夏洪偉 鄭 驥

中國質(zhì)量認證中心杭州分中心

0 用能權有償使用和交易的背景

為貫徹落實生態(tài)文明體制改革，牢固樹立創(chuàng)新、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，推進能源要素的供給側(cè)改革，發(fā)揮市場在要素配置中的決定性作用，國家發(fā)改委印發(fā)《關于開展用能權有償使用和交易試點工作的函》（發(fā)改環(huán)資〔2016〕1659 號），將浙江省、福建省、河南省以及四川省列入四個用能權有償使用和交易試點省份。用能權有償使用和交易制度是充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，激發(fā)市場主體活力，推動能源要素向優(yōu)質(zhì)項目、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)流動和集聚的市場機制[1]。建立用能權交易制度可以發(fā)揮市場配置能源資源的決定性作用，有利于公平競爭的制度機制和市場環(huán)境，倒逼企業(yè)加強節(jié)能管理、實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，以較低成本實現(xiàn)能耗總量和強度“雙控”目標任務。

1 用能權的屬性

用能權是我國深化能源消費改革的產(chǎn)物，它是為了保護環(huán)境而擬制的權利[2]。在能源利用領域，用能者經(jīng)法定程序申報所取得的用能權，并非實質(zhì)意義上憲法賦予的權利，而是能源管理部門依法解除一般法律禁止行為的結(jié)果而取得的行政許可下的權利?！坝媚軝嗤瑫r蘊含著國家能源管控的公權色彩和市場交易流通的私權特征，是一種基于國家管控形成的復合性財產(chǎn)利益”[3]。企業(yè)生產(chǎn)必然會消耗一定能源，考慮到能源使用的自然屬性，筆者認為用能權應考慮從“自然權利”向“法定權利”合理過渡，合理確定企業(yè)初始用能權至關重要。

2 用能權有償使用和交易試點發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 四川、福建和河南試點省份用能權發(fā)展現(xiàn)狀

截至2019 年底，四個試點省份均公布了用能權有償使用和交易的工作方案。福建、四川、河南三省公布了其配額分配方法，對于存量交易四個試點省份均未形成真正的交易市場。福建省在四省中最早開展了用能權用能數(shù)據(jù)第三方核查工作，目前已開展模擬交易試點企業(yè)應清繳工作。四川省于2019 年9 月10 日公布了首批水泥、鋼鐵、造紙三大行業(yè)的預分配用能權指標。河南省于2019 年12月10日公布了首批以建材、鋼鐵、有色、化工等行業(yè)2019年預發(fā)配額量。

四川省于2019年9月10日公布了2019年度重點用能單位用能權指標分配及履約方案。政府預留指標總量為2019 年度全省用能單位用能權指標總量的10%主要用于市場調(diào)節(jié)，90%總量指標用于初始用能權指標發(fā)放，首批將水泥、鋼鐵、造紙三個行業(yè)重點用能單位納入用能權有償使用與交易企業(yè)，采用“預分配+調(diào)整分配”相結(jié)合的分配模式[4]。本年度先依據(jù)上一年度主營產(chǎn)品產(chǎn)量、產(chǎn)品單耗以及能源消費量等因素預發(fā)配額，本年度實際核發(fā)配額依據(jù)次年核查確認的數(shù)據(jù)進行發(fā)放。實際核發(fā)的用能權配額依據(jù)主營產(chǎn)品產(chǎn)量、單位主營產(chǎn)品綜合能耗、能源消費結(jié)構優(yōu)化系數(shù)以及年度能源強度下降率等因素確定。初始用能權指標免費發(fā)放，年綜合能源消費超出部分需在二級市場有償申購，當用能權交易市場上沒有用能權指標出讓時，省用能權交易主管部門根據(jù)申報購買情況，組織用能單位通過用能權交易市場，采取公開競價的方式購買政府預留指標，以按要求完成指標履約清繳。

福建省在2018 年度用能權指標分配方案中，首批將水泥制造、火力發(fā)電、煉鋼、原油加工、合成氨、玻璃、鐵合金冶煉（工業(yè)硅冶煉參照鐵合金冶煉行業(yè)進行指標管理）、電解鋁、銅冶煉等行業(yè)列入其中，年綜合能源消費量達到5 000 tce及以上的用能單位納入用能權有償使用與交易范圍[5]。指標總量由既有產(chǎn)能指標、政府預留指標兩部分組成。政府預留用能權指標總量的10%用于市場調(diào)節(jié)和新增產(chǎn)能指標發(fā)放等。用能權指標分配以免費發(fā)放為主，采用基準值法和歷史總量法進行確權。用能單位的用能權指標由兩部分構成，即既有產(chǎn)能指標量以及新增產(chǎn)能指標量。其中，水泥行業(yè)既有產(chǎn)能指標量由行業(yè)單位產(chǎn)品能源消費量基準值、歷史產(chǎn)量以及產(chǎn)量控制系數(shù)綜合確定?；鹆Πl(fā)電行業(yè)既有產(chǎn)能指標量由行業(yè)單位產(chǎn)品能源消費量基準值以及履約年度產(chǎn)品產(chǎn)量確定。煉鋼、原油加工、合成氨、玻璃、鐵合金冶煉、電解鋁、銅冶煉行業(yè)采用歷史總量法，既有產(chǎn)能指標由歷史能源消費量以及總量控制系數(shù)確定。對于所有新增產(chǎn)能指標量采用實際總量法，即由履約年度經(jīng)確認的能源消費量以及總量控制系數(shù)確定。

