馬銀

摘要：自中國共產黨成立之初，我黨就高度重視群眾參與問題?；仡欀袊伯a黨這百年取得的彪炳史冊的偉大成就，無一沒有注重群眾參與，真真正正做到了發(fā)展依靠人民。現如今，中國正舉國戮力同心，向著現代化的目標邁進。無論是實現更高層次的現代化——國家治理體系和治理能力現代化，還是更低層次的現代化——基層治理現代化，都離不開公民參與。本文將從公民參與方面，論述在基層治理現代化中的公民參與機制：問題與途徑優(yōu)化，從而更好實現基層治理現代化，實現國家現代化。

關鍵詞：公民參與 基層治理現代化 國家現代化

目前，國內學者對基層治理現代化中的公民參與機制主要有如下觀點：

（1）張樂認為，目前基層治理現代化中的公眾參與的問題主要有國家行政管理制度的約束;參與動機被短期利益沖動扭曲;公民文化素養(yǎng)長期缺位;以及忽視基層治理氛圍營造等。針對這些問題，張樂主張用法律制度保障公民參與;強化公眾參與的歸屬感;文化建設推動公眾參與的進程以及改變公眾參與的目地等。從這些方面積極推動公民參與基層治理，提升基層社會治理的程度和水平?！?】

（2）謝丹認為，目前公民參與社區(qū)治理的積極性不高;參與的內容多為非政治性活動并且缺乏制度保障。她認為出現這樣的問題，是因為人們受到了傳統(tǒng)文化的影響和政府的支持力度不夠。根據問題及成因分析，她主張要培育公民的參與意識;強化制度建設，保障公民參與;轉變政府理念，鼓勵公民參與以及創(chuàng)新參與路徑，拓寬公民的參與渠道。【2】

（3）趙東珂認為，目前公眾參與社會治理主要存在“參與主體單一;參與主動性低，參與意識薄;參與信息不暢”等問題，并主張要“強化公眾參與意識，提升公眾參與能力;建立完善的公眾平臺，擴大居民參與的路徑和渠道;提高自治組織的管理能力;建立完善的內外監(jiān)督機制”等，從而為公民參與社區(qū)治理尋求更好的研究路徑?！?】

國外學者也十分重視公民參與的作用，并且也具有獨特的探討，主要有以下觀點：

（1）彼得.蓋伊斯認為，政府未來的治理模式有四種，即市場式，參與式，彈性式和解制式。在參與式政府中，要使政府的功能更好的實現，最好的方法就是鼓勵那些一向被排除在決策范圍外的政府組織成員，是他們有更大的個人和集體參與空間，倡導他們積極參與政府的治理。【4】

（2）約翰.克萊頓.托馬斯構建了公民參與的有效決策模型，可分為五種途徑。即自主式管理決策，改良式自主管理決策，分散式公民協商決策，整體是公民協商決策和公共決策。在實際決策中，大多數的決策要成功執(zhí)行，都離不開公眾的接受。因此托馬斯建議，在解決決策問題時，不應把自己只局限于一種公民參與方法上。公共管理者必須考慮具體問題的內在性質和要求，同時也要時刻注意這些要求，隨問題發(fā)展所產生的變化，在此過程中吸納公民參與，以便能更大限度地提高公共管理的有效性?！?】

綜上所述，國內外學者對基層治理現代化中的公民參與的研究都有自己獨特的見解，既有共性，又有特性。但是也有不足之處，尤其是沒有考慮到基層的復雜情況，基層發(fā)展的不平衡不充分。沒有放之四海而皆準的真理，我們需要因地制宜，因時而宜，具體問題具體分析。因此，具體分析基層治理現代化中的公民參與很有必要。本文是基于對云南省昭通市鎮(zhèn)雄縣基層治理的研究，了解現狀之后并進行深入分析，提煉了具有普遍性和特殊性的原因，得到了問題的成因及優(yōu)化途徑。期望能為推進云南省昭通市鎮(zhèn)雄縣基層治理現代化中的公民參與和提高鎮(zhèn)雄縣的基層治理現代化水平提供一些可行的借鑒。

一、基層治理現代化中公民參與的現狀

（一）從整體上看

政府在基層治理中起著催化劑和促進者的作用，不斷推進基層治理現代化中的公民參與，不斷完善基層自治。在政府決策中，政府走訪民間，聽取民眾心聲，獲取到了最基層人民寶貴的意見建議;在村委會換屆選舉時，政府積極向基層公民宣傳選舉的意義，提高公民的參與積極性;面對突如其來的新冠疫情，基層政府積極組織一大批志愿者參與基層疫情的防治，向廣大基層群眾宣傳，提高基層公民的防疫意識，維護人民安全，保障基層公民的切身利益。對于基層公民來而言，在生活水平得到提高的同時，公民積極參與政府的決策，配合政府開展的工作，向政府訴說自己的真實心聲，為基層治理貢獻自己的一份力量。

