀態(tài)的多重邏輯共同演繹了社會狀態(tài)的不確定性?！啊患夗憫ⅰo急狀態(tài)’、‘戰(zhàn)時狀態(tài)’等多種狀態(tài)的隨意使用，讓人無所適從，也讓具體的防疫舉措在尋找各種法律依據(jù)中相互沖突?！盵15]這種擔憂不無道理，無論是在理論空間還是在實踐場域，前提性問題的含混導致國家（政府）的應急權(quán)力和公民權(quán)利（自由）之間的動態(tài)平衡關系難以被精準把握，引發(fā)應急法律體系內(nèi)部的沖突，不符合應急法治建設的要求。彌合沖突的基本立場是消解緊急狀態(tài)的多重邏輯張力，統(tǒng)一全社會關于疫情防控等重大突發(fā)事件應對的法律共識，明確不同社會狀態(tài)下政府應急行為和應急措施的合法性判斷情境，使我國應急法律體系達到一個邏輯自洽、內(nèi)部協(xié)調(diào)的理想狀態(tài)。

（一）解釋“緊急狀態(tài)”：在法律與事實之間

盡管緊急狀態(tài)的邏輯張力導致我國應急法律體系的沖突，但從解釋論的角度來說，體系性的沖突存在內(nèi)部調(diào)和的可能?；谶@一立場，有學者認為，“現(xiàn)在應急管理領域的個別法律規(guī)范看似不夠清晰，但真正存在法律規(guī)范沖突的情況較少，許多問題通過法律解釋即可加以明確、及時解決，可給基層執(zhí)行機構(gòu)和工作人員帶來執(zhí)法司法工作便利”[16]。譬如，針對《治安管理處罰法》第五十條第一款中有關“拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下發(fā)布的決定、命令的”規(guī)定，有學者就運用歷史解釋、學理考察、體系解釋等方法，將“緊急狀態(tài)情況”界定為“突發(fā)事件響應狀態(tài)”，平衡了應急法治要求和疫情防控實際需要[17]。還有學者認為緊急狀態(tài)和行政應急狀態(tài)（突發(fā)公共衛(wèi)生事件）之間的理論基礎是相通的，可以將緊急狀態(tài)法治置于突發(fā)公共衛(wèi)生事件特別是重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件場景下思考[18]。從本質(zhì)上說，該觀點系將緊急狀態(tài)的制度邏輯解釋運用于基于實踐邏輯的緊急事實狀態(tài)。

（二）構(gòu)建完善的緊急狀態(tài)法律制度：在分立與整合之間

解釋“緊急狀態(tài)”的努力雖然可以暫時緩解緊急狀態(tài)在法律制度和事實狀態(tài)上的張力，調(diào)適既有應急法律體系，但不足以從根本上解決問題，甚至有可能加劇社會對于緊急狀態(tài)的認識分歧。如同持解釋論的學者所承認的，將《治安管理處罰法》中的“緊急狀態(tài)情況”與《突發(fā)事件應對法》中的“應急響應狀態(tài)”相對應是歷史原因?qū)е碌?，將來應作適當修改，防止緊急狀態(tài)概念的泛化[19]。實際上，我國現(xiàn)行法律關于緊急狀態(tài)制度的立場是十分鮮明的，其與（行政）應急狀態(tài)有著截然不同的制度安排。正如《突發(fā)事件應對法》附則部分所明確規(guī)定的，采取本法和其他有關法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態(tài)的，由全國人民代表大會常務委員會或者國務院依照憲法和其他有關法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定。因此，有學者指出，“《突發(fā)事件應對法》基于常規(guī)突發(fā)事件應對的情景假設，其規(guī)定的發(fā)布預警、啟動應急預案、設立應急指揮機構(gòu)等措施，只能作為一般行政管理秩序切換的標識，遠不足以成為社會秩序整體切換的符號”[20]。所以，就既有的應急法律體系而言，重大突發(fā)公共衛(wèi)生應急事件在法律意義上不屬于緊急狀態(tài)，在疫情防控等情境下機械適用緊急狀態(tài)的制度規(guī)則將面臨法治的考問。實踐中，不對緊急狀態(tài)和（行政）應急狀態(tài)加以辨析，任由緊急狀態(tài)不斷事實狀態(tài)化，既不利于在具體情境下平衡權(quán)力與權(quán)利（自由）的關系，又難以實現(xiàn)應急法律體系的邏輯自洽，久而久之，更會消解緊急狀態(tài)的制度共識。