在河南省印發(fā)的重點用能單位用能權配額分配辦法（試行）的通知中，明確河南省用能權總量指標由實發(fā)配額和預留配額兩部分組成。實發(fā)配額是對投產(chǎn)且穩(wěn)定運行一年以上的重點用能單位分配的配額。預留配額是用于新增產(chǎn)能和市場調(diào)節(jié)的配額[6]。既有產(chǎn)能的用能權指標視行業(yè)以及產(chǎn)品生產(chǎn)的復雜情況采用歷史總量法以及產(chǎn)量基準線法進行確權。對于鋼鐵、化工等生產(chǎn)流程和產(chǎn)品較為復雜的行業(yè)采用歷史總量法進行確權，既有產(chǎn)能年度配額總量根據(jù)歷史能源消費總量、能源消費總量下降系數(shù)以及煤炭消費總量下降系數(shù)綜合確定。對于建材、有色等生產(chǎn)流程和產(chǎn)品較為單一的行業(yè)采用產(chǎn)量基準線法，既有產(chǎn)能年度配額總量由行業(yè)單位產(chǎn)品能源消費基準值、履約年度產(chǎn)品產(chǎn)量、能源消費總量下降系數(shù)以及煤炭消費總量下降系數(shù)綜合決定。當年度新增產(chǎn)能不納入用能權有償使用與交易范圍，對于運行滿一年的新增產(chǎn)能配額總量由（固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查意見確定的年綜合能源消費量/設計產(chǎn)能）再乘以年度產(chǎn)品產(chǎn)量確定。用能權配額在試點期內(nèi)有效，一年一分配，一年一清繳履約。

2.2 浙江省用能權有償使用和交易發(fā)展現(xiàn)狀

浙江省暫未公布全省統(tǒng)一的針對存量的用能權配額分配方案。浙江省部分縣市區(qū)在全國率先開展了用能權制度的研究工作，積極開展用能權相關試點，并在海寧、富陽等地區(qū)取得了一定的成果和經(jīng)驗。浙江省用能權有償使用和交易機制在初級階段中，分別從交易對象和交易價格兩方面對宗旨得到體現(xiàn)。

1）海寧用能權有償使用和交易模式探索

海寧在浙江試點開展要素市場化配置綜合配套改革，用能權改革是其中一項重要內(nèi)容。海寧制定了“總量指標分類核定，新增用能有償申購，超額用能差別收費，節(jié)約用能上市交易”的用能權核定、購買、交易機制。2013 年，海寧市人民政府先后出臺了《用能總量指標交易實施意見》《用能總量指標有償使用和交易辦法》《差別化電價改革實施意見》等政策文件，建立了以總量指標分類核定、新增用能有償申購、超額用能差別收費、節(jié)約用能上市交易為主要內(nèi)容的用能指標交易機制。

對于存量用能配額核定，海寧市對年綜合耗能3 000 tce 以上的工業(yè)企業(yè)，以2011-2012 年較高年份用能總量為基準值，結(jié)合畝產(chǎn)效益評價等級和能耗水平與海寧市工業(yè)增加值“十二五”年規(guī)劃期末目標預測值差異，差別化核定存量用能配額。將企業(yè)分為A（優(yōu)先發(fā)展類）、B（鼓勵提升類）、C（監(jiān)管調(diào)控類）、D（落后整治類）四類，按照企業(yè)評價結(jié)果，將企業(yè)能耗水平與“十二五”期末海寧市單位工業(yè)增加值能耗水平進行對標，按照企業(yè)類別和對標結(jié)果進行核定用能總量，最高按企業(yè)用能基準值100%核定，最低按企業(yè)用能基準值86%核定，把能源配置到效率最高、效益最好的企業(yè)。

海寧市按畝產(chǎn)效益水平，進行差額收費。對畝產(chǎn)效益考核評價為A、B、C 類的企業(yè)，超額部分分別按基準價的50%、80%和150%執(zhí)行。D 類企業(yè)不得超額用能，若超額用能的，必須立即停產(chǎn)整頓，其超額部分按基準價200%執(zhí)行。