（二）從局部上看

鎮(zhèn)雄縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層治理與國家治理在大方向上保持一致，但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都立足自身的優(yōu)勢，堅持特色發(fā)展，實現了共性與個性的統(tǒng)一。目前鎮(zhèn)雄縣轄3個街道辦事處，27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各個地區(qū)都具有自己獨特的治理特色。芒部鎮(zhèn)依靠自身悠久的歷史文化以及教育事業(yè)的迅速發(fā)展，帶動了周邊地區(qū)居民就業(yè)，經濟發(fā)展迅速，極大提高了芒部人民參與基層治理的熱情;坡頭鎮(zhèn)利用處于“雞鳴三省”獨特的地理環(huán)境，大力發(fā)展鎮(zhèn)內經濟，提升人民參與感，獲得感，在2017年12月26日，坡頭鎮(zhèn)被國家民委評為“第五批全國民族團結進步示范區(qū)（單位）”;果珠、林口等多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，轄區(qū)內擁有眾多少數民族人口，依據獨特的少數民族風情，為我們打造一幅幅靚麗的名片。

經過長期多方的共同努力，鎮(zhèn)雄縣基層治理現代化能力增強，基層治理體系進一步完善，綜合治理能力進一步提高。但是我們在肯定鎮(zhèn)雄縣取得的成績時，也必須清醒地認識到，鎮(zhèn)雄縣的基層治理現代化水平并不高，治理體系并不完善，還存在著許多問題。

二、基層治理現代化中公民參與的問題

鎮(zhèn)雄縣位于云南省東北部，云貴川三省結合部。處于云貴高原北部斜坡地帶。境內地形以山地為主，起伏大，無壩區(qū)，只有半山區(qū)、山區(qū)和高寒山區(qū)。復雜的自然地理環(huán)境，使得鎮(zhèn)雄縣域內的社會治理變得復雜，也從一定程度上影響著鎮(zhèn)雄縣的基層治理現代化水平。

（一）管理模式單一，缺乏創(chuàng)新

基層政府是參與基層治理的最重要的主體之一，基層政府做出的每一項決策，都直接影響到基層群眾的切身利益。但是由于長期受到“官本位”思想的影響，基層政府往往扮演者“統(tǒng)治者”的角色，眾多事情都是“政府獨大，政府主導”。因此，在基層政府人員和群眾的關系中，往往形成的是“命令——服從”的關系，而非伙伴關系。政府是命令的發(fā)出者，主導者，決策的制定者;公民則是命令的絕對服從者，接受者，并且很少有機會去影響政府的決策。大多數的政府人員認為，基層政府主要是負責管理基層地區(qū)，沒有認識到自身的服務職能。在決策時，基層政府人員往往過多地考慮如何去管理好這些事，卻常常忽略怎樣才能做好這些事，讓老百姓滿意。所以，在執(zhí)行決策時，為了保證績效，無論大事小事，基層政府常常一攬子包干，很少會去主動聽取基層民眾的心聲訴求。由于這一管理模式單一且長期固化，基層政府人員及基層公眾的思想被嚴重約束，公民長期被排斥在決策之外，沒有形成共建共享的治理格局。

（二）公民參與熱情不高

基層公民的積極參與是實現基層自治的基礎，公民的參與熱情直接影響著基層自治的水平高低。在推進基層治理現代化的進程中，我們遇到的最大的問題就是公民的參與熱情不高，參與意愿很低。這是因為在基層治理中，基層民眾認為從一項決策的制定，到執(zhí)行，民眾只會聽從政府的安排，一切都由政府說了算，基層民眾大多是被動參與的。比如在開展村居委會換屆選舉時，基層政府會把選票按比例分發(fā)給各戶代表，但是當基層民眾拿到選票時，并沒有很珍視這一張選票，沒有看到選票的代表意義，而是說：要是叫我發(fā)言，我還可以說兩句;但是票在我手里，我也不去投，我就這樣拿在手里。而且在基層地區(qū)，基層政府和基層民眾之間的了解甚少，這導致民眾與政府之間的交流機會變少，政府不了解民眾需求，民眾不了解政府決策，各自做自己的事。久而久之，基層公民便不再參與基層治理，參與熱情持續(xù)不高，甚至不愿參與。