當務之急，要盡快制定、修訂相關法律，為社會狀態(tài)和具體情境切換下平衡權(quán)力與權(quán)利（自由）的關系提供清晰合理的規(guī)則框架，從根本上解決我國應急法律體系的內(nèi)部沖突問題。梳理既有制度資源，《憲法》上的“緊急狀態(tài)”條款是緊急狀態(tài)法律制度的根本規(guī)定。在《憲法》之下，《突發(fā)事件應對法》本應發(fā)揮緊急狀態(tài)基礎規(guī)范的作用，但囿于該法的功能性缺陷，其不足以為社會狀態(tài)和具體情況的切換提供全面的制度框架。對此，應立足于現(xiàn)行《突發(fā)事件應對法》，推進緊急狀態(tài)立法，在整體上構(gòu)建完善的緊急狀態(tài)法律制度，并以此為基礎，打通應急法律體系中的緊急狀態(tài)規(guī)定。

就緊急狀態(tài)立法而言，可以采取“分立”和“整合”兩種不同的完善路徑?！胺至ⅰ?，即在現(xiàn)有的《突發(fā)事件應對法》之外，再制定一部專門的“緊急狀態(tài)法”?！胺至ⅰ钡挠^點具體來說就是將《突發(fā)事件應對法》拆分為“應急管理法”和“緊急狀態(tài)法”，前者對應行政管理秩序的切換，解決常規(guī)社會狀態(tài)下的突發(fā)事件應對問題；后者對應憲法秩序的切換，解決非常規(guī)社會狀態(tài)下的突發(fā)事件應對問題[20]。對于“分立”的思路，有學者提出了不同的看法，認為這種設計思路割裂了《突發(fā)事件應對法》與“緊急狀態(tài)法”之間的緊密聯(lián)系，將導致前者逐漸弱化為一個缺乏上層制度全面支持的中間制度，削弱制度的現(xiàn)實生命力；相反，應當采取“整合”的思路，將緊急狀態(tài)立法擺在構(gòu)建完善國家應急基本法的高度，將前者的修訂與后者的制定融合起來，最終形成一部囊括二者所有規(guī)范性內(nèi)容的統(tǒng)一的“緊急狀態(tài)法”[14]。

（三）折中下的選擇：技術(shù)路徑與策略探討

“分立”和“整合”兩種路徑看似存在觀點上的分歧，但本質(zhì)上都以社會狀態(tài)和具體情境的界定為前提，提倡在法律上對緊急狀態(tài)予以明確的定義和類型的劃分（至少作緊急狀態(tài)和行政應急狀態(tài)的二分，分別對應非常規(guī)與常規(guī)社會狀態(tài)），故而具有相同的邏輯進路。實際上，有學者在不同場合表達了兩者皆可的態(tài)度，一方面提出用“應急管理法”取代現(xiàn)行《突發(fā)事件應對法》，并使之與擬建議制定的“緊急狀態(tài)法”分工協(xié)作[21]；另一方面，又在討論《突發(fā)事件應對法》的修改問題時，認為“緊急狀態(tài)法”或者“緊急狀態(tài)”專章的缺失，使我國《憲法》確立的緊急狀態(tài)制度難以實質(zhì)性落地[22]。因此，在操作層面，究竟是采取“應急管理法”和“緊急狀態(tài)法”二分的形式，還是將《突發(fā)事件應對法》全面納入“緊急狀態(tài)法”，抑或是還有其他更為合理的制度構(gòu)建思路，需要結(jié)合立法的可行性從技術(shù)層面進一步考慮權(quán)衡②。

需要指出的是，有學者在建議“分立”的基礎上提出降低宣告緊急狀態(tài)的門檻，將宣告緊急狀態(tài)的入門條件定位在發(fā)生“特別重大突發(fā)事件”（即需要啟動國家層面一級應急響應的情況），并將緊急狀態(tài)劃分為自然災害緊急狀態(tài)、事故災難緊急狀態(tài)、公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)、社會安全緊急狀態(tài)和戒嚴五種類型[23]。這一觀點雖具創(chuàng)見，但忽略了一個技術(shù)性的問題，即突發(fā)事件之所以能夠引發(fā)不同的社會狀態(tài)，主要基于事件的風險等級、危害程度和影響范圍等方面的差異。對于緊急狀態(tài)而言，其本質(zhì)上是對突發(fā)事件導致的公共危機發(fā)展到更深程度時選擇確立的一種法律擬制狀態(tài)，只不過其應對的事態(tài)更危重、采用的手段更特殊而已[24]。因此，《突發(fā)事件應對法》的既有框架在處理一般突發(fā)事件和處理緊急狀態(tài)方面具有雙重指導意義。在《突發(fā)事件應對法》已經(jīng)對突發(fā)事件的四種類型及其相應的應急處置措施作出規(guī)定的情況下，采取“整合”的路徑似乎更加符合立法精簡、效率的要求，能夠避免未來兩部法律中出現(xiàn)過多重復性、交叉性的內(nèi)容。