2）富陽用能權有償使用和交易模式探索

富陽市對年綜合耗能1 000 tce（等價值）以上的工業(yè)企業(yè)，以2011-2013 年用能量平均值為基準值，根據(jù)企業(yè)增加值能耗水平與富陽市平均工業(yè)增加值能耗、杭州市工業(yè)增加值能耗控制目標之間的差異，進行差別化核定企業(yè)存量用能配額。將企業(yè)增加值能耗水平與富陽市平均工業(yè)增加值能耗和杭州市工業(yè)增加值能耗控制目標進行對標，最高按企業(yè)用能基準值100%核定，最低按企業(yè)用能基準值90%核定。

富陽市將有償使用基準價暫定為200 元/tce。根據(jù)項目增加值能耗與富陽市工業(yè)增加值能耗水平、杭州市工業(yè)增加值能耗控制目標對標結(jié)果差別化征收申購費用，最低可按基準價格的25%預征（通過節(jié)能驗收后返還），最高按基準價格的1．5 倍征收。

富陽市結(jié)合企業(yè)增加值能耗水平與富陽市平均工業(yè)增加值能耗水平和杭州市工業(yè)增加值能耗控制目標之間的對標執(zhí)行超額差別化收費。增加值能耗高于富陽市平均工業(yè)增加值能耗的企業(yè)，不得超額用能，若超額用能的，必須立即停產(chǎn)整頓，其超額部分按基準價200%征收，企業(yè)工業(yè)增加值能耗在富陽市平均工業(yè)增加值能耗和杭州市工業(yè)增加值能耗控制目標之間的企業(yè)，超額用能指標按基準價格征收，企業(yè)工業(yè)增加值能耗低于杭州市工業(yè)增加值能耗控制目標的企業(yè)，超額用能不增收費。

3 基于試點地區(qū)經(jīng)驗用能權模式的探索

本文對用能權的理解，推行用能權出發(fā)點是解決能源消費總量有限與經(jīng)濟發(fā)展不斷增長的能源需求之間的矛盾，通過建立差別化能源配置機制，推動能源要素向優(yōu)質(zhì)企業(yè)流動和集聚。規(guī)范用能單位的能源消費行為，促進用能權從“自然權利”向“法定權利”過渡，用法律規(guī)范引導用能行為。

確定初始用能權最重要的一個原則就是體現(xiàn)“公平”?，F(xiàn)行試點地區(qū)用能權制度多采用用能單位歷史年度能源消費量平均值或最高值進行核定，由于企業(yè)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)營模式均不相同，造成同類型用能單位在各地核定的初始用能權不同，甚至同一地區(qū)也不盡相同。采用歷史年度能源消費量進行核定對進一步推行跨區(qū)域用能權合作與交易較難。

從浙江省現(xiàn)行增量部分交易制度看，增量交易為“權”屬的交易。結(jié)合考慮用能的“自然權利”，筆者建議初始用能量可根據(jù)行業(yè)屬性按企業(yè)產(chǎn)能批復規(guī)模、節(jié)能審查意見、歷史年度用能、上報統(tǒng)計數(shù)據(jù)等結(jié)合履約年度實際用能設定。如水泥行業(yè)，浙江省內(nèi)熟料生產(chǎn)線批復規(guī)?；緸? 000 t/d 和2 000 t/d，結(jié)合產(chǎn)能批復規(guī)模設定初始用能權可賦予企業(yè)用能的基本屬性，企業(yè)也較容易接受。

企業(yè)實際用能量與初始用能量差異部分，即可交易用能量。從海寧、富陽等地方用能權試點的經(jīng)驗看，用能量、交易價格上的差異體現(xiàn)了資源的優(yōu)化導向。假設存量交易用能權交易基準價100元/tce，可設定價格調(diào)整系數(shù)。如A 為價格調(diào)整系數(shù)（0．5≤Am≤2．5）根據(jù)行業(yè)系數(shù)、地區(qū)貢獻度、所屬行業(yè)單耗水平差異化制定。

A1為行業(yè)系數(shù)，根據(jù)行業(yè)特性制定。

A2為地區(qū)貢獻系數(shù)，根據(jù)企業(yè)所在地，地方政府鼓勵發(fā)展情況制定，可結(jié)合畝產(chǎn)效益評價。

A3為能效系數(shù)，企業(yè)所屬行業(yè)能效水平確定，如表1所示。

表1 能效系數(shù)取值表

4 用能權試點企業(yè)交易模型試算

發(fā)放初始用能指標時，政府主管部門可考慮預留5%的用能指標，結(jié)合履約年度所有納入交易企業(yè)實際用能及企業(yè)生產(chǎn)線批復規(guī)模進行核算，如按公式計算，8家水泥熟料生產(chǎn)企業(yè)用能指標情況如表2。