（三）基層管理隊伍及公民文化素養(yǎng)不高

公民的文化素養(yǎng)是影響基層治理的一項重大的因素。公民文化素養(yǎng)的高低影響著基層治理現代化水平的高低。文化素養(yǎng)可分為兩種，一是公民自身的文化素養(yǎng)，即受教育程度;二是公民的政治文化素養(yǎng)，即公民參與政治的熱情、能力及政治法律意識。對于基層管理對于來說，擁有較高的文化素養(yǎng)，不僅可以在社區(qū)起著良好的帶頭作用，還可以做出更加科學的決策，激發(fā)公民的參與熱情，樹立自己的公信力;對于基層公民來說，良好的文化素養(yǎng)，不僅可以提高生活水平，還可以更好分析政府決策的好壞，從而為基層治理建言獻策。在鎮(zhèn)雄縣，特別是在遠離主縣城去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除了政府的核心人員具有大學及以上文憑之外，其余大多數只是初高中文憑，根據鎮(zhèn)雄縣第七次人口普查數據顯示，全縣3歲及以上人口中，擁有大學（指大專及以上）文化程度的人口為62928人;擁有高中（含中專）文化程度的人口為100382人;擁有初中文化程度的人口為 448680人;擁有小學文化程度的人口為542939人（以上各種受教育程度的人包括各類學校的畢業(yè)生、肄業(yè)生和在校生）。因此，很過政府人員沒有受過專業(yè)知識教育，對于政事的了解見解并不深刻，這就導致基層管理隊伍的文化素養(yǎng)整體偏低。他們憑借自己在當地的權威、人事關系，在村委會謀得一個職位。以至于在處理村民之間的矛盾糾紛以及其他重大事項時，往往過于簡單粗暴，找不到科學合理的解決方式。對于基層公民來說，長時間留在本地的大部分是沒有受過教育的或受過極少教育的老齡人口，年輕勞動力多外出務工，一年只回來一兩次。所以，留下來的老齡人口的教育程度來自于他們在農村生活了幾十年的豐富經驗。他們憑借經驗去參與政府的決策，政府的換屆選舉以及其他事務。

三、基層治理現代化中公民參與問題的成因分析

（一）經濟落后，且發(fā)展不平衡不充分

“兵馬未動，糧草先行”，在基層治理中，政府實施一項重大計劃，背后都需要強大的資金支持。良好的經濟條件是開展計劃的一項重要保障。2020年，鎮(zhèn)雄全縣的生產總值首次突破200億元大關，經濟快速發(fā)展，人民生活水平得到提高。但是，我們不可否認的是，鎮(zhèn)雄與其他地方的發(fā)展還有極大的差距，這也導致了鎮(zhèn)雄每年都有超50萬外出務工的人員，為了更好的生存，他們長時間留在外地，對家鄉(xiāng)本地基層問題的了解甚少，不愿參與基層的治理，參與熱情不高。

（二）受傳統(tǒng)政府文化的影響

由于兩千多年的封建思想的影響，在傳統(tǒng)的政府中，政府是統(tǒng)治者，擁有絕對的至高無上的權力。對基層事務則大包大攬，獨斷專行，不用聽取民眾心聲。公民則把政府視作權威，無條件接受服從政府的決策。在公民心中，公民與政府的關系就猶如古代君與臣的關系一樣，等級嚴明。這就引發(fā)政府沒有及時聽取民眾心聲，把自己束之高閣;公民認為一切由政府處理就行，自己不用參與。公民長期習慣于被動接受，不愿主動參與基層現代化治理。

（三）公民對政府決策的知情度不高

要想提高基層治理中的公民參與熱情，最重要的是要讓基層公民了解政府的決策動態(tài)。但是在現實生活中，基層政府的決策，就如同“關起門來搞建設”一樣，公民并不知情。雖然在基層政府都有設置政府政務公開欄，但是很多公民并不會主動去觀看政府動態(tài)，基層政府也沒有積極主動向公民宣傳。很多時候，公民對政府做的決策并不知情，更不用談參與了。