與此同時，緊急狀態(tài)的實踐邏輯和理論邏輯為“整合”的思路提供了更多的想象空間。具體而言，十多年前一度處于醞釀之中的“緊急狀態(tài)法”之所以擱淺，其中有一個很重要的原因，即起草部門認為“緊急狀態(tài)法”難以涵蓋突發(fā)事件應對的全部內(nèi)容，如果斷然使用會顯得法律的名稱和內(nèi)容很不相稱，名不副實[25]。時過境遷，隨著大量有關緊急狀態(tài)的規(guī)范表達在實踐中不斷接近事實狀態(tài)，借助“多元一體”的緊急狀態(tài)理論框架支撐，緊急狀態(tài)的傳統(tǒng)制度邏輯或許將會迎來拓展的契機。未來，相關立法、修法活動完全可以吸收、運用聚焦于緊急狀態(tài)的法律解釋技術(shù)，主動彌合緊急狀態(tài)的制度、實踐和理論邏輯，逐漸使之成為應急法律體系中的共識性話語。特別是將應急法律體系中大量用于描述事實狀態(tài)的緊急狀態(tài)有關規(guī)定與緊急狀態(tài)法律制度的構(gòu)建完善銜接起來，在實現(xiàn)應急法制統(tǒng)一的基礎上推動緊急狀態(tài)“脫敏”，提升緊急狀態(tài)法律制度的實際效能。

最后，在操作層面有兩種策略建議可供探討：其一，在眼下“緊急狀態(tài)法”獲得動議之前，現(xiàn)行《突發(fā)事件應對法》仍然是我國應急管理領域的基本法，建議對第七章附則第六十九條進行微調(diào)，將“需要進入緊急狀態(tài)的”修改為“需要進入憲法緊急狀態(tài)的”，同時對《反恐怖主義法》《國家安全法》以及香港基本法、澳門基本法、港澳駐軍法上的類似規(guī)定作相應修改或解釋。如此，《突發(fā)事件應對法》附則之外的內(nèi)容實質(zhì)上為大量事實緊急狀態(tài)提供了合法性支撐，應急法律體系中的其他“緊急狀態(tài)”規(guī)定與“緊急情況”“緊急情形”“緊急狀況”“非常情況”等事實狀態(tài)的描述性規(guī)定得以打通。其二，假使“緊急狀態(tài)法”得以動議，則期待新法能夠結(jié)合緊急狀態(tài)的制度、實踐和理論邏輯對其進行多層次、立體式的界定；同時，適當調(diào)整原先應急法律體系建設中的流程化立法理念，采取“情境化”的規(guī)范進路設計具體條款，按照緊急狀態(tài)的不同類型和層次分級分類配置應急權(quán)力，逐一確定應急權(quán)力行使的范圍、邊界以及權(quán)利限制的情形，實現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利（自由）的動態(tài)平衡。

注釋：

①例如，《專利法》第五十四條規(guī)定，在國家出現(xiàn)緊急狀態(tài)或者非常情況時，或者為了公共利益的目的，國務院專利行政部門可以給予實施發(fā)明專利或者實用新型專利的強制許可；《集成電路布圖設計保護條例》第二十五條規(guī)定，在國家出現(xiàn)緊急狀態(tài)或者非常情況時，或者為了公共利益的目的，或者經(jīng)人民法院、不正當競爭行為監(jiān)督檢查部門依法認定布圖設計權(quán)利人有不正當競爭行為而需要給予補救時，國務院知識產(chǎn)權(quán)行政部門可以給予使用其布圖設計的非自愿許可。

②有關緊急狀態(tài)法制可行性的詳細論證參見筆者的另一篇文章：《論我國緊急狀態(tài)法制的實現(xiàn)條件與路徑選擇——從反思應急法律體系切入》，載《政治與法律》2021年第5期。