根據(jù)指標核算結(jié)果，8 個交易樣本中反映了4種交易情況。

1）A企業(yè)年度內(nèi)未滿負荷運行，按基準價算，可出售用能指標21 913 tce。因其單耗水平超過省平均值，按納入企業(yè)平均單耗值117 kgce/t計算，實際可售用能指標為16 648 tce。

2）B 企業(yè)年度內(nèi)未滿負荷運行，單耗優(yōu)于全省平均值，按基準價算，可出售用能指標16 941 tce。A 企業(yè)可交易用能量遠大于B 企業(yè)，因單耗水平偏高，可實現(xiàn)交易金額反而小于B 企業(yè)。對比A 企業(yè)和B企業(yè)可明顯反映該模式結(jié)合能效水平在用能量上差異導向，體現(xiàn)用能指標轉(zhuǎn)向高能效企業(yè)，倒逼A企業(yè)提升能效水平。

3）C、D、E、F、G 企業(yè)生產(chǎn)線負荷遠高于納入企業(yè)的平均水平，可考慮差異化價格購買用能指標?？紤]到該行業(yè)總用能控制的情況下，多耗能企業(yè)多承擔能源費用，企業(yè)更容易接受。以E 企業(yè)其中1 條4 000 t/d生產(chǎn)線為例，較平均水平多生產(chǎn)419 466 t 熟料，按市場價500 元/t 計算，可超產(chǎn)實現(xiàn)產(chǎn)值20 973 萬元，通過該模型核算，按基準價計算需購買用能費用524 萬元，增加2．5%的能源支出。當然考慮到價格調(diào)整系數(shù)的存在，企業(yè)實際購買用能指標的費用存在波動。能效水平高的企業(yè)購買用能指標單價明顯低于能效水平低的企業(yè)，購買價格上的差異鼓勵能源向能效水平高的企業(yè)傾斜的意圖，有利于鼓勵企業(yè)積極加強節(jié)能提效。

4）H 企業(yè)年度內(nèi)未生產(chǎn)，30%初始量可開展交易，體現(xiàn)用能權多種金融模式-租賃。30%以上交易部分用能指標永久扣減，累計超過3 年出售部分用能指標自動扣減，避免一些因經(jīng)營不善面臨淘汰的企業(yè)想吃用能權的紅利。

表2 8家水泥熟料生產(chǎn)企業(yè)用能指標表

目前，現(xiàn)行碳排放權配額分配辦法及福建、四川、河南三省公布的用能權配額分配辦法都是基于“量”的交易，由第三方機構核查上一年度企業(yè)產(chǎn)量、能耗（排放量）及強度指標，在履約年度內(nèi)實施指標的清繳。本文建議用能權有償使用和交易可結(jié)合“量”與“權”的雙重交易。在本模型中，由于政策原因，對很多水泥熟料生產(chǎn)企業(yè)超產(chǎn)情況較為普遍，以E 企業(yè)為例，按批復的產(chǎn)能理論計算，年產(chǎn)量達到1 823 767 t 需要生產(chǎn)456 天。僅按批復的產(chǎn)能核準該企業(yè)初始用能權存在一定的不合理，本文設想可設置存量用能與新增用能的價格差異體現(xiàn)“量”與“權”的雙重交易。

浙江省發(fā)改委公布的《浙江省用能權有償使用和交易管理暫行辦法》指出，初始階段以增量交易為主，采用定額出讓、差異化定價方式，基準價400元/tce[6]。按模型設計的存量用能指標交易基準價為100 元/tce，如需購買企業(yè)按增量交易的價格購買可實現(xiàn)“權”的交易，企業(yè)按存量交格購買僅用于本年度指標的清繳可實現(xiàn)“量”的交易。按理論該模式經(jīng)過幾年的交易可實現(xiàn)動態(tài)平衡，企業(yè)基本可實現(xiàn)匹配自身生產(chǎn)能力的用能權指標。

5 建議

從試算結(jié)果看，該模型基于海寧、富陽等地區(qū)試點經(jīng)驗基礎上進行優(yōu)化，有一定操作性。同時，通過交易指標及交易價格上差異化配置，在某種程度上能夠?qū)崿F(xiàn)能源資源的優(yōu)化配置，倒逼企業(yè)加強節(jié)能管理、實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，以較低成本實現(xiàn)能耗總量及強度的控制。該試算模型是筆者基于對現(xiàn)存用能權有償使用和交易制度理解基礎上的一種理論探索。用能權是一種技術上的法定權利，需要建立科學的技術標準文件，同時建立長效行政管理和交易機制，這一系列問題有待于政府主管部門統(tǒng)籌考慮和解決，本文期待不久的將來用能權市場機制能夠在節(jié)能減排工作中發(fā)揮其真正的作用。