四、基層治理現代化中公民參與問題的優(yōu)化途徑

解決目前基層治理中現存的問題，是一場持久戰(zhàn)，是一個循序漸進的過程，更是需要廣大基層公民積極參與的過程。

（一）創(chuàng)新管理模式，倡導多元合作共治。

傳統(tǒng)的政府管理模式顯然已經不能適應新時期的基層治理。新時期的基層治理，基層政府與基層公民的關系應當是伙伴關系，而不是以往的“命令——服從”關系。首先，政府應積極主動下訪村民，了解百姓所想所需，拉近與基層公民的關系。目前，大多數基層公民認為政府高高在上，吃著國家的飯，不近人情，以致于基層公民有話不想說。只有拉近政府與基層公民的關系，基層公民有話想說，才會主動同政府一道參與治理。其次，政府應積極主動宣傳，消除以往“政府即是權威”，“一切由政府說了算”的錯誤思想。傳統(tǒng)的政府觀思想在人們頭腦中已根深蒂固。凱恩斯說：“困難與其說在于提出各種新思想，不如說在于擺脫舊思想的束縛”。但是對于基層治理而言，們不得不面對這個問題。政府應讓廣大人民群眾明白，政府的權威并不是來自憲法和法律賦予的權力，而是來自政府的服務被人民認可的威望和公信力。人民才是歷史的主人。政府也可以通過思想教育，集體講座等形式，積極向基層公民宣傳，鼓勵公民參與基層治理。再次，結合互聯網大數據，政府應完善政務信息公開制度。目前，政府是有選擇性的公開政務信息，且公開時間緩慢，以致于基層公民不能及時獲得準確的信息，不能有效地參與基層治理;政府也應合理利用大數據，在網站平臺上及時準確地公布自己的政務信息，即使在外地務工的人員也能及時獲取家鄉(xiāng)的信息。一方面可以保證決策更加科學民主，另一方面，也可使決策獲得廣大基層公民的認同，積極響應公民參與治理，形成多元合作共治的局面。

（二）培養(yǎng)家園情懷，增進基層公民對社區(qū)的認同

基層公民對基層的認同是增強基層地區(qū)凝聚力，形成共同治理活力的關鍵所在。首先，應讓公民形成思想文化認同，就像是認同五星紅旗一樣認同自己所在的基層。政府應組織相關人員通過公益匯演，會議宣傳等形式，組織基層公民免費觀看，進行思想文化宣傳，使馬克思主義大眾化，使社會主義核心價值觀深入人心，從而在思想文化上認同自己所在的基層形成主體意識，主動參與基層治理。其次，應合理利用現有資源，鼓勵基層公民積極參與，政府給予物質和精神上的獎勵，讓公民形成行動認同。在鎮(zhèn)雄縣，山歌等民間藝術是對外宣傳的靚麗的名片，政府可以積極主動帶頭宣傳，鼓勵基層公民大力弘揚，并對此作出獎勵;此外，政府還可獎勵積極建言獻策的公民意識的公民，在行動上認同自己所在的基層，主動為基層治理貢獻自己的力量。

（三）促進教育、經濟均衡發(fā)展

教育和經濟是促進基層治理現代化的兩大抓手，只有教育和經濟的健康發(fā)展，才能提高基層治理現代化水平，才能保障基層治理現代化中的公民參與。教育是提高國民素質最主要的手段，是提升公民參與積極性的主要手段之一。首先，應促進城鄉(xiāng)教育的共同發(fā)展，對辦學條件較弱，師資隊伍較差的學校給予政策上的傾斜，提升學校的競爭力和綜合實力，從而在整體上和局部上提升基層公民的文化素養(yǎng)，使基層公民有基礎參與基層治理。其次，應推動教育促進就業(yè)，使基層公民有余力參與基層治理。良好的教育不僅可以提升國民素質，還可以促進就業(yè)。以鎮(zhèn)雄縣芒部鎮(zhèn)為例，由于芒部中學的發(fā)展，不僅增強了芒部中學在昭通市的影響力，而且還促進了芒部中學的經濟發(fā)展，促進了學校周邊居民的就業(yè)，餐飲，民宿迅速發(fā)展。這不僅增強了芒部人民的獲得感，而且在家中就能工作，就有收入來源，所以人們就有余力參與基層治理。因此，政府應重視教育的衍生作用，推動教育促進就業(yè)。

對于經濟而言，應立足自身資源情況，大力發(fā)展三大產業(yè)，促進基層公民就業(yè)，增加居民收入。鎮(zhèn)雄縣域內適合種植玉米、土豆，政府可與企業(yè)開展合作，引導公民參與玉米，土豆的規(guī)?；a業(yè)化種植，增加公民收入;政府還可根據這種縣獨有的旅游資源，開展旅游業(yè)。如“雞鳴三省”，“烏峰山”，“五德天坑”等，不斷發(fā)展經濟，使居民在當地就有就業(yè)機會，提升居民幸福感，獲得感，使得基層公民有余力參與基層治理。